公安戶籍檔案法治建設(shè)的創(chuàng)新

文 / 戰(zhàn)帥

戶籍檔案制度在我國歷史悠久，是一項與國家經(jīng)濟發(fā)展、社會運行以及公民權(quán)利休戚相關(guān)的制度。公安戶籍檔案是公安機關(guān)進行戶籍管理時形成的，具有重要利用和保存價值的歷史記錄，一般以圖像、列表或者文字材料等形式呈現(xiàn)。公安戶籍檔案主要包括常住人口卷、暫住人口卷、居民身份證卷、戶口簿冊等檔案信息材料。它既是公安檔案的組成部分，也是公安基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)的內(nèi)容之一。它在證明公民法律身份和自然、社會屬性以及打擊違法犯罪、統(tǒng)計人口資料等方面具有非常重要作用[1]。加強公安戶籍檔案法治建設(shè)創(chuàng)新的研究，對完善戶籍管理制度建設(shè)，促進公安機關(guān)依法行政，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、公安戶籍檔案建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

我國公安戶籍檔案的產(chǎn)生有著特殊歷史背景。它的發(fā)展與戶籍制度有著密不可分的關(guān)系。1958年，我國頒布實施了首部戶籍制度文件——《中華人民共和國戶口登記條例》，逐步確立了一套相對完善的戶口管理規(guī)范。但當(dāng)時基層戶籍管理機構(gòu)并不健全，形成的戶籍檔案存放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或其他相關(guān)單位檔案室。1997年，公安部依照公安檔案管理原則和《檔案法》規(guī)定，制定實施《公安派出所檔案管理辦法》。這標(biāo)志著公安戶籍檔案正式走向規(guī)范化管理。近年來，公安機關(guān)不斷推進公安戶籍檔案的規(guī)范化、專業(yè)化、信息化建設(shè)，取得了很大成效。

首先，建設(shè)管理逐步規(guī)范。很長一段時期，公安戶籍檔案管理較為松散，檔案信息“錯、重、假”問題多發(fā)。對此，公安機關(guān)不斷加強戶籍檔案管理，健全監(jiān)督管理政策，強化登記管理責(zé)任、嚴(yán)格規(guī)范程序辦理，進一步規(guī)范了出生、死亡和變更戶籍檔案登記管理程序和要求。同時，針對社會反應(yīng)強烈的“房姐”“房叔”等一人持有多個戶籍、身份證的現(xiàn)象，全國公安機關(guān)開展為期三年的專項打擊，共查辦偽造買賣戶口案件430起，提升了公安戶籍檔案建設(shè)管理法治化、規(guī)范化水平，在一定程度上讓法治風(fēng)尚得以彰顯。

其次，信息化水平顯著提升。提高信息化管理水平是公安戶籍檔案管理發(fā)展的必然趨勢。隨著信息技術(shù)的進步，許多政府部門都加強了信息化應(yīng)用。公安部門建立了國家人口基礎(chǔ)信息庫，使自己掌握的人口信息在全國公安綜合信息查詢系統(tǒng)和公安部綜合信息平臺上實現(xiàn)了信息集成。目前，全國公安信息查詢系統(tǒng)收錄的人口信息達十億級以上，可以準(zhǔn)確、及時地為相關(guān)部門提供幫助與服務(wù)。

再次，檔案數(shù)據(jù)信息不斷完善。為保證公安戶籍檔案信息及時更新、真實可靠，公安部加強全國公安戶籍檔案工作監(jiān)管，部署各地公安機關(guān)依托公民二代身份證更換工作，開展戶籍檔案清理整頓和人口信息系統(tǒng)建設(shè)，進一步調(diào)整完善公安戶籍檔案基礎(chǔ)信息系統(tǒng)。各地公安部門組織民警逐家入戶統(tǒng)計，查找補充遺漏信息，清理更正錯位信息，對無戶口人員全部登記入冊。2014年至今，全國公安機關(guān)先后補充1000多萬名居民的戶籍檔案信息，糾正登記項目差錯1000多萬項，進一步提升了公安戶籍檔案信息權(quán)威性、準(zhǔn)確性。

二、公安戶籍檔案建設(shè)中存在的問題

黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進依法治國。為進一步實施依法治國方略，推進社會依法治理，適應(yīng)新時期戶籍工作需要，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求以法治思維和方式創(chuàng)新人口管理服務(wù)。雖然我國公安戶籍檔案建設(shè)取得了一定成績，但與當(dāng)前的任務(wù)和要求比，還存在一些需要進一步改進的問題。

首先，管理體制相對滯后。我國公安戶籍檔案管理與戶籍制度相適應(yīng)。檔案管理機關(guān)主要按照戶籍審批權(quán)限進行分配。在實踐中，公安戶籍檔案管理通常是以基層派出所為主要負責(zé)單位。城市一般為市公安局—分局—派出所的三級管理模式；農(nóng)村一般按照市（縣）公安局—地方派出所的兩級模式管理[2]。這種管理制度的優(yōu)勢是基層派出所能夠?qū)艏畽n案實時管理，便于及時查詢信息、統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及明確責(zé)任。但這種傳統(tǒng)的管理模式存在工作難以規(guī)范有序、檔案記錄刻板散亂、內(nèi)容信息陳舊落后等多種問題，已經(jīng)與當(dāng)前社會發(fā)展不相適應(yīng)，很難滿足現(xiàn)實工作需要?？梢哉f，隨意、粗放的傳統(tǒng)管理方式，已經(jīng)嚴(yán)重制約了公安戶籍檔案應(yīng)有作用的發(fā)揮。

其次，法律規(guī)定尚不完善。我國戶籍檔案工作起步較晚，且有關(guān)戶籍檔案管理的政策法規(guī)長期缺失。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，公安戶籍檔案工作無章可循。在《檔案法》中，對屬于專門檔案門類的戶籍檔案沒有明確、針對性的規(guī)定。公安部門可供參照的管理依據(jù)，仍是于1994年試行、1997年正式施行的《公安派出所檔案管理辦法》。該《辦法》的出臺，對于解決當(dāng)時戶籍檔案管理的混亂局面發(fā)揮了積極作用。但面對形勢的發(fā)展以及戶籍制度改革的趨勢，相關(guān)的法律規(guī)定明顯滯后于當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。

再次，管理服務(wù)存在脫節(jié)。公安戶籍檔案涉及公民落戶注銷、戶口變遷、身份證領(lǐng)取等重要個人信息，一旦出管理漏洞，就會對公民權(quán)益以及公安管理工作產(chǎn)生危害。在實踐中，由于一些公安機關(guān)交接遺漏、保管不善等，導(dǎo)致一些重要的檔案資料損毀、丟失，檔案存在斷代缺失現(xiàn)象。一些公安戶籍檔案原始資料數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，同一個人的民族、出生日期、婚姻狀況等基本情況在常住人口登記表、戶口簿、遷移證上的登記信息卻不同。此外，目前政府管理部門基本上都創(chuàng)建了自己的信息管理系統(tǒng)，但在現(xiàn)實中卻出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的“信息分割”，信息壁壘較大，信息孤島較多[3]，對人口檔案信息掌握不對稱，戶籍檔案信息管理和利用難以形成合力。

第四，違法現(xiàn)象時有發(fā)生。我國的公安戶籍檔案信息涉及居民入學(xué)、就業(yè)、提干、買房等社會生活多個領(lǐng)域。許多政府部門依托這些檔案信息行使職能。面對著巨大的利益誘惑，一些內(nèi)外勾連、私自篡改、偽造公安戶籍檔案信息的違法犯罪行為屢見不鮮。雖然近年來公安機關(guān)的打擊整治取得了良好效果，但公安戶籍檔案信息造假的歷史遺留問題和新發(fā)違法現(xiàn)象仍然難以消除。落馬官員、高考移民、購房、結(jié)婚等戶籍檔案信息造假現(xiàn)象，被媒體披露的情況時有發(fā)生。此外，在公安戶籍檔案的保密管理上，一些人員非法泄露、非法買賣個人檔案信息的違法犯罪行為屢禁不止。

三、創(chuàng)新公安戶籍檔案法治建設(shè)的思考

隨著我國社會的快速發(fā)展和改革開放的深入推進，戶籍登記管理在國家治理和社會誠信體系建設(shè)中的地位和作用不斷增強，加強公安戶籍檔案管理法治建設(shè)創(chuàng)新的重要性、緊迫性日益顯現(xiàn)。在依法治國的背景下，公安戶籍檔案管理必須遵循法治精神，運用法治思維，創(chuàng)新管理理念。

（一）規(guī)范管理，提升原始檔案質(zhì)量

檔案指的是人類所有社會活動的個人最原始記錄，具有重要的保存價值。檔案最本質(zhì)的特性就是自身擁有的原始記錄性[4]7。公安戶籍檔案具有不可替代性，采集、歸檔、使用等管理環(huán)節(jié)的規(guī)范化程度直接影響檔案質(zhì)量的好壞，直接關(guān)乎公民合法權(quán)益的保障。公安機關(guān)需要對戶籍檔案整體工作進行合理規(guī)范。在信息采集環(huán)節(jié)，公安機關(guān)可以將關(guān)口前移，利用現(xiàn)代化人像對比等高科技手段，對源頭問題進行完全把控。在歸檔整理環(huán)節(jié)，公安機關(guān)要將戶籍檔案進行統(tǒng)一歸類、專門保管，做到井然有序、分類明確，以確保檔案信息規(guī)范完整，便于檔案的后期運用。此外，公安機關(guān)還要結(jié)合實際情況制定和施行收集、分類和歸檔等方面的具體規(guī)定細則，通過嚴(yán)明的管理制度來提升公安戶籍檔案管理的規(guī)范化水平。

（二）依托科技，加強信息化技術(shù)應(yīng)用

創(chuàng)新公安戶籍檔案管理，信息化是基礎(chǔ)和支撐。公安機關(guān)要在保證紙質(zhì)戶籍檔案憑證價值的基礎(chǔ)上，將戶籍檔案信息化建設(shè)納入電子政務(wù)、智慧城市建設(shè)總體規(guī)劃，進一步完善信息化技術(shù)的具體應(yīng)用。在戶籍信息管理方面，公安機關(guān)可以對戶口遷移、驗證等進行網(wǎng)絡(luò)流轉(zhuǎn)、審核、備案；針對身份證被盜取、丟失等常見事宜，建立相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)管理服務(wù)機制。在公安戶籍檔案利用上，公安機關(guān)可以推進多部門聯(lián)合管理制度，和交通、電信、金融等部門展開合作，建設(shè)完善以人口基礎(chǔ)信息為基準(zhǔn)的國家人口基礎(chǔ)信息庫，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的信息整合共享，為人口管理和服務(wù)提供支撐。

（三）嚴(yán)明法紀(jì)，推進專業(yè)隊伍建設(shè)

公安戶籍檔案法治建設(shè)的創(chuàng)新，最終還是要靠人來實現(xiàn)。一方面，公安機關(guān)應(yīng)該加強崗位責(zé)任制和反腐倡廉、紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)?；鶎庸膊块T要通過全面推行戶籍工作“首接責(zé)任制”和“終身負責(zé)制”等措施，嚴(yán)格落實公安部戶籍管理“四個一律”的規(guī)定，對戶籍檔案造假以及泄露出售戶籍檔案信息等違法違紀(jì)行為，堅決依法依紀(jì)嚴(yán)懲。另一方面，公安機關(guān)可以強化教育訓(xùn)練和隊伍管理，通過檔案管理、公安業(yè)務(wù)等方面培訓(xùn)，全面提升檔案管理人員的專業(yè)素養(yǎng)，努力創(chuàng)建一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精的管理團隊。公安戶籍檔案管理的專業(yè)團隊建設(shè)，可以提高戶籍檔案管理服務(wù)水平，進一步提升公安機關(guān)為民務(wù)實的作風(fēng)和依法行政的形象。

（四）立足民生，創(chuàng)新優(yōu)化管理模式

公安戶籍檔案具有分類詳細、庫存量大、服務(wù)面廣等特點，日常工作中的小問題可能就是涉及民眾生活的大事情。目前公安戶籍檔案的“三級”“兩級”管理方式，已經(jīng)滿足不了現(xiàn)實工作需要。公安機關(guān)需要強化統(tǒng)一管理，進一步理順各層級的關(guān)系，明晰各部門的職責(zé)，使公安戶籍檔案管理由分散走向集中，切實優(yōu)化戶籍檔案管理體制。同時，公安機關(guān)應(yīng)改變“重保管、輕利用”的傳統(tǒng)理念，創(chuàng)新“重保管、更重利用”的管理模式，為公眾提供更準(zhǔn)確、更便捷的戶籍檔案服務(wù)。公安機關(guān)還需要建立完善經(jīng)費、設(shè)備、人員等基礎(chǔ)保障的內(nèi)部配套機制，協(xié)調(diào)優(yōu)化與其他政府部門協(xié)同管理的外部聯(lián)動機制，進一步提升服務(wù)民生質(zhì)效、打造檔案“民生”品牌。

（五）適應(yīng)形勢，完善法律政策規(guī)定

公安戶籍檔案管理的創(chuàng)新發(fā)展，必須依托依法治國的良好環(huán)境以及完善的法規(guī)政策。只有具備這些條件，才能逐漸培養(yǎng)出符合時代發(fā)展的戶籍檔案管理理念、模式，實現(xiàn)戶籍檔案法治建設(shè)的進一步發(fā)展。相關(guān)立法部門應(yīng)該積極適應(yīng)社會生活變化和戶籍制度改革需要，對《戶口登記條例》《公安派出所檔案管理辦法》等法律法規(guī)進行修改完善，吸納完善現(xiàn)行合理規(guī)定，刪除已經(jīng)棄用、過時的條款，以法律規(guī)范的形式解決戶籍檔案管理出現(xiàn)的新問題[5]。對流動人口戶籍檔案管理等一些社會爭議比較大、牽扯面廣的問題，公安機關(guān)和有關(guān)黨政部門可以發(fā)揮政策調(diào)整優(yōu)勢，作出有條件、分步驟實施的規(guī)定，待條件成熟時再進一步調(diào)整。同時，立法機關(guān)要做好法律法規(guī)政策的系統(tǒng)化建設(shè)，形成統(tǒng)一完整的戶籍檔案管理法律體系。

探討創(chuàng)新公安戶籍檔案管理法治建設(shè)的目的，是為了讓公安戶籍檔案管理能夠更好地滿足現(xiàn)實需求，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。無論是依法治國、依法行政的大背景，還是戶籍制度改革的大趨勢，都要求公安機關(guān)必須加快公安戶籍檔案法治建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展，促進戶籍制度更多地發(fā)揮服務(wù)功能，為推動全面構(gòu)建法治社會、法治政府發(fā)揮作用。