論農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度改革的風(fēng)險(xiǎn)防范

◎韓 楠

基于“居者有其屋”的政治考量，作為保障性物權(quán)的農(nóng)村宅基地的用途被我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)做了明確規(guī)定，其中，宅基地流轉(zhuǎn)、抵押、買(mǎi)賣(mài)等被嚴(yán)格禁止，其一些權(quán)能被限制。但是，關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否能夠繼承、如何繼承等問(wèn)題，我國(guó)《土地管理法》、《繼承法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)都沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定，或者規(guī)定模糊，以致于理論界頗有爭(zhēng)論?？稍诂F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)無(wú)條件繼承的現(xiàn)象非常普遍，且宅基地使用權(quán)無(wú)條件繼承也被廣大群眾高度認(rèn)同。在法律回避、研究欠缺、現(xiàn)實(shí)需求之背景下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否繼承以及如何繼承等，都亟待學(xué)界進(jìn)一步研究和探討。仔細(xì)爬梳國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的研究成果，發(fā)現(xiàn)存在著兩種觀(guān)點(diǎn)：“肯定說(shuō)”和“否定說(shuō)”

肯定說(shuō)認(rèn)為：根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》146 條之規(guī)定，我國(guó)實(shí)行“房隨地走，地隨房走，房地一體”原則。據(jù)此，繼承人可以通過(guò)房屋繼承從而獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，具有一定的合法性。同時(shí)，按照我國(guó)物權(quán)制度的“物權(quán)平等”原則，作為公民遺產(chǎn)的農(nóng)村房屋及宅基地與城鎮(zhèn)房屋及土地屬于同類(lèi)性質(zhì)物權(quán)，其權(quán)能平等，都應(yīng)該能夠依法繼承。況且我國(guó)《憲法》第13 條、《繼承法》第3 條，《物權(quán)法》第65 條都強(qiáng)調(diào)公民私有財(cái)產(chǎn)可以依法繼承，不得侵害。

否定說(shuō)認(rèn)為：我國(guó)《土地管理法》第62 條規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)取得必須具備“三個(gè)基本條件”（即一戶(hù)一宅，面積法定，身份限制），如果允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)全面繼承，則可能會(huì)與“三個(gè)基本條件”相抵觸。再者，根據(jù)我國(guó)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村宅基地所用權(quán)屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，而作為農(nóng)戶(hù)只是擁有其使用權(quán)，而絕非個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)。因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能依據(jù)我國(guó)《憲法》和《繼承法》中關(guān)于“私有財(cái)產(chǎn)可以依法繼承”而進(jìn)行繼承。

學(xué)者從不同的視角，依據(jù)不同的法條，研究得出了兩種相左的觀(guān)點(diǎn)（肯定說(shuō)和否定說(shuō)），都有其法理依據(jù)和理論基礎(chǔ)。但作者研究認(rèn)為：實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的全面繼承具有一定的合理性和可行性，關(guān)鍵是通過(guò)制度改革與創(chuàng)新，解決現(xiàn)行法律法規(guī)間的矛盾與沖突。

2015年由全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“三塊地”改革在全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)悄然展開(kāi)，現(xiàn)在又被全國(guó)人大批準(zhǔn)將土地制度改革試點(diǎn)工作延長(zhǎng)至2018年底，再次說(shuō)明了土地制度改革任重道遠(yuǎn)，不可置否，農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度改革與完善也是其應(yīng)有之義。改革與風(fēng)險(xiǎn)并行，推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度的改革與創(chuàng)新，政府必須轉(zhuǎn)變職能，未雨綢繆，做好改革的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范工作。

一、防范集體耕地流失的風(fēng)險(xiǎn)

為保障國(guó)家糧食安全，我國(guó)設(shè)定了耕地18 億畝紅線(xiàn)，這是我們的生存發(fā)展底線(xiàn)，任何時(shí)候不能突破。但是，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速推進(jìn)，有限的耕地不斷被侵蝕。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，1970年至今，農(nóng)村人口體現(xiàn)為先增后減的變化態(tài)勢(shì)，且在21世紀(jì)后下降速度明顯。1970——2011年間，全國(guó)農(nóng)村人口從68568 萬(wàn)人下降為54655 萬(wàn)人，減少了2912萬(wàn)人。與之相反，農(nóng)村宅基地面積卻沒(méi)有因人口的減少而減少，出現(xiàn)了“不減反增”反?，F(xiàn)象，全國(guó)農(nóng)村住宅建筑面積由1990年的159.3億平方米增加到了2011年的245.1億平方米。新增的宅基地建設(shè)面積無(wú)疑是源于農(nóng)村耕地。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度改革后，宅基地會(huì)被全面繼承，農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的“三個(gè)條件”限制也必將被突破，一戶(hù)多宅、面積超標(biāo)都將會(huì)因繼承而變得合法化，這無(wú)疑為引起農(nóng)村居民多占宅基地、占用耕地建房的沖動(dòng)。這種風(fēng)險(xiǎn)必須防患于未然，將宅基地使用權(quán)繼承附加一定的時(shí)間限制，或者采用貨幣繼承等，同時(shí)嚴(yán)禁占用農(nóng)地建房，或違章建房。

二、防范農(nóng)戶(hù)一戶(hù)多宅的風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)《土地管理法》明確確立了農(nóng)村宅基地“一戶(hù)一宅”和“面積限定”原則，但在現(xiàn)實(shí)中這一規(guī)定屢屢被突破。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，違背“一戶(hù)一宅”原則，一戶(hù)兩宅甚至一戶(hù)多宅的現(xiàn)象在農(nóng)村非常普遍，占農(nóng)戶(hù)的52.7%，尤其是遠(yuǎn)郊農(nóng)村，這種情況更為突出。另外，“超面積占用”宅基地的情況也更為嚴(yán)重，有學(xué)者調(diào)查，河南省部分農(nóng)村地區(qū)超面積使用宅基地的農(nóng)戶(hù)占73.9%，湖北省宜城市農(nóng)戶(hù)宅基地超標(biāo)占用達(dá)81%，北京地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“超批多占”戶(hù)占57%。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度改革之后，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以被順利繼承，或者通過(guò)繳納一定的費(fèi)用、附加一定的年限之后實(shí)現(xiàn)繼承權(quán)，這樣可能會(huì)使原先違法占用的宅基地，或者超過(guò)法定使用面積的宅基地，或者一戶(hù)多宅者通過(guò)宅基地使用權(quán)繼承使之合法化，這與我國(guó)設(shè)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的初衷相違背，也不利于集體建設(shè)用地的集約節(jié)約利用。作為稀缺資源，建設(shè)用地越來(lái)越成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的瓶頸，在當(dāng)前農(nóng)村宅基地空置率居高不下的情境下，在進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度改革的同時(shí)，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃，不斷提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用效益，力求集約節(jié)約高效，防止一戶(hù)多宅、面積超標(biāo)狀況的蔓延是改革者應(yīng)該考慮的重要問(wèn)題。

三、防范農(nóng)民利益受損的風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得必須具備“三個(gè)基本條件”，對(duì)于不符合條件的繼承人是不允許占有宅基地的。如果因此而剝奪了繼承人的農(nóng)村宅基地繼承權(quán)，則會(huì)違背我國(guó)《繼承法》精神，侵犯農(nóng)戶(hù)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，這無(wú)疑堵塞了增加農(nóng)戶(hù)財(cái)產(chǎn)性收入的一個(gè)通道，這對(duì)于本來(lái)收入較低的農(nóng)戶(hù)是一個(gè)打擊。

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展正在快速推進(jìn)，每年將有大批的農(nóng)民進(jìn)城，其身份戶(hù)籍也會(huì)隨著發(fā)生改變而成為“城里人”，如果因農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體身份限制而剝奪其繼承權(quán)，將會(huì)侵犯到農(nóng)民的利益。目前，農(nóng)民在我國(guó)占絕對(duì)比重，三農(nóng)問(wèn)題仍是中央和政府工作的重中之重，農(nóng)民利益不能侵害也是我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)改革，尤其是正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革的底線(xiàn)。從調(diào)研來(lái)看，農(nóng)民的法律素養(yǎng)較低，對(duì)于農(nóng)村宅基地管理制度和有關(guān)法律知之甚少，普遍認(rèn)為繼承祖輩遺留的宅基地和房屋合情合理，因此，在農(nóng)村，宅基地被繼承的狀況成為常態(tài)。因土地管理法規(guī)定的農(nóng)村宅基地申請(qǐng)取得的“三個(gè)基本條件”而剝奪（或限制）繼承權(quán)，將會(huì)極大地?fù)p害農(nóng)民的土地權(quán)利和財(cái)產(chǎn)利益。再者，農(nóng)民房產(chǎn)可能是農(nóng)民大半輩子的心血，也是農(nóng)民最大的財(cái)富，因現(xiàn)行法律規(guī)范而剝奪（或限制）繼承人的繼承權(quán)，可能會(huì)損害到農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)。通過(guò)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度改革，借鑒解決城鎮(zhèn)商品房繼承方面的做法，真正給予權(quán)利主體以完整的房屋所有權(quán)，這也是我國(guó)物權(quán)制度的應(yīng)有之義。

四、防范鄉(xiāng)村倫理破壞的風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)建立在“血緣”和“地緣”基礎(chǔ)上的“熟人”社會(huì)，它以“人情”為紐帶，以“互信”為基礎(chǔ)，成為鄉(xiāng)村社會(huì)生活的倫理價(jià)值。農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度改革后，取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的“身份限制”條件將被突破，繼承人可能是非農(nóng)市民，也可能是非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，他們將與本地村民共同生活居住在一個(gè)村莊，由于其文化背景、生活習(xí)俗等的差異，農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期形成的傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)、婚姻觀(guān)、倫理道德觀(guān)等將受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)，農(nóng)耕文化將會(huì)受到侵蝕。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承放松“身份限制”后，城鎮(zhèn)市民與村民混住將不可避免。一般情況下，誕生于工業(yè)文明背景下的城鎮(zhèn)是現(xiàn)代思潮、現(xiàn)代文化的發(fā)祥地，這些現(xiàn)代思潮和文化讓鄉(xiāng)村人深感神秘和向往，甚至將之作為仿效榜樣，尤其是城市的倫理道德對(duì)鄉(xiāng)村起著極大影響（無(wú)論正面還是負(fù)面）。不可置否，農(nóng)民與市民混住之后，對(duì)于促進(jìn)工業(yè)文明與農(nóng)耕文明的交融，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程都具有重要意義。但是，也不能否認(rèn)，農(nóng)民與市民混住之后，城市市民的一些負(fù)面的倫理道德也會(huì)不可避免地傳導(dǎo)到鄉(xiāng)村，影響到鄉(xiāng)村，甚至“引領(lǐng)”鄉(xiāng)村。例如，城市居民的泛商品化將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村崇尚“拜金主義”，城鄉(xiāng)貧富差距將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民心態(tài)失衡，城市居民的現(xiàn)代思潮將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村居民“東施效顰”等，所有這些，必須引起足夠的重視，通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)核心價(jià)值觀(guān)教育等方式進(jìn)行防范與糾正。

五、防范城鎮(zhèn)化延緩的風(fēng)險(xiǎn)

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率還比較低，尚達(dá)不到世界平均水平。目前，國(guó)家正多策并舉快速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，大批農(nóng)民正在逐漸轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民，其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格也正在逐漸喪失。實(shí)踐中，國(guó)家和政府也多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻癫荒芤浴半p放棄”（放棄農(nóng)村土地承包權(quán)和放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)），或者“單放棄”為條件，要讓農(nóng)民自愿選擇、有償放棄，逐漸融入到城鎮(zhèn)中。

如果這時(shí)再因身份限制而剝奪農(nóng)戶(hù)市民化后的農(nóng)村宅基地繼承權(quán)，基于“經(jīng)濟(jì)人”的思維，農(nóng)民就會(huì)重新考慮進(jìn)城的得失。在目前農(nóng)村社會(huì)保障低水平低覆蓋的情況下，農(nóng)村宅基地仍具有保障性物權(quán)性質(zhì)，是保障農(nóng)民“居者有其屋”的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果農(nóng)民僅僅為了城市優(yōu)美的人居環(huán)境、較好的社會(huì)保障、健全的公共服務(wù)而轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，進(jìn)而放棄農(nóng)村宅基地繼承權(quán)，農(nóng)民就會(huì)審慎決斷。農(nóng)民因宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題而對(duì)市民化產(chǎn)生顧慮和觀(guān)望，則有違國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化的本意。通過(guò)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度改革，可以使已轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦脑r(nóng)村居民仍可以合法繼承農(nóng)村宅基地，這樣便解決了農(nóng)民市民化的后顧之憂(yōu)，也有效防范了因宅基地使用權(quán)繼承困境而成為城鎮(zhèn)化的掣肘。