清末新政時(shí)期東三省新置治蒙機(jī)構(gòu)研究

詹 奪

關(guān)鍵字：東三省蒙務(wù)局 吉林蒙務(wù)處 道府縣

清末奉天、吉林、黑龍江設(shè)立行省之后，東三省對蒙新政全面展開，治蒙機(jī)構(gòu)的新置是新政中籌蒙改制的重要內(nèi)容。東三省原行政體制中并無專門治理蒙旗的機(jī)構(gòu)，籌蒙改制首先體現(xiàn)在治蒙機(jī)構(gòu)的新置上，以東三省蒙務(wù)局、吉林蒙務(wù)處的新設(shè)為代表。同時(shí)，治所亦在蒙地陸續(xù)增設(shè)。雖然前輩學(xué)者對此時(shí)期的蒙務(wù)局、蒙務(wù)處與蒙地設(shè)治的問題有所研究，如薛智平《東三省蒙務(wù)局始末》①薛智平：《東三省蒙務(wù)局始末》，《內(nèi)蒙古檔案史料》1993年1期。與《清代內(nèi)蒙古地區(qū)設(shè)治述評》②薛智平：《清代內(nèi)蒙古地區(qū)設(shè)治述評》，《內(nèi)蒙古墾務(wù)研究》，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1990年。趙云田《晚清東北軍政管理機(jī)構(gòu)的演變》③趙云田：《晚清東北軍政管理機(jī)構(gòu)的演變》，《中國邊疆史地研究》1992年第4期。等，但至目前，學(xué)界對治蒙機(jī)構(gòu)設(shè)置的研究尚未深入細(xì)致且整體性的呈現(xiàn)，因此本文試圖以第一手檔案資料為主要依據(jù)，就重要的治蒙機(jī)關(guān)作以論述。

一、東三省蒙務(wù)局的新設(shè)

光緒三十三年三月初八（1907年4月20日）東三省開始實(shí)行官制改革，設(shè)立行省。按照舊例，東北三將軍有“兼轄”相鄰哲里木盟與呼倫貝爾各蒙旗的權(quán)力。1904年至1905年日俄戰(zhàn)爭后東北地區(qū)危機(jī)日益加重，日俄爭相侵占蒙地權(quán)益。鑒于此，清廷各臣就蒙務(wù)體制辦法紛紛上奏條陳，如徐世昌曾提議設(shè)立蒙務(wù)司作為東三省的治蒙機(jī)構(gòu)④光緒三十三年（1907）九月,于駟興亦曾提議東三省應(yīng)設(shè)立蒙政專司專管蒙務(wù)，內(nèi)應(yīng)設(shè)立調(diào)查局和清訟科，各有職責(zé)。見遼寧省檔案館藏《各員條陳蒙務(wù)情形》，光緒三十三年九月，奉天省長公署，檔號：JC10-5790。。

光緒三十三年四月（1907年5月），徐世昌奏東三省設(shè)立職司官制及督撫辦事要綱事宜一折，就東三省職官具體改革方案提出建議，其中涉及東三省應(yīng)設(shè)蒙務(wù)司。蒙務(wù)司是與交涉、旗務(wù)、民政、提學(xué)、度支、勸業(yè)等六司平行的第七司，設(shè)司使一員，總辦司事①中國第一歷史檔案館藏：《奏為遵議東三省設(shè)立職司官制及督撫辦事要綱事宜事》，光緒三十三年四月十一日，錄副奏折，檔號：03-5095-014。，使秩從三品，蒙務(wù)各司別設(shè)一二等譯官，“蒙務(wù)司掌辦理蒙部各事，奉天則轄科爾沁六旗，吉林則轄郭爾羅斯前旗，黑龍江則轄郭爾羅斯后旗，扎賚特杜爾伯特三旗”②中國第一歷史檔案館藏：《呈遵議東三省職司官制章程清單》，光緒三十三年四月十一日，錄副奏折，檔號：03-5095-015。。徐世昌上奏之后，清廷并沒有及時(shí)答復(fù)，而是于光緒三十三年五月二十八日（1907年7月8日），針對姚錫光所陳內(nèi)蒙墾務(wù)一事“著徐世昌查核辦理”③《附會同三省巡撫覆奏三省內(nèi)蒙墾務(wù)情形并預(yù)籌辦法折》，見徐世昌《東三省政略》卷2《蒙務(wù)下·籌蒙篇》載《中國邊疆史志集成·東北史志》第3部，第1789頁。。七月，東三省職司官制作出了調(diào)整，將七司改為二道、五司，兩道分別為勸業(yè)、巡警，“奉省設(shè)五司二道，各司道已派干員試署，惟蒙務(wù)司尚未派員”④《改七司為二道五司》，《盛京時(shí)報(bào)》光緒三十三年七月一日。。時(shí)《盛京時(shí)報(bào)》載，“茲聞官場消息云，候補(bǔ)道洮南府知府孫葆瑨在東部蒙古辦理荒務(wù)已經(jīng)多年，于蒙務(wù)頗有心得，且為人器識寬宏、物望允孚，堪以試署蒙務(wù)司，故督撫兩憲擬選該員試署云”⑤《選擇蒙務(wù)司員》，《盛京時(shí)報(bào)》光緒三十三年七月十六日。，可見蒙務(wù)司人選仍在擬定狀態(tài)?！妒⒕r(shí)報(bào)》所載這條史料只言是來自官場消息，并非朝廷下發(fā)的公文。至目前，筆者尚未發(fā)現(xiàn)孫葆瑨試署蒙務(wù)司的官方公文。且從咨議廳于十月十六日簽于駟興稟文時(shí)仍稱“設(shè)調(diào)查局以立蒙務(wù)司之根據(jù)”“屬當(dāng)務(wù)之急”⑥遼寧省檔案館藏：《各員條陳蒙務(wù)情形》，光緒三十三年九月，奉天省長公署，檔號：JC10-5790。來看，蒙務(wù)司并未設(shè)立。因此，可以相信各省設(shè)立蒙務(wù)司的構(gòu)想，在后來實(shí)際的操作中也并沒有實(shí)現(xiàn)，取而代之的是蒙務(wù)局的設(shè)置。

光緒三十四年二月（1908年3月）徐世昌又奏暫于奉天設(shè)東三省蒙務(wù)局。徐世昌一改原設(shè)蒙務(wù)司的計(jì)劃，認(rèn)為在各省分設(shè)蒙務(wù)司，“辦事殊多窒礙”，對整體管轄三省蒙旗不利，因此“奏設(shè)蒙務(wù)局，請派大員督辦，以董其成”。⑦《附蒙務(wù)督辦朱啟鈐酌擬本局辦事綱要編制職掌薪項(xiàng)說略文》，見徐世昌《東三省政略》卷2《蒙務(wù)下·籌蒙篇》載《中國邊疆史志集成·東北史志》第3部，第1827頁。同年五月，“會奏考察蒙務(wù)及設(shè)局情形，并奏派開缺民政部外城巡警總廳廳丞朱啟鈐為督辦”。光緒三十四年十二月初二日（1908年12月24日），“刊刻督辦東三省蒙務(wù)局漢蒙文合璧木質(zhì)關(guān)防一顆，送交奏調(diào)開缺民政部外城總廳丞朱啟鈐接收鈐用，先于奉天省城設(shè)屬開辦，然后再行推廣”⑧遼寧省檔案館藏：《內(nèi)閣會議政務(wù)處咨議奏章啟槐等條陳蒙古事宜一折》，宣統(tǒng)元年八月十五日，奉天省長公署，檔號：JC10-5792。。朱啟鈐被任命后，便著手辦理蒙務(wù)。

東三省蒙務(wù)局內(nèi)部官職設(shè)置簡單，“設(shè)督辦一員，規(guī)劃盡全盟興革議。提調(diào)一員，贊理全局事務(wù)。開辦之初，緩設(shè)提調(diào)，暫設(shè)隨同、辦事官二員，襄助諸政”，以下還分設(shè)四科，“一文牘，二編輯，三測繪，四庶務(wù)”，科內(nèi)設(shè)有科長科員等，額數(shù)不按規(guī)定章，“酌給薪津，一切費(fèi)用均由東三省支應(yīng)處暫派員司經(jīng)理”。⑨遼寧省檔案館藏：《內(nèi)閣會議政務(wù)處咨議奏章啟槐等條陳蒙古事宜一折》，宣統(tǒng)元年八月十五日，奉天省長公署，檔號：JC10-5792。

東三省蒙務(wù)局?jǐn)M開辦地址是有其布局的，選擇地點(diǎn)位于蒙旗與三省之間的毗連地區(qū)和要道地帶，這既有利于防控日俄，又有利于治理蒙旗。朱啟鈐擬定將蒙務(wù)總局設(shè)于洮南府。從地理?xiàng)l件上分析，洮南府“與蒙旗近接，以資控馭，而便經(jīng)營”。①《附蒙務(wù)局督辦朱啟鈐酌擬本局辦事要綱編制執(zhí)掌薪項(xiàng)說略文》，見徐世昌《東三省政略》卷2《蒙務(wù)下·籌蒙篇》，載《中國邊疆史志集成·東北史志》第3部，第1818頁。同時(shí)，在蒙地特殊的要道還應(yīng)設(shè)立分局，諸如法庫、遼源、長春、新城、哈爾濱、富拉爾吉等?！翱匚照苊巳车镁又旭{馭之勢者，莫如洮南府，前籌擬蒙務(wù)辦法，原奏請以洮南為總匯置總局焉，他如奉天之遼源州……法庫廳為開拓蒙旗出入所由之要路，吉林之長春、新城府當(dāng)蒙邊之重鎮(zhèn)，運(yùn)輸之要津，均擬各設(shè)分局，以靈消息。”遺憾的是，至宣統(tǒng)元年八月（1909年9月）錫良任東三省總督之時(shí)，因未籌到款“總局未能出駐洮南”，始終駐奉天府，各地分局除遼源州所設(shè)的蒙務(wù)行局派員經(jīng)理外，其他“分局亦未建設(shè)”②遼寧省檔案館藏：《內(nèi)閣會議政務(wù)處咨議奏章啟槐等條陳蒙古事宜一折》，宣統(tǒng)元年八月十五日，奉天省長公署，檔號：JC10-5792。，只能等“籌款確有成數(shù)，再行前往蒙地建設(shè)局所”③《蒙務(wù)局督辦咨呈東三省督撫本局辦事簡章文》，見朱啟鈐編《東三省蒙務(wù)公牘匯編》卷1，第77頁。。雖然除遼源州蒙務(wù)分局外，未設(shè)其他分局，但蒙務(wù)局也并非孤立無援，光緒三十四年九月二十八日（1908年10月22日）東三省總督于吉林長春設(shè)立了蒙務(wù)處。

自光緒三十四年十二月初二日（1908年12月24日）東三省蒙務(wù)局于奉天正式建立以來，雖然它并非當(dāng)局者預(yù)想的那樣發(fā)揮應(yīng)有的效用，但是它的建立標(biāo)志著朝廷更加重視東三省蒙務(wù)問題，并且“有勝于無”，尤其在涉及對外事務(wù)時(shí)，東三省蒙務(wù)局以代表主權(quán)國家的身份處理與蒙旗相關(guān)的涉外事務(wù)。如在辦理烏泰債款案時(shí)，東三省蒙務(wù)局不僅解決了烏泰的債款，“竟能免息還本，所省已十余萬”，且又破了“俄人野心，挈回札薩克圖全旗礦產(chǎn)土地，所省且不可以數(shù)計(jì)”。更重要的是，這一事件的解決表明了清廷仍可“懷柔藩服，安其攜二，使知吾國官吏之尚可依倚，諸旗觀感相率，絕外國之感情，歸就國家之覆翼，皆賴有此一舉矣”。④遼寧省檔案館藏：《內(nèi)閣會議政務(wù)處咨議奏章啟槐等條陳蒙古事宜一折》，宣統(tǒng)元年八月十五日，奉天省長公署，檔號：JC10-5792。限于篇幅，筆者不能在此一一詳述其事件。但有一點(diǎn)不能否認(rèn)，即對東北蒙地來說，在保護(hù)其領(lǐng)地、維護(hù)其主權(quán)方面，東三省蒙務(wù)局已盡其力。

宣統(tǒng)三年三月（1911年4月），在趙爾巽任命為東三省總督后，“奉省財(cái)政異常支絀……前奉度支部電飭將蒙務(wù)局裁撤”⑤遼寧省檔案館藏：《關(guān)于蒙務(wù)倉務(wù)局裁撤事宜》，宣統(tǒng)三年五月初三，奉天省長公署，檔號：JC10-4725。，東三省蒙務(wù)局終因籌款困難，辦事經(jīng)費(fèi)不足而被裁撤，后歸省公署蒙邊科接管。

二、吉林蒙務(wù)處的附設(shè)

東三省蒙務(wù)局設(shè)立后，于各省設(shè)立蒙務(wù)分局的計(jì)劃并沒有如期實(shí)行，蒙務(wù)局雖統(tǒng)領(lǐng)三省蒙務(wù)，但總局設(shè)于奉天，與其他兩省距離遙遠(yuǎn)，諸多蒙務(wù)，“鞭長莫及”⑥吉林省檔案館藏：《吉林行省為發(fā)吉林旗務(wù)處兼蒙務(wù)處關(guān)防的札》，光緒三十四年九月十八日-十月初一日，檔號：J001-34-0205。。從地理位置上看，吉林處于兩省之間，恰郭爾羅斯前旗又與其接壤，吉林行省理應(yīng)承擔(dān)辦理相關(guān)蒙務(wù)的重任。光緒三十四年九月（1908年10月），徐世昌與陳昭常在體察相關(guān)情形后，“特設(shè)吉林蒙務(wù)處籌辦蒙旗事務(wù)”，①中國第一歷史檔案館藏：《奏為吉省蒙務(wù)處裁撤事宜及飭令蒙務(wù)一科續(xù)辦未盡事》，宣統(tǒng)三年八月十二日，錄副奏折，檔號：03-7440-068。并發(fā)木質(zhì)關(guān)防，自此吉林蒙務(wù)處正式成立。

由于財(cái)政困難，為節(jié)省開支，蒙務(wù)處被附設(shè)于吉林旗務(wù)處內(nèi)。其官員設(shè)置簡易：總理為成沂，協(xié)理為候補(bǔ)路道槐卿，其他“文牘一員，庶務(wù)一員，會計(jì)一員，編纂一員，翻譯兩員，書譯一員，測繪一名，書記五名”，總理不支薪水，其他人員銀兩不等，“一切經(jīng)費(fèi)概從節(jié)省”。②《吉林行省為附設(shè)蒙務(wù)處請旨立案的奏折及清單》，宣統(tǒng)元年八月十四日，吉林省檔案館編：《吉林旗務(wù)》，第252頁。經(jīng)費(fèi)短缺一直是困擾治蒙機(jī)構(gòu)處理蒙務(wù)的難題，不論是其建立伊始，還是壽終正寢之際，無不被經(jīng)費(fèi)問題所左右。

吉林蒙務(wù)處只負(fù)責(zé)吉林省所屬蒙旗事務(wù)，即與郭爾羅斯前旗相關(guān)的蒙務(wù)事件，且蒙務(wù)處的總、協(xié)理直接由東三省總督和吉林省巡撫節(jié)制。“總、協(xié)理管轄本省蒙務(wù)，遇事稟承督撫辦理，其余人員均受總、協(xié)理之命令”③《吉林行省為附設(shè)蒙務(wù)處請旨立案的奏折及清單》，宣統(tǒng)元年八月十四日，吉林省檔案館編：《吉林旗務(wù)》，第251-252頁。。如果吉林省所轄范圍內(nèi)蒙務(wù)與其他省相關(guān)，“即由成總理與路道和衷商辦，仍移咨東三省總局接洽”④吉林省檔案館藏：《吉林行省為發(fā)吉林旗務(wù)處兼蒙務(wù)處關(guān)防的札》，光緒三十四年九月十八日-光緒三十四年十月初一日，檔號：J001-34-0205。。從另一角度來看，吉林蒙務(wù)處并非隸屬于東三省蒙務(wù)局。

前文已述，雖然蒙務(wù)處只負(fù)責(zé)本省蒙務(wù)，但東三省地域?qū)拸V，其地點(diǎn)又位于三省中部，所以它在辦理東三省蒙務(wù)中所處的地位不容小覷。如關(guān)于日俄協(xié)約簽訂取締蒙古之說一事，吉林蒙務(wù)處曾咨東三省蒙務(wù)局聯(lián)合三省力量共同抵制日俄對蒙旗的侵入?！懊蓜?wù)前途較昔時(shí)愈即危艱”，雖然“蒙務(wù)總分各局有經(jīng)畫”，但“該旗之責(zé)任仔肩既無旁貸”，“設(shè)立蒙務(wù)伊始，所有規(guī)劃蒙事各辦法歷經(jīng)貴總局統(tǒng)籌全局詳加條議，宏規(guī)碩劃巨細(xì)無遺，兩年以來徒以經(jīng)濟(jì)艱難蒙風(fēng)敝塞，未能以次畢舉，現(xiàn)在蒙事日亟，東亞風(fēng)云大有一日千里之勢，似此非常事變”。蒙務(wù)處提議，“請由貴總局行知江省分局聯(lián)三省為一氣，急謀抵制辦法”。⑤遼寧省檔案館藏：《吉林蒙務(wù)各處咨為日俄協(xié)約危及蒙疆請聯(lián)合三省抵制等情》，宣統(tǒng)二年十二月二十日，奉天省長公署，檔號：JC10-2727。

按照蒙務(wù)處建立的初衷，凡有關(guān)吉林省所屬蒙旗事務(wù)應(yīng)皆歸附蒙務(wù)處管理，但因吉林施行官制改革，如墾務(wù)、學(xué)務(wù)、詞訟等行政司屬專司建立，這自然與蒙務(wù)處的職權(quán)發(fā)生了矛盾。蒙務(wù)處上奏要求蒙旗事務(wù)需“以專責(zé)成”，“然庶政舉矣，而統(tǒng)屬不一，分歧難免，則權(quán)限宜先劃定也”，如果在分隸各司辦理蒙務(wù)，恐“周轉(zhuǎn)既多機(jī)關(guān)易滯”，如“由職處自行辦理”，“于蒙務(wù)大有裨益”。但此建議并沒有被全部批準(zhǔn)，行政、司法仍需與其他司合作辦理。⑥吉林省檔案館藏：《吉林旗務(wù)處為報(bào)蒙務(wù)目前必要辦法請示明權(quán)限以專責(zé)成的呈》，光緒三十四年十月二十一日，檔號：J001-34-5427。雖然蒙務(wù)處附設(shè)于旗務(wù)處內(nèi)，最終并沒擁有獨(dú)立處理蒙務(wù)的權(quán)力，且在處理蒙務(wù)方面又與吉林行省內(nèi)的各司協(xié)作，這也說明了，相關(guān)蒙務(wù)事宜皆屬于吉林巡撫權(quán)力內(nèi)，“貴旗治理于敝省息息相通”⑦《吉林行省為咨取要案文件致郭爾羅斯公函》，宣統(tǒng)二年四月初一日，吉林省檔案館編：《吉林旗務(wù)》，第269頁。，其蒙務(wù)治權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移至吉林行省。

但從另一角度來看，這亦是蒙務(wù)處之所以被裁撤的根本原因，即對蒙務(wù)的治權(quán)又逐漸按照不同職能融進(jìn)行省下的民治機(jī)構(gòu)，與內(nèi)地一樣，不分蒙、民，一律按事務(wù)類別一并處理。正如趙爾巽所奏，“自三省設(shè)立清理財(cái)政局，以后所有蒙務(wù)事宜，業(yè)經(jīng)委派專員調(diào)查辦理，至于征收蒙地大租以及田房稅契，均由度支司于長春、農(nóng)安等處設(shè)立，清賦放荒總分各局專理，其事并于長嶺縣設(shè)立蒙荒招墾處辦理蒙旗墾荒事宜，而省城蒙務(wù)處轉(zhuǎn)覺事務(wù)清閑幾同虛設(shè)”。①中國第一歷史檔案館藏：《奏為吉省蒙務(wù)處裁撤事宜及飭令蒙務(wù)一科續(xù)辦未盡事》，宣統(tǒng)三年八月十二日，錄副奏折，檔號：03-7440-068。而蒙務(wù)處被裁撤還有其直接原因，即“吉省財(cái)政困難已達(dá)極點(diǎn)”，宣統(tǒng)三年（1911）資政院核查議減財(cái)政預(yù)算，“該處經(jīng)費(fèi)刻由資政院議減”，“本局為節(jié)省用款起見”將“蒙務(wù)處即行裁撤”②《吉林行省關(guān)于裁并蒙務(wù)處事宜的咨文》，宣統(tǒng)三年七月初三日，吉林省檔案館編：《吉林旗務(wù)》，第284頁。。這兩點(diǎn)原因造成蒙務(wù)處終于宣統(tǒng)三年五月（1911年6月）被裁撤。六月，旗務(wù)處內(nèi)又設(shè)立蒙務(wù)科，后續(xù)蒙務(wù)由蒙務(wù)科接辦。

表面來看，奉天蒙務(wù)局和吉林蒙務(wù)處被裁撤貌似清廷不再重視東三省蒙務(wù)，但實(shí)際上，蒙務(wù)局被并入公署度支司內(nèi)蒙邊科，蒙務(wù)處被并入旗務(wù)處內(nèi)蒙務(wù)科，這是將蒙旗治權(quán)漸融于行省權(quán)力范圍內(nèi)的一個(gè)結(jié)果。使“東三省蒙旗”這個(gè)稱呼更加名正言順。

三、治所的增置

東三省蒙務(wù)局和吉林蒙務(wù)處設(shè)立的同時(shí)，東三省各屬蒙旗也在同時(shí)續(xù)放蒙荒，并且在開墾的空曠之地增置治所，即道、府、縣，皆可管轄設(shè)治區(qū)域內(nèi)的一切事務(wù)，特別是“道”，具有管理蒙旗的職責(zé)。呼倫貝爾地區(qū)也與其他蒙旗一樣全面放墾，裁撤副都統(tǒng)，并相繼設(shè)立治所，加強(qiáng)邊防。

奉天所屬的科爾沁六旗從嘉慶時(shí)期就開始設(shè)立治所。東三省改行省以后，因已墾之地地域廣闊，原設(shè)立的治所很難轄治周全，商民來往期間因賊匪出沒而請求保護(hù)，所以奉天又增置二縣，即醴泉縣和鎮(zhèn)東縣。醴泉縣，宣統(tǒng)元年三月（1909年5月）設(shè)，原屬科爾沁右翼圖什業(yè)圖王蒙旗北部，光緒三十二年（1906）開始丈放，墾戶逐漸增加，商民往來期間，因“蒙疆僻遠(yuǎn)，奪劫時(shí)聞”，“亟望設(shè)官，以資衛(wèi)護(hù)”。③中國第一歷史檔案館藏：《東三省總督錫良奏為奉省擬請?zhí)碓O(shè)縣治并派員試辦事》，宣統(tǒng)二年六月初十日，硃批奏折，檔號：04-01-01-1105-072。鎮(zhèn)東縣，宣統(tǒng)二年（1910）分安廣縣之北，科爾沁右翼后旗中南部墾地而設(shè)置。錫良上奏，洮南府東北之鎮(zhèn)國公旗“蒙荒甫辟，非招墾不足實(shí)邊；疆界既分，非設(shè)官不足以坐鎮(zhèn)”，“現(xiàn)有墾戶半皆客籍，人數(shù)既眾，良莠不齊，尤賴官為彈壓”，奏請?jiān)诓娓蓳系胤皆O(shè)鎮(zhèn)東縣，用以征收地租，辦理地方事務(wù)。④中國第一歷史檔案館藏：《軍機(jī)大臣總理外務(wù)部事務(wù)奕劻等奏為遵旨會議東三省總督錫良奏奉省擬請?zhí)碓O(shè)縣治事》，宣統(tǒng)二年八月初三日，錄副奏折，檔號：03-7477-003。宣統(tǒng)元年二月（1909年3月），徐世昌又奏在洮南、昌圖地區(qū)新置洮昌兵備道，其主要職能為“兼管蒙旗事務(wù)，以資控制。⑤中國第一歷史檔案館藏：《奏為政務(wù)處核議奉省擬裁巡警道添設(shè)洮昌等道事》，宣統(tǒng)元年二月二十四日，錄副奏折，檔號：03-7440-002。洮昌兵備道的設(shè)置與徐世昌的治蒙思想相關(guān)，即他注重經(jīng)營蒙古，保衛(wèi)邊防，以抵御俄國。

吉林所屬郭爾羅斯前旗亦于嘉慶四年（1798）開始設(shè)長春廳。日俄戰(zhàn)后，以長春為鐵路分界點(diǎn)，將日俄勢力范圍劃清，因其位于孔道，聯(lián)絡(luò)南北，并接蒙旗，外交與內(nèi)政事務(wù)與日俱增。因此，徐世昌上奏，吉林“欲籌治內(nèi)防外之要策，非添設(shè)民官，斷不足以資治理”①中國第一歷史檔案館藏：《東三省總督徐世昌署理吉林巡撫朱家寶奏請擇要增設(shè)府州縣員缺事》，光緒三十三年十一月二十四日，錄副奏折，檔號：03-5494-037。。長嶺縣，原屬郭爾羅斯前旗地，由于墾者日眾，漸成村落，于光緒三十三年（1907）分農(nóng)安縣西北的農(nóng)家、農(nóng)齊、農(nóng)國三區(qū)設(shè)置，管理郭爾羅斯前旗西南墾地②趙爾巽等：《清史稿》卷56《地理三》，北京，中華書局，2003年，第1950頁。。德惠縣，宣統(tǒng)二年（1910）分長春府東北境的沐德、懷惠二鄉(xiāng)設(shè)置，管理郭爾羅斯前旗東南部墾區(qū)③趙爾巽等：《清史稿》卷56《地理三》，北京，中華書局，2003年，第1951頁。。宣統(tǒng)二年三月（1910年4月），錫良奏請變通吉林民治機(jī)構(gòu)，因長春府轄境寬廣，鞭長莫及，難以“籌防腹地”，所以增設(shè)德惠縣。④中國第一歷史檔案館藏：《奏為吉省添設(shè)民官各缺體察情形酌量更易并請?zhí)碓O(shè)雙陽德惠兩縣事》，宣統(tǒng)二年三月初九日，朱批奏折，檔號：04-01-12-0684-016。西南路道，光緒三十三年十一月（1907年12月）徐世昌奏請于長春設(shè)立西路兵備道，用以保護(hù)利權(quán)，“凡西路所屬之府、廳、州、縣皆隸之”。⑤中國第一歷史檔案館：《東三省總督徐世昌署理吉林巡撫朱家寶奏請擇要增設(shè)府州縣員缺事》，光緒三十三年十一月二十四日，錄副奏折，檔號：3-5494-037。宣統(tǒng)元年八月（1909年9月），錫良變通官制，認(rèn)為吉林西南漸為繁庶，“不可無監(jiān)司大員，以資坐鎮(zhèn)”，于是將西路道改為西南路道，仍駐長春，用以巡防吉林西南地區(qū)，仍轄長春、農(nóng)安、長嶺、德惠等府廳州縣。⑥《吏部會奏議覆東督等奏更改吉林各道缺折》，《盛京時(shí)報(bào)》宣統(tǒng)二年五月十九日。

黑龍江所屬蒙旗可以分兩部分，哲里木盟之郭爾羅斯后旗、扎賚特旗、杜爾伯特旗與呼倫貝爾。三札薩克蒙旗與呼倫貝爾在黑龍江設(shè)立行省以后的體制改革中體現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，三札薩克蒙旗與奉天、吉林所屬蒙旗的地方建置基本相同，于開墾之地設(shè)立府州縣等治所，扎賚特旗早在新政開始之前一年即著手開墾，新政開始之后至行省設(shè)立之前已經(jīng)陸續(xù)設(shè)治。新政以后，又于杜爾伯特旗沿嫩江處增設(shè)武興廳，治多耐站。呼倫貝爾地區(qū)又不同于札薩克蒙旗。呼倫貝爾原屬八旗體制，直屬于黑龍江將軍管轄，在東三省設(shè)立行省以后，由東三省督撫直接掌管。但此時(shí)旗制機(jī)構(gòu)并沒有被裁撤，而是與新置機(jī)構(gòu)并存。如有與舊日有關(guān)的旗務(wù)事務(wù)，仍歸原各司辦理，而所創(chuàng)辦的其他新政事務(wù)，設(shè)立文案處，調(diào)查局輔助。財(cái)政方面原由左司負(fù)責(zé)，因整頓財(cái)政而新設(shè)會計(jì)所，之后又新設(shè)官貸局處理貸款事務(wù)。鐵路進(jìn)入以后，呼倫貝爾一項(xiàng)重要的新政措施就是開墾旗地，所以設(shè)立了邊墾總局，負(fù)責(zé)呼倫貝爾地區(qū)墾務(wù)以及卡倫事務(wù)。光緒三十四年五月（1908年6月），徐世昌上奏黑龍江地方官制改革方案，提議于呼倫貝爾要沖之地增添民治機(jī)構(gòu)，分別設(shè)立道、府、廳。此計(jì)獲準(zhǔn)執(zhí)行。⑦中國第一歷史檔案館藏：《東三省總督徐世昌署理黑龍江巡撫周樹模奏請酌擬增設(shè)江省道府廳縣民官各缺事》，光緒三十四年五月十二日，錄副奏折，檔號：03-5505-028?！肮饩w三十四年增設(shè)黑龍江民官，疏內(nèi)呼倫貝爾副都統(tǒng)改為呼倫道，道所駐地設(shè)呼倫廳，滿洲里設(shè)臚濱府，吉拉林設(shè)室韋廳”。⑧徐世昌：《東三省政略》卷1《邊務(wù)·呼倫貝爾篇》，見《中國邊疆史志集成·東北史志》第3部，第1374頁。以吉拉林舉例，“再呼倫貝爾所屬吉拉林一帶，地處邊遠(yuǎn)逼近強(qiáng)鄰，該處金礦前為俄人占據(jù)”，為保利權(quán)與固邊圉，光緒三十四年五月（1908年6月）設(shè)立吉拉林設(shè)治委員。⑨中國第一歷史檔案館藏：《奏為呼倫貝爾吉拉林接辦金礦墾務(wù)木植等情形事》，光緒三十四年五月十三日，錄副奏折，檔號：03-9647-093。同年七月，上奏《江省添設(shè)民官增改道府廳縣辦法折》，又于吉拉林設(shè)置室韋直隸廳，隸屬呼倫道。再如滿洲里一處，原設(shè)邊墾分局，負(fù)責(zé)沿邊地區(qū)招墾各事，因與俄交涉頻繁，邊墾分局不能應(yīng)對，需設(shè)立治所。宣統(tǒng)元年六月（1909年8月），于滿洲里設(shè)臚濱府治，任張壽增試署臚濱府知府?！安樾略O(shè)臚濱府治系駐呼倫貝爾所屬之滿洲里地方，該處為東清鐵路入江第一重門戶，華俄交涉至為殷繁，上年曾于該處設(shè)立邊墾分局試辦沿邊招墾各事，宜現(xiàn)既添設(shè)民官，亟應(yīng)及時(shí)經(jīng)營，以重邊防而資治理”。①中國第一歷史檔案館：《奏為飭令試署臚濱府知府張壽增先行赴任俟補(bǔ)缺后再行給咨赴引事》，宣統(tǒng)元年六月初四日，朱批奏折，檔號：04-01-12-0677-015正如徐世昌所言：“由前之說則為旗官時(shí)代，由后之說則為民官時(shí)代，而宋小濂目前所經(jīng)營者實(shí)為旗官與民官過渡之時(shí)代”。②徐世昌：《東三省政略》卷1《邊務(wù)·呼倫貝爾篇》，見《中國邊疆史志集成·東北史志》第3部，第1374-1375頁?？梢?，在官制改革方面，呼倫貝爾經(jīng)過了旗制和民制機(jī)構(gòu)并存的時(shí)期，這一點(diǎn)與哲里木盟蒙旗不同。

綜上所述，東三省行省體制正式建立后，對蒙新政全面展開。治蒙機(jī)構(gòu)的新置，標(biāo)志了東三省蒙旗治權(quán)逐步轉(zhuǎn)移至行省。首先是在奉天設(shè)立了東三省蒙務(wù)局，總司哲里木盟各蒙旗一切應(yīng)興應(yīng)革事務(wù)，具有經(jīng)營蒙旗、保護(hù)邊疆的職責(zé)。其次是在吉林設(shè)立了蒙務(wù)處，協(xié)助奉天蒙務(wù)局，一是用以聯(lián)絡(luò)三省蒙務(wù)，二是處理吉林屬蒙旗事務(wù)，并受東三省總督與吉林巡撫節(jié)制。雖然至宣統(tǒng)三年五、六月份（1911年6、7月）蒙務(wù)處與蒙務(wù)局分別被裁撤，但這并不意味著東三省對蒙治權(quán)的終結(jié)，而是將蒙旗所行事務(wù)劃入各自行省公署的蒙務(wù)科與蒙邊科內(nèi)，并入行省體制下的民治行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)。東三省在蒙地設(shè)治過程，實(shí)際上正是肅清盟旗體制下蒙旗權(quán)力的過程。雖然此舉對蒙旗造成了不可逆轉(zhuǎn)的影響，但是它對穩(wěn)定邊疆、抵抗日俄對蒙旗的侵蝕具有積極的意義。