司法轄區(qū)改革的 動(dòng)因與思路

肖軍

按照中央的統(tǒng)一部署，司法體制改革正在全國有序展開。保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)是改革的一大目標(biāo)。為此，要落實(shí)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的原則，推行省以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理，提高法官薪酬待遇等機(jī)制。我們認(rèn)為，全面劃分司法轄區(qū)，系統(tǒng)設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，有利于保障國家法制統(tǒng)一，消除司法的地方化和行政化，促進(jìn)人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，助力司法體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

動(dòng)因：已有司法管轄改革零散而初步，成效有限

司法管轄改革探索多年，出臺(tái)了一些具體措施，但仍顯得零散而初步，對(duì)人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)難以取得全面而持久的成效。

其一，已有司法管轄改革多為設(shè)置專門法院，效果有限。2014年以來，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、上海市第三中級(jí)人民法院相繼成立，統(tǒng)一管轄知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件。2016年，上海市鐵路運(yùn)輸法院改革，統(tǒng)一管轄幾個(gè)核心城區(qū)的行政案件?！稇椃ā返?24條規(guī)定，“中華人民共和國設(shè)立最高法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院”。這些專門法院的設(shè)置都屬于上述條文的“等”字內(nèi)，應(yīng)該說還是有憲法依據(jù)，但依據(jù)不那么扎實(shí)，與體系化的地方各級(jí)人民法院不可同日而語，而且，實(shí)踐中多為零星設(shè)置，呈現(xiàn)特例狀態(tài)，去地方化、行政化效果不明顯。

其二，湖北省漢江中級(jí)人民法院是司法轄區(qū)改革，但屬個(gè)案。在“省直管縣”的改革中，湖北省的仙桃市、潛江市、天門市，成為省直管的副地級(jí)市。1999年，漢江中級(jí)人民法院成立，直接隸屬于湖北省高級(jí)人民法院，受省人大監(jiān)督，司法管轄上述三市。這打破了一個(gè)市設(shè)一個(gè)中級(jí)法院、法院按行政區(qū)劃設(shè)置的規(guī)則，是真正的司法轄區(qū)劃分，能大大消減地方政府對(duì)法院工作的干擾。但是，“省直管縣”改革影響面很有限，上述三個(gè)市也只是副地級(jí)市，并非常見的地級(jí)市，有特殊性。漢江中院情況屬于個(gè)例，影響極為有限。

其三，最高人民法院設(shè)巡回法庭旨在司法便民，象征意義強(qiáng)。最高人民法院分別在深圳、沈陽、重慶、西安、南京、鄭州等地設(shè)置了巡回法庭。原來要遠(yuǎn)赴北京審理的案件現(xiàn)在可以在就近的巡回法庭審理，原來在北京上班的最高院法官要出差到地方審理案件，大大方便了訴訟當(dāng)事人。在設(shè)置巡回法庭時(shí)，不按傳統(tǒng)的行政區(qū)劃——省自治區(qū)直轄市或者市縣區(qū)——來劃分管轄區(qū)域，而是按照區(qū)域來劃分，應(yīng)該說有重新劃分司法轄區(qū)之意，但不是真正意義上的劃分司法轄區(qū)，無意解決司法地方化、行政化問題。最高人民法院處于我國法院系統(tǒng)的頂端，管轄全國，它按照區(qū)域來劃分自己的司法轄區(qū)可謂水到渠成，并沒有給人太強(qiáng)的革新印象，更多是象征最高人民法院司法便民的努力。

思路：全面劃分司法轄區(qū)，

系統(tǒng)設(shè)立跨行政區(qū)劃法院

全面劃分司法轄區(qū)，是指將全國或者一定地域，如省或者市，劃分成若干司法轄區(qū)，再對(duì)應(yīng)司法轄區(qū)設(shè)置各級(jí)人民法院系統(tǒng)。這是改變現(xiàn)有按行政區(qū)劃設(shè)置法院系統(tǒng)的做法。面向全國推行這項(xiàng)改革，全面劃分司法轄區(qū)，系統(tǒng)設(shè)立跨行政區(qū)劃法院系統(tǒng)，是司法管轄改革升級(jí)版，是向縱深推進(jìn)司法體制改革。

第一，全面劃分司法轄區(qū)有利于克服司法地方化和行政化，保障人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。這是中國司法實(shí)踐的迫切需要和司法體制改革的目標(biāo)。一直以來，各級(jí)人民法院嚴(yán)格對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃設(shè)置，使得法院地位低于人民政府，甚至低于公安等政府部門，另外基于政法委等機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)司法工作的緣由，黨政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃設(shè)置法院，法院的人財(cái)物都來自所在地政府，使得同地的財(cái)政局、人事局等可以影響法院，人情案現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法、人情案等造成司法不公，嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威。打破行政區(qū)劃限制，科學(xué)合理設(shè)置司法轄區(qū)，對(duì)應(yīng)新司法轄區(qū)設(shè)置人民法院，有利于讓法院擺脫地方政府的干擾，實(shí)現(xiàn)自主辦案、獨(dú)立審判；有利于克服政府官僚氣息滲透法院系統(tǒng)后所引發(fā)的司法行政化，營造風(fēng)清氣正的司法生態(tài)。

第二，全面劃分司法轄區(qū)是法治先進(jìn)國家的普遍做法和成功經(jīng)驗(yàn)。德國、法國、日本、美國等法治先進(jìn)國家都重視劃分司法轄區(qū)。德國共有16個(gè)聯(lián)邦州，卻有25個(gè)高等法院。法國共有96個(gè)省、22個(gè)大區(qū)，但上訴法院的數(shù)量卻是31個(gè)。日本共有47個(gè)都道府縣，但高等法院卻只有8個(gè)。美國有50個(gè)州，卻只有13個(gè)聯(lián)邦上訴法院轄區(qū)，94個(gè)聯(lián)邦地區(qū)法院。所以，不管是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，都設(shè)立與行政區(qū)劃錯(cuò)位的司法轄區(qū)，并對(duì)應(yīng)這些司法轄區(qū)設(shè)置法院。

第三，司法轄區(qū)劃分應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理。全面展開司法轄區(qū)劃分工作，會(huì)大幅度合并、拆分和調(diào)整現(xiàn)有的法院設(shè)置，引發(fā)人財(cái)物的巨大變動(dòng)，是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要工作，所以司法轄區(qū)劃分必須科學(xué)合理。為此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公正司法、司法便民、因地制宜等原則，綜合考慮人口、土地面積、交通狀況、司法傳統(tǒng)等因素。首先，全國范圍內(nèi)，高級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)保持不變，按現(xiàn)有行政區(qū)劃設(shè)置，不做調(diào)整。從全世界范圍來看，從國土面積角度說我國省自治區(qū)直轄市的設(shè)置數(shù)量比較適中，因而高院的設(shè)置數(shù)量也比較適中。另外，根據(jù)目前推行的司法體制改革方案，省自治區(qū)直轄市以下法院的人財(cái)物由高院統(tǒng)管，即高院統(tǒng)一行使司法行政權(quán)。若對(duì)高院做較大調(diào)整，不利于本次司改的順利推進(jìn)。其次，中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)重新設(shè)置，即改變一個(gè)地級(jí)市設(shè)一個(gè)中院的做法，將兩個(gè)或者幾個(gè)地級(jí)市劃定為一個(gè)中院的司法轄區(qū)，設(shè)立一個(gè)中院。中院在各級(jí)法院中發(fā)揮著骨干作用，二審終審?fù)芍性撼袚?dān)，所以中院審判工作去地方化和行政化非常重要。我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，道路交通的巨大改善，公共交通系統(tǒng)的日趨完善，小轎車等進(jìn)入普通家庭，為中院的合并和調(diào)整提供了基礎(chǔ)條件。尤其是省域內(nèi)相鄰較小地級(jí)市中院與中院的合并更顯價(jià)值。當(dāng)然，在偏遠(yuǎn)西部地區(qū)，考慮到地廣人稀、交通不便等原因，對(duì)中院合并要采取更謹(jǐn)慎的態(tài)度。再次，基層人民法院可以因地制宜地調(diào)整，即需要跨行政區(qū)劃設(shè)置的，就重新設(shè)置，不需要的，保持不變?；鶎釉菏窃V訟的入口，絕大部分案件都經(jīng)過基層院，便民性在基層院顯得極為重要?；鶎釉汉喜⑹谷罕姶蚬偎久黠@更費(fèi)事的，就不應(yīng)該合并。但事實(shí)上，由于我國城市市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，分布在市區(qū)內(nèi)的各區(qū)的基層院還是可以合并和調(diào)整。另外，有些省自治區(qū)直轄市以專門法院形式改造成的跨區(qū)劃法院，如鐵路法院，在為全面劃分司法轄區(qū)改革提供經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，也應(yīng)該接受調(diào)整，逐漸褪去專門法院色彩，進(jìn)入普通法院系列。endprint

基石：修改憲法法律，為全面劃分司法轄區(qū)提供保障

司法體制改革是國家的重大改革。重大改革應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，改革成果應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒纱_認(rèn)。為此，應(yīng)該修改憲法法律，為全面劃分司法轄區(qū)提供法制保障。

第一，修改完善《憲法》。首先，系統(tǒng)設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，比如系統(tǒng)設(shè)立跨地級(jí)市的中級(jí)人民法院，雖然不與現(xiàn)行《憲法》相抵觸，但也沒有《憲法》的強(qiáng)力支撐。應(yīng)當(dāng)在《憲法》中增加規(guī)定，清楚表達(dá)系統(tǒng)設(shè)立跨行政區(qū)劃法院之意。其次，《憲法》規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長”“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民法院的工作”。系統(tǒng)設(shè)置跨行政區(qū)劃法院后，《憲法》上述規(guī)定中的“本級(jí)”是什么意思，需要厘清。例如，跨地級(jí)市設(shè)立中級(jí)人民法院后，是司法轄區(qū)內(nèi)的地級(jí)市人大，還是省人大是它的“本級(jí)”人大，抑或由別的人大來選舉或者罷免它的院長，監(jiān)督它的工作。為此，應(yīng)該修法予以澄清。另外，促進(jìn)人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)是本次司法體制改革的重要目標(biāo)。人大監(jiān)督法院工作與人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)是什么關(guān)系，此監(jiān)督是何涵義，監(jiān)督方式是什么等，建議在《憲法》中能有指引性規(guī)范。

第二，修改《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。首先，在人大與法院的關(guān)系上，該法與《憲法》一樣，多次使用了“本級(jí)”一詞，對(duì)此，應(yīng)該修改相關(guān)規(guī)定予以澄清。其次，該法第44條規(guī)定直轄市人大常委會(huì)行使任免直轄市中級(jí)人民法院院長的職權(quán)，而全面劃分司法轄區(qū)后，跨地級(jí)市的中級(jí)人民法院也應(yīng)該在這里有同樣的規(guī)定。為此，應(yīng)當(dāng)修法予以明確。

第三，修改《人民法院組織法》《法官法》等?！度嗣穹ㄔ航M織法》第22條明確了中級(jí)人民法院的范圍，但跨地級(jí)市的中院不在其列，對(duì)此，應(yīng)該修法予以增加?！斗ü俜ā返?1條規(guī)定直轄市中級(jí)人民法院院長由市人大常委會(huì)根據(jù)主任會(huì)議的提名決定任免?？绲丶?jí)市的中院如何做，應(yīng)該修法予以明確。此外，這些法還應(yīng)該在跨行政區(qū)劃法院的人財(cái)物保障等方面修改完善。

深化司法體制改革，全面劃分司法轄區(qū)，系統(tǒng)設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，實(shí)現(xiàn)人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，這是全面依法治國中的一大目標(biāo)。我們應(yīng)該擼起袖子加油干，力爭在第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)到來之時(shí)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com

全面劃分司法轄區(qū)，是指將全國或者一定地域，如省或者市，劃分成若干司法轄區(qū)，再對(duì)應(yīng)司法轄區(qū)設(shè)置各級(jí)人民法院系統(tǒng)。這是改變現(xiàn)有按行政區(qū)劃設(shè)置法院系統(tǒng)的做法。面向全國推行這項(xiàng)改革，全面劃分司法轄區(qū)，系統(tǒng)設(shè)立跨行政區(qū)劃法院系統(tǒng)，是司法管轄改革升級(jí)版，是向縱深推進(jìn)司法體制改革。為此，應(yīng)該修改憲法法律，為全面劃分司法轄區(qū)提供法制保障。endprint