電子政務(wù)項(xiàng)目在PPP模式下的投資模式研究

周妍汝

摘要： 在上世紀(jì)末就被引入我國的PPP模式，近幾年來取得了空前的發(fā)展高潮。當(dāng)前，政府電子公共服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展趕上了“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃的東風(fēng)，迎來了嶄新的發(fā)展良機(jī)，選擇 PPP 模式進(jìn)行投資是一種利益最大化的方式。本文就電子政務(wù)三大主體的投資模式進(jìn)行研究分析，從多種PPP模式中選擇較為適合的模式給予采納。

Abstract： At the end of last century， the PPP mode was introduced into China， which has achieved an unprecedented climax in recent years. At present， the government electronic public service construction and development catch up with the "Internet+" action plan， ushered in a new opportunity for development， the choice of PPP mode of investment is a benefit maximization of the way. This paper analyzes the investment model of the three main subjects of e-government， and chooses the suitable model from many kinds of PPP models to give adoption.

關(guān)鍵詞： PPP 模式；電子政務(wù)；投資模式

Key words： PPP mode；e-government；investment model

中圖分類號：D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）03-0032-02

1 緒論

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，PPP模式（Public-Private Partnership，即政府和社會(huì)資本合作）已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域中的重要作用日漸凸顯，我國政府也加大了對其的應(yīng)用，這種以政府領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)資本廣泛參與的融資模式是當(dāng)前發(fā)展的熱門投資形式，既可以減少政府投資，也可以使企業(yè)與政府成為利益共同體從而實(shí)現(xiàn)利益最大化。早前提出的《特色小鎮(zhèn)PPP融資模式》和“智慧城市”就是很好的典范，在浙江、上海、江蘇等省份建設(shè)并成為發(fā)展前沿。

2 電子政務(wù)建設(shè)的意義

現(xiàn)如今互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理復(fù)雜程度的提高，傳統(tǒng)政務(wù)模式已不能滿足需要，現(xiàn)代信息技術(shù)開始成為政府在日常政務(wù)工作中常用的手段。隨著大數(shù)據(jù)開發(fā)平臺(tái)、云計(jì)算中心等基礎(chǔ)設(shè)施與政府規(guī)劃、協(xié)調(diào)等優(yōu)勢結(jié)合起來，政府不必自己購買軟硬件，只需給企業(yè)費(fèi)用讓其建設(shè)平臺(tái)，提供軟硬件設(shè)施，以及后期的運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，這樣政府不需要培養(yǎng)或雇傭一批既懂技術(shù)又熟悉業(yè)務(wù)的技術(shù)人才，節(jié)省資源的同時(shí)也節(jié)約費(fèi)用。最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，逐漸成為建設(shè)透明型、服務(wù)型、效率型、廉潔型政府機(jī)關(guān)的重要手段之一。雖然我國已在電子政務(wù)項(xiàng)目有所投入并取得了不錯(cuò)的成績，但是由于我國對于電子政務(wù)的建設(shè)起步較晚、起點(diǎn)較低，因此仍存在不少問題需要我們解決。例如出現(xiàn)的融資瓶頸、不完備的電子政務(wù)法律、公民隱私的保護(hù)等，但在PPP模式下對于已解決的問題仍值得我們借鑒的。

3 PPP模式建設(shè)電子政務(wù)的分析研究

我們可以將電子政務(wù)項(xiàng)目看做是狹義的PPP投資項(xiàng)目，由政府、企業(yè)、公民三大主體構(gòu)成，三者的主體特性和功能可以在很大程度上進(jìn)行互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)相輔相成。政府是電子政務(wù)項(xiàng)目中的核心，具有所有權(quán)，同時(shí)，政府還需要科學(xué)、合理的處理風(fēng)險(xiǎn)和收益分配問題。

政府——政府，包括各級政府之間的信息化處理以及政府部門之間通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)的信息共享和實(shí)時(shí)通信。其主要是利用網(wǎng)絡(luò)建立有效的行政辦公和員工管理體系。在此之中政府必須擁有其所有權(quán)，掌握其數(shù)據(jù)安全，避免國家信息泄露。因此采用模塊外包中的服務(wù)外包，政府向社會(huì)資本支付費(fèi)用以應(yīng)用其技術(shù)優(yōu)勢來提供和管理電子政務(wù)項(xiàng)目的相關(guān)服務(wù)。該投資模式對于已經(jīng)建立好的電子政務(wù)項(xiàng)目是適用的，一般為短期合作，社會(huì)資本只需提供服務(wù)的質(zhì)量和效率，節(jié)約成本。對于未建立電子政務(wù)的項(xiàng)目，可以采用DBO（設(shè)計(jì)-建造-經(jīng)營）模式，由政府承擔(dān)融資責(zé)任，出資交由社會(huì)資本設(shè)計(jì)建設(shè)并在建設(shè)完成后負(fù)責(zé)運(yùn)營，一般周期較長，在此過程中政府一直擁有所有權(quán)，私人部門不需要承擔(dān)融資責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)相對較小，運(yùn)用效率較高，可以保證項(xiàng)目質(zhì)量長期的可靠性。

政府——企業(yè)，政府的日常政務(wù)中有相當(dāng)一部分是面對企業(yè)進(jìn)行，政府通過信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等為企業(yè)提供便捷式的公共服務(wù)，幫助企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)接受到公共服務(wù)。與此同時(shí)，企業(yè)也能夠迅速開展面向政府的活動(dòng)，例如繳納稅費(fèi)、辦理各種手續(xù)。傳統(tǒng)政務(wù)體系，各類政務(wù)需要在固定窗口進(jìn)行，而電子政務(wù)只需要借助于現(xiàn)代信息技術(shù)和設(shè)備，在這個(gè)過程中所節(jié)省下的人力、時(shí)間、金錢，都視為一種經(jīng)營收益。這里不得不提到BOT模式，在該模式下，政府在項(xiàng)目建設(shè)前期的資金壓力可以大大緩解，并且各方可以在合約期內(nèi)取得合理的回報(bào)收益，例如通過收取網(wǎng)站上的一小部分費(fèi)用。在政府授予的特許經(jīng)營權(quán)期滿后將項(xiàng)目交還給政府。這樣，政府只需要在政策上進(jìn)行引導(dǎo)并給予政策援助，就可以在經(jīng)營期限結(jié)束后，自動(dòng)獲得項(xiàng)目的所有權(quán)。如此一來，既可以滿足企業(yè)的需求，又有利于培養(yǎng)專業(yè)人才。若項(xiàng)目投資費(fèi)用無法被自身收費(fèi)彌補(bǔ)，可以在采用BOT模式的同時(shí)由政府對社會(huì)資本進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼；或者采用DBFO（設(shè)計(jì)-建造-投資-經(jīng)營）模式，由社會(huì)資本設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營等直到收回投資成本并取得投資收益后再由政府擁有其所有權(quán)。該模式簽約合同通常是長期合同，對于政府和社會(huì)資本來說風(fēng)險(xiǎn)都較大。endprint

政府——公民，實(shí)質(zhì)上是政府面對公民提供服務(wù)，包括信息服務(wù)和事務(wù)辦理，如公開政府信息、證件管理等。公民對政府的活動(dòng)一方面包括申報(bào)稅費(fèi)、辦理各類證件，另一方面還包括表達(dá)民意、發(fā)表意見、網(wǎng)絡(luò)教育服務(wù)、電子醫(yī)療服務(wù)、電子社保服務(wù)等內(nèi)容。由于每個(gè)民眾都可以在網(wǎng)站上使用，而且對互聯(lián)網(wǎng)熟悉、接觸程度不同，因此覆蓋面較為廣泛。政府可以采用BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）模式，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資、建設(shè)并擁有基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)資本可以在政府的監(jiān)管下通過向使用者收取費(fèi)用來回收成本，并實(shí)現(xiàn)盈利，例如高速公路收費(fèi)等。在此模式中，政府部門不需要投資，社會(huì)資本長期的所有權(quán)可以鼓勵(lì)資本投資，無論是長期還是短期，社會(huì)資本都能夠以最有效率的方式提供服務(wù)。

早在西方國家，電子政務(wù)的建設(shè)便已經(jīng)取得了成功并成為典例。在國內(nèi)，浙江省也進(jìn)行了早期的嘗試，在國家的大力推廣下，廣東省也在積極響應(yīng)。雖然選取的PPP模式有所不同，但仍舊取得了多贏的局面。

美國印第安納州政府采用BOT模式建立網(wǎng)絡(luò)綜合服務(wù)系統(tǒng)。由社會(huì)資本負(fù)責(zé)投資建設(shè)以及后續(xù)的維護(hù)運(yùn)營工作，通過對網(wǎng)站約1%的服務(wù)收費(fèi)來滿足網(wǎng)站的運(yùn)營開銷。社會(huì)資本在政府的監(jiān)督下，將一部分服務(wù)收費(fèi)作為其利潤和成本回收的主要來源，并與政府確定經(jīng)營期限，政府只需要在經(jīng)營期限結(jié)束后，自動(dòng)接管該項(xiàng)目。在此過程中，政府并未進(jìn)行花費(fèi)，但是項(xiàng)目本身為大眾提供了方便快捷的服務(wù)，而企業(yè)也在經(jīng)營期限內(nèi)，完成盈利，最終實(shí)現(xiàn)了多贏的局面。

浙江省采用DBFO模式，由省電信公司出資建設(shè)電子政府平臺(tái)，在平臺(tái)正式建成投入使用一年后，政府以年租費(fèi)的形式對該平臺(tái)進(jìn)行租用，并商定在租期達(dá)到5年后，政府獲得平臺(tái)的所有權(quán)。

廣東省采用BOO模式，由企業(yè)建設(shè)、運(yùn)營并擁有電子政務(wù)網(wǎng)，政府購買其電子政務(wù)。這使得政府節(jié)約了近八成的建設(shè)成本，同時(shí)也提高了建設(shè)效率。

4 結(jié)論

對于電子政務(wù)這項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，周期長、投資額大，采用PPP投資模式無疑是減少財(cái)政壓力的最好辦法。本文通過上述PPP模式特點(diǎn)分析，在多種PPP模式下，選出可適用于該項(xiàng)目的三種模式，即BOT、DBFO和BOO三種較為實(shí)用的模式，這樣政府既可以緩解自身的財(cái)政壓力，同時(shí)還可以免去諸多的社會(huì)事務(wù)，專注于政府該做的事，并且社會(huì)資本同樣可以產(chǎn)生效益，實(shí)現(xiàn)雙贏。

但是存在的問題也不少，對于保護(hù)政府隱私方面，可以明確約定關(guān)鍵信息部分的網(wǎng)絡(luò)由省、市級政府的網(wǎng)絡(luò)維護(hù)人員進(jìn)行維護(hù)。這樣在充分利用社會(huì)資金和專業(yè)技術(shù)的同時(shí)，保證了對政府機(jī)密信息的政務(wù)系統(tǒng)的安全防護(hù)。在對于信息技術(shù)的應(yīng)用基礎(chǔ)和能力不足、管理機(jī)制的不匹配、利益協(xié)調(diào)的矛盾等問題仍是需要多方面的傾力合作，更需要不間斷探索與磨合。

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