農(nóng)村土地股權(quán)制度構(gòu)建研究*

◎姚 鵬 黨 森 安福杰

農(nóng)業(yè)的發(fā)展必須依靠科學(xué)技術(shù)，科學(xué)技術(shù)的采用和推廣必然要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?。為此全國許多地方都在進行種種制度改革嘗試，其中較有影響力的主張是建立土地股份合作制?！暗湫偷耐恋毓煞莺献饔袃煞N情況，一種是按土地面積入股，一種是土地經(jīng)營權(quán)作價入股。按土地面積入股不存在作價問題，但是就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，土地的等級顯然與土地的生產(chǎn)力密切關(guān)聯(lián)，不問土地等級可能造成股份不公平的嫌疑，為土地股份合作健康發(fā)展埋下一定隱患。作價入股如何確定土地經(jīng)營權(quán)的公允價格也具有相當(dāng)難度。”［1］因此，盡管許多專家學(xué)者力主建立土地股份合作制，但由于其在實踐中客觀存在著的諸多難以克服的困難，決定了該制度設(shè)想實際并不可取。本文所提出的土地股權(quán)制度構(gòu)想和土地股份合作制一樣都是為了實現(xiàn)土地的集中利用和規(guī)模經(jīng)營，但在制度設(shè)計的理念和具體操作層面則根本不同。

一、農(nóng)村土地股權(quán)制度的概念

農(nóng)村土地股權(quán)制度，是在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，將土地所有權(quán)的核心權(quán)能“收益權(quán)”股份化，平均分配給農(nóng)戶，一方面保證了農(nóng)戶的基本生活需要，同時可以使土地得以集中利用，規(guī)?；?jīng)營，推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，我國憲法于此規(guī)定十分明確。改革開放之前農(nóng)村集體所有的土地實行的是集體所有集體經(jīng)營制度，合作社、生產(chǎn)隊是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本組織形式。歷史已經(jīng)證明“集體所有集體經(jīng)營”及這種制度下的“合作社”、“生產(chǎn)隊”等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式普遍存在著權(quán)責(zé)不明、權(quán)責(zé)不分，干多干少一個樣、干好干壞一個樣的情況，不利于調(diào)動廣大農(nóng)民勞動生產(chǎn)的主動性和積極性，不利于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。正因為如此，1978年農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革首先進行的就是將農(nóng)村的土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這種統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制適應(yīng)了當(dāng)時我國農(nóng)業(yè)改革和發(fā)展的需要，極大地調(diào)動了農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主動性和積極性，促進了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革從開始到現(xiàn)在已經(jīng)有四十年的時間，其間科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展，國家、社會和世界都發(fā)生了巨大的變化。在新的歷史條件下，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包責(zé)任制使土地規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)、追求利潤最大化的經(jīng)濟功能難以實現(xiàn)。［2］農(nóng)業(yè)的發(fā)展迫切需要制度改革，迫切需要制度創(chuàng)新，以此加速推動生產(chǎn)模式、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，以此加速推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科學(xué)化和現(xiàn)代化。

關(guān)于農(nóng)村土地管理體制改革，無論是在理論上還是在實踐上都已經(jīng)有了諸多探索。從上世紀(jì)90年代開始，在我國一些工商業(yè)相對較為發(fā)達(dá)的地區(qū)即已開始嘗試更為有效的土地利用方式。在這個過程中，“農(nóng)村土地股份合作制”逐漸引起了專家和學(xué)者的普遍關(guān)注，甚至有人認(rèn)為“農(nóng)村土地股份合作制是一次誘致性制度變遷，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村土地利用制度最根本性的創(chuàng)新。”［3］固然“農(nóng)村土地股份合作制”是在尋求矛盾解決過程中的一個有益嘗試，但毋庸諱言其本身存在著土地入股作價缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)、土地股份的權(quán)重及收益不合理、土地股份分配有失公平、土地收益不穩(wěn)定等諸多問題，［4］使其在實踐中始終難以作為農(nóng)村土地管理的一種成功模式加以推廣。

本文所述的土地股權(quán)制度則根本不同，其制度設(shè)計思路是將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地作為一個整體將其收益股份化，平均分配給農(nóng)戶，每戶一股，因此無需根據(jù)土地的等級差別按質(zhì)論價。在這種制度模式下，每戶同股同權(quán)，不可能存在股權(quán)分配、收益分配等不公平、不合理的情況。同時，在這種制度模式下，農(nóng)民擁有土地股權(quán)，土地由誰經(jīng)營、怎樣經(jīng)營關(guān)乎農(nóng)民的切身利益和長遠(yuǎn)利益，因此十分有利于增強廣大農(nóng)民參與民主管理的主動性和積極性，顯然這對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和對于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展都大有裨益。

二、農(nóng)村土地股權(quán)制度的構(gòu)成

1.土地收益權(quán)股份化。農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，在現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，土地的收益權(quán)實際上是內(nèi)在地包含于農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)之內(nèi)的。實行土地股權(quán)制度，首先要做的就是要將土地的收益權(quán)從土地的承包經(jīng)營權(quán)中剝離出來。土地的收益權(quán)屬于且只能屬于土地的所有者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，承包人承包土地取得的只是土地的承包經(jīng)營權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)不包括也不應(yīng)包括本就應(yīng)該由土地的所有者享有的土地收益權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)收益權(quán)所取得的收益歸根結(jié)底最終一定是屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的。土地收益權(quán)決定土地收益的歸屬，土地收益權(quán)股份化決定土地收益的最終分配方式。

2.一戶一股。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地的收益權(quán)股份化后，具體是按戶平均分配股權(quán)，還是按人平均分配股權(quán)，即是實行“一戶一股”，還是實行“一人一股”，可交由村民大會民主決定。但就筆者看來，以“戶”為標(biāo)準(zhǔn)比以“人”為標(biāo)準(zhǔn)更加公平合理，更具可操作性。土地股權(quán)收益就其本質(zhì)而言，無外乎就是地租收入，具有社會保障性質(zhì)，并不是也不應(yīng)該是農(nóng)民的全部收入，因此以“戶”為標(biāo)準(zhǔn)，可以使獨居的老年人群體獲得相對較多的收益，體現(xiàn)了社會對于喪失勞動能力的弱勢群體的優(yōu)撫和關(guān)懷；而且以“戶”為標(biāo)準(zhǔn)，股數(shù)也不會因為“出生”和“死亡”而變，所以具有更大的穩(wěn)定性。

3.土地使用權(quán)對外開放。農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村的土地?fù)碛兴袡?quán)，其成員擁有土地的收益權(quán)。這一點在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下也是如此，只不過在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下土地的收益權(quán)是內(nèi)在地包含于土地承包經(jīng)營權(quán)之中而已。正因如此，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地只能由其成員承包而不能由其成員以外的人承包，否則就會導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員實際享有的土地收益權(quán)流失。實行土地股權(quán)制度，土地的收益權(quán)和土地的承包經(jīng)營權(quán)兩相分開，因此土地?zé)o論由誰承包經(jīng)營，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織都會因著土地所有權(quán)而取得地租收益。如果土地出租給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織以外的人或組織可以帶來更多的收益，為什么不可以將土地對外出租呢？因此實行土地股權(quán)制度，一個必然的結(jié)果就是土地使用權(quán)的對外開放。土地使用權(quán)的對外開放必然會帶來農(nóng)民思想觀念的開放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式將因此而改變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率將因此而大幅提高。

4.土地股權(quán)不可轉(zhuǎn)讓。在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)是可以在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員之間進行轉(zhuǎn)讓的。允許承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織內(nèi)部進行流通轉(zhuǎn)讓可以避免土地落荒，也可以在一定程度上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；潭?，對于提高土地的生產(chǎn)效率均有一定意義。盡管如此，還是應(yīng)當(dāng)看到土地對于農(nóng)民而言在很大程度上實際發(fā)揮著社會保障的功能。實行土地股權(quán)制度，土地的收益權(quán)已經(jīng)從土地的承包經(jīng)營權(quán)中剝離出來。土地的收益權(quán)由土地的所有者農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織享有，收益權(quán)股份化后最終實際由農(nóng)戶所有，其具有明顯的社會保障性質(zhì)。如果允許農(nóng)民土地股權(quán)轉(zhuǎn)讓，將不可避免地會導(dǎo)致部分農(nóng)民失去土地這個最基本的社會保障。農(nóng)民受教育程度普遍偏低，普遍缺乏技術(shù)特長，在科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的時代背景下，很容易出現(xiàn)生計困難。一旦所預(yù)想的情況大面積發(fā)生，會對社會形成巨大壓力，進而導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題。正是基于這種考慮，本文所設(shè)想的土地股權(quán)制度應(yīng)當(dāng)是“一戶一股”且股權(quán)不能轉(zhuǎn)讓。

三、農(nóng)村土地股權(quán)制度的運行

1.成立村民土地收益權(quán)股東大會。進行土地股權(quán)制度改革，農(nóng)民的切身利益開始和村集體經(jīng)濟組織土地的整體利用效率息息相關(guān)。成立村民土地收益權(quán)股東大會旨在建立一種土地管理的民主機制。通過這個機制，農(nóng)戶可以就諸如土地經(jīng)營方式、土地利潤分配方式、土地股權(quán)份數(shù)增減變化等多方面問題進行研究和磋商。

2.建立規(guī)章制度。本文所設(shè)想的土地股權(quán)制度和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度兩者旨趣迥異。前者的目標(biāo)是推動和促進產(chǎn)業(yè)集中，而后者則是分產(chǎn)到戶。從“分產(chǎn)到戶”到“產(chǎn)業(yè)集中”，法律法規(guī)等規(guī)章制度的變革顯然是必須的。最為理想的模式是從國家的層面制定基本法，其好處是制度變軌一步到位，有利于加快推進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；同F(xiàn)代化。鑒于目前尚缺乏改革實踐經(jīng)驗，也可以采用先試點再推廣的模式。即使采用“先試點再推廣”的模式，也需要有關(guān)政府主管部門大力推動，制定“示范法”、“示范合同”對有關(guān)各方當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)進行規(guī)范，同時也要積極引導(dǎo)村民大會或村民土地收益權(quán)股東大會結(jié)合自身實際情況制定適合自身發(fā)展的規(guī)則。在不斷取得和累積經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷實現(xiàn)政策、法律、法規(guī)的升級。

3.政府主管部門加強監(jiān)管。土地問題涉及農(nóng)民的切身利益和長遠(yuǎn)利益，關(guān)乎農(nóng)民的生存保障，因此，加強政府有關(guān)主管部門監(jiān)管，實際上是從根本上保護農(nóng)民的利益，不僅有利于平衡農(nóng)民的現(xiàn)實利益和長遠(yuǎn)利益，也有利于實現(xiàn)政府所追求的公共利益最大化和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織所追求的個體利益最大化之間的平衡。政府監(jiān)管的方式，主要應(yīng)從制度管理和合同管理兩個方面入手。制度管理應(yīng)當(dāng)始終以憲法和法律為依托，合同管理以制度管理為基礎(chǔ)?？偠灾?，實行土地股權(quán)制度，農(nóng)民通過土地收益權(quán)股東大會行使土地管理權(quán)，政府有關(guān)主管部門同時進行必要的監(jiān)管，切實最大限度地保障農(nóng)村土地民主管理的結(jié)果科學(xué)合理。