烏魯木齊社區(qū)的管理模式與民族關(guān)系研究述評

【摘 要】 烏魯木齊社區(qū)的民族關(guān)系有它自身的特點，有地域性和主體性的表現(xiàn)。作者梳理了現(xiàn)有文獻中，烏魯木齊社區(qū)的管理模式、影響民族關(guān)系的因素以及社區(qū)層面民族關(guān)系的現(xiàn)狀?？傮w上，現(xiàn)有研究對烏魯木齊社區(qū)的管理模式還未形成一個較完整的研究框架，大部分研究的范圍比較寬泛，沒有系統(tǒng)地對烏魯木齊社區(qū)管理模式發(fā)展、現(xiàn)狀的梳理；社區(qū)治理中的民族因素也僅僅是對民族的社區(qū)參與進行了討論，并沒有展開其他角度的論述；也較少有聚焦于烏魯木齊社區(qū)民族關(guān)系的研究。盡管現(xiàn)有文獻彌補了烏魯木齊社區(qū)研究的空白，但較少有學者通過定性研究的方法進行全面分析。

【關(guān)鍵詞】 烏魯木齊社區(qū)；管理模式；民族關(guān)系

在城市社區(qū)治理的過程中，我們對多民族社區(qū)的有效管理要求相對較高，而民族關(guān)系正是反映基層治理效果的一個重要因素。烏魯木齊社區(qū)的民族關(guān)系有它自身的特點，也有地域性和主體性的表現(xiàn)。通過對民族地區(qū)城市社區(qū)機制運行現(xiàn)狀和民族關(guān)系現(xiàn)狀的梳理和分析，可以更加清楚地了解城市多民族社區(qū)治理的特征、方法與制度選擇等內(nèi)容，也可以通過各個主體之間的互動關(guān)系全面了解其治理機制，為邊疆城市社會治理提供相應(yīng)的理論參考。

因此，本文將梳理現(xiàn)有文獻中，烏魯木齊社區(qū)的管理模式、影響民族關(guān)系的因素以及社區(qū)層面民族關(guān)系的現(xiàn)狀，這對解決社區(qū)管理中的民族問題，以及民族關(guān)系促進社區(qū)發(fā)揮保障社會穩(wěn)定和發(fā)展的功能，均具有重要的理論與實踐意義。

一、烏魯木齊社區(qū)的管理模式

經(jīng)過多年的探索，烏魯木齊創(chuàng)立了較有特色的社區(qū)工作模式，從2001年開始建設(shè)社區(qū)“六站一室”（社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)就業(yè)與保障服務(wù)站、社區(qū)文教服務(wù)站、社區(qū)計劃生育服務(wù)站、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)站和社區(qū)司法警務(wù)室）工作機構(gòu)。社區(qū)的“六站一室”為社區(qū)群眾提供就業(yè)、社會保障、社會救助、衛(wèi)生和計劃生育、文化教育體育、社區(qū)流動人口管理和社區(qū)安全等服務(wù)。之后，烏魯木齊在全國首創(chuàng)了社區(qū)“單位化”管理模式，并與“網(wǎng)格化”、“社會化”、“數(shù)字化”一并成為烏魯木齊社區(qū)管理模式的創(chuàng)新實踐。在現(xiàn)有研究中，部分學者分別對烏魯木齊的“網(wǎng)格化”和“單位化”管理模式的背景、發(fā)展、效果和存在的問題進行了討論，也有學者對“三化”和“四化”模式進行了整體的分析，讓我們從不同的角度對烏魯木齊社區(qū)的治理模式有了一定程度的了解。

1、“網(wǎng)格化”的管理模式

2007年1月11日，烏魯木齊市下發(fā)了《關(guān)于加強城市長效管理的意見》：首府將革新城市管理模式，啟動網(wǎng)格化城市管理試點，2008年在中心城區(qū)全面推廣。社區(qū)“網(wǎng)格化”管理模式，就是將每一個社區(qū)劃分為若干網(wǎng)格，并在網(wǎng)格內(nèi)固定管理員、樓棟長（單元長、巷道長）、信息員，在每個網(wǎng)格建立黨組織和樓棟（院落）黨小組。

“網(wǎng)格化”管理模式的特點有三點，一點是聚焦于社區(qū)服務(wù)，包括社情信息采集、矛盾排查化解等常規(guī)的社區(qū)工作，第二點和第三點區(qū)別于其他城市社區(qū)管理模式，將重點放在了“維穩(wěn)”，這三點的結(jié)合使烏魯木齊社區(qū)的工作更有效率，獲得了較好的效果。

2、“單位化”的管理模式

2009年烏魯木齊賽馬場東社區(qū)（一個多民族社區(qū)，少數(shù)民族占89%，流動人口占85%）首先對流動人口管理進行了創(chuàng)新性嘗試，探索出“單位化”的管理模式。2010年，烏魯木齊市開始逐步推廣社區(qū)“單位化”。2011年8月，社區(qū)“單位化”管理模式首次被正式提出，隨后烏昌黨委書記、市委書記朱海侖在烏魯木齊市第十次黨代會上明確提出，“在全市大力推廣天山區(qū)賽馬場東社區(qū)‘單位化管理服務(wù)模式，落實好維護穩(wěn)定和服務(wù)兩大職能”。由于這種管理服務(wù)模式所取得的社會效果良好，上升為整個烏魯木齊社區(qū)的管理模式，進而在全疆進行推廣。

3、從“三化”到“四化”管理模式的轉(zhuǎn)變

2011年12月，烏魯木齊市在6個城區(qū)、121個試點社區(qū)推行社區(qū)“單位化、網(wǎng)格化、責任化”管理服務(wù)模式。2012年8月底，為更進一步提高基層社會管控服務(wù)的能力和水平，在社區(qū)“三化”建設(shè)的基礎(chǔ)上，天山區(qū)大灣片區(qū)管委會明華街社區(qū)試點，建成了全疆首個數(shù)字社區(qū)綜合管理和服務(wù)平臺，從2013年起，明華街社區(qū)數(shù)字模式在全市流動人口多、出租房屋多的天山區(qū)社區(qū)率先推廣，至6月底全市首批235個社區(qū)完成數(shù)字化平臺建設(shè)。 “四化”模式的全面開啟取得了良好的治理效果，使烏魯木齊社會治安綜合治理效果顯著，社區(qū)環(huán)境得到了改善，資源整合力度加大，不僅提升了社區(qū)的服務(wù)能力，社區(qū)工作效率和水平也大大提升，居民對社區(qū)的滿意度也大幅提升。

4、烏魯木齊管理模式存在的問題

“四化”這種全新的管理模式在社區(qū)治安、流動人口等方面發(fā)揮了特殊的作用，為維護烏魯木齊市社會穩(wěn)定做出了突出貢獻。但這并不意味著“四化”的管理模式就能解決所有問題，不同學者對這些管理模式進行了反思，主要有以下幾個方面。

（1）從社區(qū)的角度。第一，烏魯木齊的社區(qū)建設(shè)以政府主導的模式來推進，但政府對社區(qū)事務(wù)過多過細的干預(yù)使社區(qū)自治功能缺失。第二，面對繁重的行政性工作，社區(qū)工作人員疲于應(yīng)付，有時是上面檢查什么就突擊完成什么，工作未能抓住重點，再加上“維穩(wěn)”工作任務(wù)繁重，這就在一定程度上影響了“四化”管理模式作用的發(fā)揮。第三，社區(qū)管理隊伍薄弱，缺少專業(yè)化民族干部。社區(qū)維穩(wěn)人員配備達不到維穩(wěn)要求，人員素質(zhì)有待提高，還有社區(qū)黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，社區(qū)工作人員有心發(fā)現(xiàn)問題卻無力解決問題。第四，烏魯木齊市社區(qū)治理相關(guān)的配套法律法規(guī)不完善，對社區(qū)社會組織建設(shè)、社工建設(shè)、政府購買服務(wù)等方面都缺少相關(guān)的配套法規(guī)政策。

（2）從社區(qū)居民的角度。第一，社區(qū)居民的參與意識淡薄。由于社區(qū)的管理主要以行政為主導，從而導致烏魯木齊社區(qū)的居民認為社區(qū)治理是政府的事，大部分社區(qū)居民對社區(qū)的各類活動和工作不關(guān)心，尤其是當前一些多民族社區(qū)中的少數(shù)民族，他們的日常生活更多地與宗教組織、民族團體等有一定聯(lián)系，對社區(qū)公共事務(wù)缺乏熱情。第二，社區(qū)治理中忽視了民族因素。有的學者認為以往的烏魯木齊社區(qū)治理忽視了民族因素，并且忽視了將社區(qū)少數(shù)民族群體納入進來，一些社區(qū)還忽視了少數(shù)民族組織對社區(qū)少數(shù)民族的整合作用。endprint

綜上所述，烏魯木齊城市管理的社會與民族問題交織在一起，使得管理難度增大，再加上維穩(wěn)的任務(wù)繁重，烏魯木齊社區(qū)就在城市的社會管理和社會服務(wù)中發(fā)揮著十分重要的作用。但現(xiàn)有研究對烏魯木齊社區(qū)的管理模式還未形成一個較完整的研究框架，大部分研究的范圍比較寬泛，沒有系統(tǒng)的對烏魯木齊社區(qū)管理模式發(fā)展、現(xiàn)狀的梳理。社區(qū)治理中的民族因素也僅僅是對民族的社區(qū)參與進行了討論，并沒有展開其他角度的論述。這樣就使得我們在理解其管理模式還處在一個比較基礎(chǔ)的層面。

二、影響民族關(guān)系的因素

民族關(guān)系是具有特定內(nèi)涵的特殊社會關(guān)系。它的本質(zhì)涉及民族社會共同體的地位和待遇，涉及民族社會利益群體的權(quán)力和利益，是民族及其成員民族意識和感情的社會關(guān)系。在已有研究中，不同學者對民族關(guān)系的影響因素有不同的劃分。通過梳理，可以從以下幾個方面對影響民族關(guān)系的因素進行概括。

1、經(jīng)濟因素

近年來，學者們比較一致的觀點是經(jīng)濟發(fā)展不平衡會影響民族關(guān)系的和諧。影響民族關(guān)系的經(jīng)濟因素主要表現(xiàn)為生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和收入分配上的區(qū)域差別和個體差別，在某種程度上與民族地區(qū)、民族身份關(guān)聯(lián)而被認為是民族差別。在社會轉(zhuǎn)型期間，不同地區(qū)、不同民族間的經(jīng)濟發(fā)展程度不同，使得貧富差距拉大，這種差異性導致民族間的隔膜，阻礙其相互間地交往與交流，進而影響了民族關(guān)系。

2、文化因素

民族之間的語言文字差異、風俗習慣差異、宗教信仰的不同均會在不同程度上影響各民族間的關(guān)系，表現(xiàn)在民族之間以個體身份進行交往引起的文化對立和沖突。一是部分漢族群眾對其他民族的文化缺乏了解，對少數(shù)民族的風俗習慣、生話方式、宗教信仰等抱有一些陳腐的認識，出現(xiàn)一些有損民族關(guān)系的問題。二是在多民族社區(qū)中，不同民族往往以民族或宗教組成各自的民族或宗教群體，這無形中增加了社區(qū)的離心力，這樣就使得某些社區(qū)成員只認同本群體內(nèi)的成員，而對該群體以外的成員出現(xiàn)排斥。無論哪種情況都會造成民族之間文化上的對立，影響民族關(guān)系。

3、政治因素

政治因素主要表現(xiàn)在國家或政府的法律法規(guī)上或社區(qū)權(quán)力分配上。如果忽視政治制度對人們現(xiàn)實權(quán)利的保障程度，就會消解少數(shù)民族群眾對現(xiàn)行政治制度的認同，助長部分少數(shù)民族的消極民族意識。與此同時，少數(shù)民族干部是聯(lián)系黨和少數(shù)民族群眾的紐帶，而培養(yǎng)大批高素質(zhì)的少數(shù)民族干部是民族工作的重要組成部分，是促進和諧民族關(guān)系的關(guān)鍵。

綜上所述，民族關(guān)系的影響因素有物質(zhì)的、經(jīng)濟文化的以及政治等因素。影響民族關(guān)系的這三部分最主要的因素實際是相互影響、不能割裂的。但有的研究者認為這些影響因素在某種程度上是不利的，不管是否有利，我們要承認這些因素的客觀現(xiàn)實性，并高度重視通過利用這些因素以促進和諧民族關(guān)系的建設(shè)。

現(xiàn)有的研究對影響民族關(guān)系的因素有較為充實地討論，不同學者從政治、經(jīng)濟、文化等方面進行了分析，有的學者從一般性的民族關(guān)系角度切入，具有普遍性，有的學者以新疆地區(qū)的民族關(guān)系為著眼點，具有特殊性。不過大部分研究是以理論研究為主，較少有實證研究。

三、社區(qū)層面民族關(guān)系的相關(guān)研究

多數(shù)學者以城市化為背景探討民族關(guān)系，他們認為城市化是民族地區(qū)現(xiàn)代化進程中必不可少的重要環(huán)節(jié)。在此背景下，通過對社區(qū)層面民族關(guān)系現(xiàn)有研究的梳理發(fā)現(xiàn)，首先，從社區(qū)本身來看，有學者認為社區(qū)給民族間的交往創(chuàng)造了條件。一方面，民族社區(qū)的形成打破了以民族和血緣為紐帶的聚居格局，城市中的各個少數(shù)民族因為社會關(guān)系居住在一起。另一方面，城市社區(qū)中民族間的交往產(chǎn)生了變化，一是少數(shù)民族間的隔膜被逐漸打破，人們開始接受彼此的生活規(guī)范；二是社區(qū)的居住模式使得居民間的距離更加密切，促進了跨民族的政治、經(jīng)濟、文化的互動與交流。

除此之外，民族社區(qū)的人口遷移、流動也是各民族間交往深化與拓展的客觀條件，它不僅是決定民族關(guān)系走向的主要方面，而且客觀上增加了不同民族間的社會接觸，增強了民族間的經(jīng)濟聯(lián)系，進而促使民族間的文化認同和變遷。

其次，從社區(qū)的工作人員的角度看，因為烏魯木齊有許多社區(qū)是多民族社區(qū)，單純某一民族社區(qū)較少，所以有學者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)的工作人員判斷民族關(guān)系好與壞就看是否有突發(fā)事件發(fā)生。這樣，簡單的判斷就容易產(chǎn)生對民族關(guān)系的忽視和不重視問題，如果社區(qū)工作人員忽視了影響民族關(guān)系的重要因素，處理民族關(guān)系的方法不當，社區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系就有可能因工作不到位出現(xiàn)問題，也會成為社區(qū)管理的障礙。

最后，為了促進社區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系和諧發(fā)展，社區(qū)可以從政治、經(jīng)濟、文化等方面改進服務(wù)方式，提升服務(wù)水平，需要做到以下幾點：一是加強各民族的互信互助，加大宣傳黨的民族宗教政策，用各種活動和方式加深各族群眾對黨和政府惠民政策的理解；二是舉辦豐富多樣的文化活動，擴展豐富社區(qū)的功能，為各民族的文化交流提供平臺；三是合理配備雙語干部，提供雙語服務(wù)，方便各族群眾辦事；四是積極引導各族居民參與社區(qū)治理，努力促進各民族居民之間的交往和了解，增強各族居民對同一地區(qū)的歸屬感和認同感，從而達到對國家和中華民族的認同感。

綜上，社區(qū)承載的社會功能越來越多，社區(qū)作為基層管理組織各方面的管理之道還在探索中，我們可以結(jié)合影響民族關(guān)系的政治、經(jīng)濟、文化等因素來思考如何使民族關(guān)系更加和諧?？傊?，在對社區(qū)的民族關(guān)系的研究方面仍有較少的學者通過定性研究的方法對社區(qū)的民族關(guān)系進行全面分析，僅從理論方面探討了社區(qū)的民族關(guān)系現(xiàn)狀和影響因素，缺少相關(guān)的經(jīng)驗研究，并且針對社區(qū)民族關(guān)系的討論也為數(shù)不多。

四、結(jié)語

如上所述，國內(nèi)學者從管理模式的角度對烏魯木齊社區(qū)開展了研究，也有部分學者對影響民族關(guān)系的因素以及社區(qū)層面民族關(guān)系的現(xiàn)狀做了探討，他們均取得了一定的研究成果，但是缺少實地調(diào)研后的實證研究，大部分研究僅停留在經(jīng)驗層面，沒有具體數(shù)據(jù)、資料的支撐，這樣對相關(guān)問題的了解只能停留在比較低的認識階段。本文限于篇幅，僅枚舉了一些論文成果進行介紹。我們可以發(fā)現(xiàn)不同學者在一些問題（如社區(qū)層面的民族關(guān)系現(xiàn)狀）上存在分歧。因此，為更好地推動烏魯木齊社區(qū)及其民族關(guān)系的實證研究發(fā)展，我們可以通過學術(shù)機構(gòu)間的相互合作來推動實地調(diào)研項目的開展，與此同時開展多層次、多領(lǐng)域的實證研究，以全面和真實了解烏魯木齊社區(qū)的管理模式及其民族關(guān)系的現(xiàn)狀。endprint

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【作者簡介】

黃李煜（1991-）女，上海人，在讀研究生，主要研究方向：社區(qū)研究、組織社會學.endprint