“三權分置”：農村土地產權制度變遷誘致性與強制性分析

◎胡士俊

一、引言

諾斯指出，有效率的制度是經(jīng)濟增長的關鍵，制度變遷決定經(jīng)濟績效。由于有效率的制度供給不足導致的制度非均衡問題，是長期困擾我國“三農”工作的關鍵性問題。改革開放40年來，“三農”工作一項重要任務就是增加有效率制度的供給，而其中最為核心的就是進行農村土地產權制度改革，提高產權制度效率，促進土地資源合理配置，提升農業(yè)經(jīng)濟績效。

西方經(jīng)濟學認為，排他性產權的確立必須實行私有制，公有財產由于無法界定排他性產權，因而會出現(xiàn)“公地悲劇”，無法實現(xiàn)資源的有效配置。家庭聯(lián)產承包責任制突破了西方經(jīng)濟學的理論設定，在保證農村土地集體所有制屬性不變的前提下，將所有權與承包經(jīng)營權“兩權分離”，一舉解決了億萬農民的溫飽問題。而近年來實行的“三權分置”，則是在“兩權分離”的基礎上，將土地所有權、承包權、經(jīng)營權并行設置，以優(yōu)化土地資源配置，發(fā)揮土地規(guī)模效益，這一重大制度創(chuàng)新正釋放出巨大改革紅利。相比“兩權分離”，“三權分置”變革更為深入，面臨的問題更為復雜，意義也更為深遠。雖然時隔30多年的兩次變革都是廣大農民所盼，農業(yè)發(fā)展所需，但從變革路徑看，“兩權分離”更多是依靠國家力量自上而下推行的，而“三權分置”始自農民群眾較為廣泛的自發(fā)行動，又及時得到國家力量的保障和規(guī)范，是自下而上與自上而下的力量共同作用的結果，充分體現(xiàn)了誘制性和強制性相結合的特征。

二、制度變遷的兩種路徑：誘致性與強制性

關于制度變遷有兩種不同的理論：一種認為，制度變遷是由經(jīng)濟主體為增進個人福利自發(fā)達成、自我實施的，不需要國家權力的介入，如奧地利學派；另一種則相反，認為僅憑經(jīng)濟主體的自發(fā)力量不能實現(xiàn)制度變遷，必須有國家權力來創(chuàng)造和推動，如馬克思主義。林毅夫明確將這兩條路徑定義為誘致性制度變遷和強制性制度變遷，提出：誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由一個人或一群人在響應獲得機會時自發(fā)倡導、組織和實行。與此相反，強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行。①林毅夫：《關于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，科斯、阿爾欽等著《財產權利與制度變遷》第384頁

諾斯認為，制度變遷的方式從純粹自愿的到完全由政府控制的都有可能，在這兩個極端中間存在著廣泛的半自愿半政府的結構。林毅夫指出，一個社會的制度變遷往往是誘致性與強制性共同作用的結果。誘致性制度變遷會在某種原有制度安排下無法得到獲利機會時，引起更有效率制度的替代，但由于制度安排是一種公共貨品，僅靠誘致性創(chuàng)新會導致一個社會中制度安排的供給少于社會最優(yōu)，而國家干預可以補救持續(xù)制度供給的不足。

三、“三權分置”誘致變遷的現(xiàn)實性

（一）家庭聯(lián)產承包責任制面臨新情況

諾斯指出，相對價格的根本性變化乃是制度變遷的最重要來源，因為相對價格的變化改變了個人在人類互動中的激勵，從而產生改變原有合約以獲取更大收益的動機。家庭聯(lián)產承包責任制實行的30多年間，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，農業(yè)生產要素的相對價格發(fā)生了前所未有的改變，家庭聯(lián)產承包責任制實施面臨新情況、新問題：

一是以單一農戶為單位的聯(lián)產承包經(jīng)營進入邊際收益遞減區(qū)間，分散經(jīng)營的農村土地相對價格趨于下降。家庭聯(lián)產承包戶均土地規(guī)模很小，農地空間高度碎片化②實行家庭聯(lián)產承包責任制時，全國戶均耕地7.5畝、5.7塊。韓長賦：《再談“三權”分置》，2017年11月17日《經(jīng)濟日報》。，不利于集約化經(jīng)營，水利等基礎設施長期得不到應有建設，農業(yè)抵御自然災害風險能力低，分散農戶獲取農業(yè)信息成本高。豐收之年會遇到賣糧難，災害之年損失又得不到補償。土地產出收益提升空間很小，相對價格呈下降趨勢。

二是農業(yè)科學技術的發(fā)展降低了勞動力需求，提升了土地價值。改革開放40年來，我國基本實現(xiàn)了農機智能化、機電一體化、作業(yè)聯(lián)合化，大型農作物播種和收割需要的勞動力越來越少。農作物育種和栽培技術取得新的突破，形成了高產、優(yōu)質、高效的栽培技術體系和多種經(jīng)營的格局③據(jù)統(tǒng)計，1979～2007年，全國各省、市、自治區(qū)確認的農業(yè)類科技成果5萬多項。汪飛杰等《改革開放30年：中國農業(yè)發(fā)展成就、啟示與挑戰(zhàn)》，2009（1）第4頁。這些科技成果的普及，降低了勞動力要素在農業(yè)生產中的相對價格，使土地相對價格得到提升。

三是經(jīng)濟社會發(fā)展促使農民大量向非農產業(yè)轉移，勞動力相對價格在整個社會中不斷提高，土地拋荒問題嚴重。農民種地的經(jīng)濟價值不斷降低的同時，在整個國民經(jīng)濟中的價值卻日益提高。40年來，農村勞動力大量向非農產業(yè)轉移，每年在城市打工的農民超過2億人，農民的經(jīng)濟價值在種地之外得到不斷提高。另一方面，由于農村只留下老人、婦女和兒童，導致大量耕地拋荒，造成耕地資源的巨大浪費和農業(yè)生產的巨大損失④據(jù)華中師范大學中國農村研究院對全國5000戶農戶持續(xù)5年的調查，2008～2012年，拋荒戶數(shù)在6～8%之間，各年所有農戶平均拋荒面積為0.47～0.81畝之間。張清俐：《以適度規(guī)模經(jīng)營治理土地拋荒》，2014年1月17日《中國社會科學報》。。

四是社會資本產生投資農業(yè)的需求，抬高了農村土地價格。經(jīng)濟社會的發(fā)展、農業(yè)科學技術的普及和傳統(tǒng)觀念的改變，使得農業(yè)成為一個充滿商機的產業(yè)，許多企業(yè)產生了到農村投資興業(yè)的需求。投資農業(yè)自然離不開土地，需求的增加使得農地價格隨之抬高。

（二）農民自發(fā)流轉優(yōu)化土地資源配置

農村土地和勞動力相對價格的根本性改變，并且在不同領域、對不同經(jīng)濟主體呈現(xiàn)出高度互補性的特征，顯示出農村土地資源配置亟待優(yōu)化，誘發(fā)了制度創(chuàng)新以獲取更大利益的機會。不少地方的農民群眾自發(fā)自覺地通過轉包、租賃等形式，將承包地流轉了出去，從而使農村土地資源配置在一些地方發(fā)生了三個明顯變化：

一是農業(yè)生產由單戶農民向種植大戶轉變。不少地方的農民把自家的承包地轉包、租賃給種糧大戶耕種，種糧大戶租地少則幾千畝，多則幾萬畝。由于種植面積擴大，便于采用機械化耕作和興建農田基礎設施，生產效率大幅提高，生產風險明顯降低，勞動生產率顯著提升。農民把地租出去，自己進城打工、做生意，既獲得了土地租金，又掙到了工資，收入明顯提高。

二是農產品經(jīng)營由單個農戶向農民專業(yè)合作社轉變。有些地方的農民本著自愿的原則，以土地參股的形式組成農民專業(yè)合作社，實行農業(yè)專業(yè)化、規(guī)模化、品牌化生產，交易成本顯著降低，市場競爭力不斷提高，獲得的收益不斷增加。據(jù)國家工商行政管理總局統(tǒng)計，截至2012年3月底，全國工商注冊的農民專業(yè)合作社55.23萬家⑤資料來源：合作社觀察網(wǎng)http：//www.hzsgc.org.cn/bencandy.php?fid=43&id=3174，成為推進農業(yè)發(fā)展和農民增收的重要載體。

三是農業(yè)資金投入從基本來自農民向有越來越多的企業(yè)投資農業(yè)轉變。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，不僅來自農村的種糧大戶大規(guī)模租種農民耕地，不少企業(yè)也帶著資金和技術下鄉(xiāng)租種農民耕地，采用高技術經(jīng)營現(xiàn)代農業(yè)，大興設施農業(yè)，開展多種經(jīng)營，以工業(yè)化方法從事農業(yè)生產，大幅提高了農業(yè)現(xiàn)代化水平，也取得不菲的收益。

所有這些轉變都是廣大農民自覺突破土地承包權與經(jīng)營權合二為一的局限，自發(fā)地將土地流轉出來，使得土地資源配置得到優(yōu)化的結果，是對“三權分置”的實踐性探索。這些轉變使各方利益普遍提高而無一方利益受損，是經(jīng)典的帕累托優(yōu)化，而這一優(yōu)化是完全由經(jīng)濟主體按照市場規(guī)則自發(fā)推動的，是典型的誘致性變遷。

四、“三權分置”強制變遷的必要性

（一）誘致性力量推動的土地流轉面臨困境

盡管全國不少地方的農民率先行動，把承包地流轉了出去，事實上把土地承包權與經(jīng)營權分離開來，也收到了明顯的實惠，但土地流轉的數(shù)量與巨大的市場需求相比，還只是占很少部分。因為缺乏來自國家的政策支持，流轉土地的農民與租種土地的企業(yè)都心有顧慮。

從農民方面來看：許多農民愿意把承包地流轉出去，但又存在各種擔憂，主要表現(xiàn)在：一是租賃出去、入了股的土地，將來自己還能不能、好不好收回？二是即使能收回，但土地的數(shù)量、質量能不能保證？三是如果租賃方將在土地上建設了永久性建筑物，到期歸還不了怎么辦？四是土地流轉后，自己的收益能否得到應有保障？等等。

從土地流入方來看，雖然看到農業(yè)的商機，想長期從事農業(yè)生產經(jīng)營，但心理上不能有穩(wěn)定的預期：一是擔心農民隨時將承包地要回去，或者退出股份合作；二是即使農戶愿意長期把承包地租給自己，但國家給農民的承包期限過幾年就要到期了怎么辦？三是如果自己在土地租賃期限內不想再續(xù)經(jīng)營了是否可以轉租，如何退出？四是租賃的土地可否抵押融資？等等。

這些都不是農戶與流入土地的企業(yè)和組織之間自發(fā)自覺的力量能夠解決的問題，誘致性力量已經(jīng)難以推動農村土地制度變遷進一步向前發(fā)展，這些問題必須上升到國家層面才能解決。

（二）國家力量頂層設計實施“三權分置”

農村土地產權問題歷來受到黨和政府的高度關注，雖然將土地承包權與經(jīng)營權分離的實踐始自于民間，但中央的頂層設計始終存在。家庭聯(lián)產承包責任制實行后的相當長一段時期，國家是嚴格禁止農民承包地以任何形式轉讓的。上世紀80年代后期，根據(jù)少量農村土地需要流轉的現(xiàn)實，相關法律開始允許農村承包地有條件轉讓。本世紀初，農村土地資源重新配置的市場需求明顯增加，農村自發(fā)土地流轉在不少地方興起，黨中央和國務院先后出臺多項政策予以支持。

黨的十八大以后，新一輪農村土地產權制度改革加速。2014年，中央全面深化改革領導小組先后兩次研究農村土地產權問題，并在印發(fā)的《關于引導農村土地承包經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中，首次明確將土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”作為深化農村改革的指導思想。2016到2018年，黨中央、國務院下發(fā)的5個1號文件都把完善“三權分置”作為一項重要內容。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《深化農村改革綜合性實施方案》重點對“三權分置”改革作出部署。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》。這些文件針對土地流轉的具體方式、參與雙方的進入退出、經(jīng)營權抵押融資、土地流轉的信息發(fā)布、法律咨詢、糾紛仲裁等影響和制約土地流轉的方方面面的問題都作出了明確規(guī)定，尤其是對農民承包土地確權頒證，黨的十九大鄭重宣布第二輪承包期到期后再延長30年，讓農民心里更加有底，穩(wěn)定了市場預期，土地流轉的積極性大增。

與此同時，中央還加強了對土地流轉的約束和規(guī)范。2008年10月，黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確規(guī)定“土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益?！?014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過的《關于保持農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，強調要“堅持土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線。2015年印發(fā)的《深化農村改革綜合性實施方案》著重強調要堅守這三條底線，“防止犯顛覆性錯誤。”一系列的政策措施，既解決了制約土地流轉的瓶頸性問題，消除了土地流轉障礙，給廣大農民和土地流入方吃了一顆定心丸，有力促進了土地資源的優(yōu)化配置，又保障了農村土地流轉沿著正確的軌道發(fā)展，全國各地土地流轉速度明顯加快。到2017年，全國2.3億農戶中流轉土地的超過了7000萬戶，4.6億畝，占承包地1/3⑥韓長賦：《再談“三權”分置》，2017年11月17日《經(jīng)濟日報》。，激發(fā)出了農業(yè)生產經(jīng)營的巨大活力。

五、啟示：誘致與強制方式并重，加強“三農”有效率制度供給

綜上分析，“三權分置”農村土地產權制度變遷，是誘致性和強制性兩種方式共同推動的結果。廣大農民群眾自發(fā)自覺的土地流轉，拓展了提高土地產權制度效率的空間，對“三權分置”提出了需求，作出了探索，發(fā)現(xiàn)了問題，積累了經(jīng)驗。中央頂層設計適時出臺的一系列政策措施，有效彌補了誘致性力量的不足，為在全國廣泛推行“三權分置”改革掃清了障礙，加強了規(guī)范，把農村產權制度變遷引向深入。通過以上分析，我們可以得到三點啟示：

一是要注重加強有效率的制度供給。有效率的制度是經(jīng)濟增長的關鍵，美國經(jīng)濟學家T.W.舒爾茨列舉了制度的經(jīng)濟功能，包括：降低交易費用、優(yōu)化資源配置、調整權利關系、確立公共資源生產和分配框架等。改革開放以來，我國在“三農”領域實施了諸多制度變革，取得了顯著成效。然而，有效率制度供給不足仍然是影響“三農”工作的重要問題。一方面，反映出我國“三農”領域的許多制度效率還有待進一步提高；另一方面，也反映出我國“三農”工作還有相當大的提升空間，還有很大的潛力可挖。在實施農業(yè)供給側結構性改革過程中，要注重加強有效率制度的供給，充分發(fā)揮制度的激勵和約束作用，不斷提高農業(yè)經(jīng)濟績效。

二是要鼓勵廣大農民群眾積極開展制度創(chuàng)新。政府主導曾經(jīng)長期是我國制度的供給模式，農村工作也不例外。然而，往往由于領導者理性程度的不同、知識的局限性、信息的不完全、應變能力差異等原因，導致出臺的制度脫離農村實際，經(jīng)濟效率不高。比如，“一大二公”的人民公社就是不成功的案例。而農民群眾處在生產一線，制度效率的高低與其收入息息相關，他們會根據(jù)自己的得失作出正確判斷，并根據(jù)生產需要進行制度調整和創(chuàng)新。農民群眾在法律法規(guī)范圍內自發(fā)達成的合約、開展的制度創(chuàng)新、作出的制度選擇，是長期實踐和多方博弈的結晶，是各方利益最大化的結果，要熱情鼓勵、大力支持、積極保護、加強規(guī)范，并注重總結經(jīng)驗，適時普及推廣。

三是政府要在“三農”制度供給中發(fā)揮應有作用。一方面，由于制度是一個公共物品，它一經(jīng)產生就會無償被他人使用，因此許多人只等著搭別人的便車，而不愿意進行制度創(chuàng)新，使得僅靠誘致性方式遠遠不能滿足制度需求，必須由國家力量來彌補不足；另一方面，提供市場運行的制度規(guī)則是國家的一項重要職能，“三農”工作的許多制度必須從國家層面作出規(guī)定。比如，“三權分置”推行中涉及的《農村土地承包法》相關條款的修改、《物權法》關于土地經(jīng)營權的界定、土地流轉市場的規(guī)范、土地用益物權的抵押融資等都需要由國家來提供制度供給。同時，農村土地管理、農村金融信貸、農民權益保護、農村民主管理等都需要國家提供更有效率的制度支撐。只有這樣，才能有力保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施和全面建成小康社會目標的如期實現(xiàn)。