我國(guó)農(nóng)村小額信貸的法律制度建設(shè)*

◎溫 華

目前，我國(guó)尚未出臺(tái)一部完整的小額信貸法律法規(guī)，因而使小額信貸的調(diào)整和規(guī)范得不到法律的支持，這也是導(dǎo)致其在發(fā)展過(guò)程中存在很多困難的直接原因。在推行過(guò)程中常見(jiàn)的難度包括：一是依法問(wèn)題，沒(méi)有可以適用的法律，而且法律主體也沒(méi)有明確，造成小額信貸的發(fā)展基礎(chǔ)不夠牢固。二是監(jiān)管制度的落實(shí)問(wèn)題，三是風(fēng)險(xiǎn)防控還需要加強(qiáng)。我國(guó)小額信貸在發(fā)展過(guò)程中存在利率風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)廣大農(nóng)村發(fā)行小額信貸，有利于提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，有利于更好地解決“三農(nóng)”問(wèn)題，更有利于信貸制度的完善與落實(shí)。因此，必須對(duì)制約小額信貸發(fā)展的上述問(wèn)題徹底解決。

一、農(nóng)村小額信貸制度的法律困境

（一）法律主體地位不明

我國(guó)農(nóng)村小額信貸服務(wù)組織可分為兩種，即：包括信貸公司和非政府組織在內(nèi)的非金融組織，以及包括信用合作社和商業(yè)銀行在內(nèi)的金融組織?！吨袊?guó)銀行監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》明確規(guī)定了金融組織的法律地位。盡管在這種規(guī)定中，尚未把小額信貸納入戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，只是將它視為政府用于扶貧的一種手段，也沒(méi)有對(duì)它做出長(zhǎng)期設(shè)計(jì)，但不管怎樣，金融組織的主體地位已經(jīng)得到了法律的認(rèn)可。對(duì)于非金融組織來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)它的管制不夠規(guī)范，也沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)，從而導(dǎo)致該類型組織的發(fā)展比較滯后。另外，以政府與捐贈(zèng)人所簽訂的合同或協(xié)議為依據(jù)，即可獲得經(jīng)營(yíng)許可證，但是隨著合同或協(xié)議的期限已滿，這種組織的法律主體地位也就逐漸會(huì)喪失，因此，其法律主體地位是不夠穩(wěn)固的。誠(chéng)然，并不是所有的非金融組織都是短命的，經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和社會(huì)科學(xué)院扶貧社共同授權(quán)和批準(zhǔn)的農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)，則是一個(gè)特殊例子。大多數(shù)的非金融機(jī)構(gòu)都難以得到政府對(duì)自己經(jīng)營(yíng)主體的認(rèn)定［1］。這種模糊不清的狀態(tài)，產(chǎn)生了不明確、不穩(wěn)定的信貸雙方的義務(wù)與權(quán)利，從而造成很多糾紛，影響了金融市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展。另外，小額信貸公司具有“只貸不存”的特質(zhì)，由于其主體地位得不到法律的認(rèn)可，從而也造成這些公司的違規(guī)行為不能及時(shí)受到法律制裁。

（二）內(nèi)部管理不完善

為我國(guó)農(nóng)村提供小額信貸服務(wù)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)包括信用合作社和商業(yè)銀行等金融組織，由于這些金融組織可以通過(guò)《商業(yè)銀行法》、《公司法》來(lái)監(jiān)督和規(guī)范自己的行為，因此它們的內(nèi)部管理相對(duì)來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)比較全面。相對(duì)于它們來(lái)說(shuō)，“只貸不存”的小額貸款機(jī)構(gòu)和農(nóng)村小額信貸組織，由于是非政府機(jī)構(gòu)，在發(fā)展的過(guò)程中也沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其做出規(guī)范化指導(dǎo)，必然會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題。歷來(lái)非政府機(jī)構(gòu)的管理問(wèn)題都是一個(gè)棘手問(wèn)題，盡管各種機(jī)構(gòu)都在想方設(shè)法來(lái)提升自己的內(nèi)部管理水平，但是要想從根本上解決，必須創(chuàng)建一套完善的法律法規(guī)。當(dāng)前我國(guó)還沒(méi)有制定出專門的小額信貸法律條文，這必然不利于小額信貸的良好發(fā)展。從當(dāng)前小額信貸的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，不明確的宗旨和目標(biāo)、不清楚的管理職責(zé)、混亂的治理方式以及不健全的法律法規(guī)，可謂是影響其正常發(fā)展的主要因素。盡管有些非政府性質(zhì)的信貸機(jī)構(gòu)已經(jīng)創(chuàng)建了一套運(yùn)行體系，但是工作人員的服務(wù)宗旨往往難以與小額貸款的宗旨保持一致。從2000年起，我國(guó)非政府小額貸款組織在市場(chǎng)上的份額在不斷縮減，究其主要原因在于內(nèi)部管理機(jī)制不夠完善。小額信貸公司雖然具有“只貸不存”的弊端，但由于該組織通過(guò)依據(jù)《公司法》，能夠逐漸改進(jìn)內(nèi)部管理模式，但綜合來(lái)看，它的管理機(jī)制還不夠完善，監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)不是過(guò)于集中就是過(guò)于分散，形成了比較混亂的內(nèi)部管理格局。

（三）缺乏有效的外部法律監(jiān)管

目前，依據(jù)《中國(guó)人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》可對(duì)商業(yè)金融組織進(jìn)行規(guī)范性管理。當(dāng)然，對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)，可以為其提供小額信貸服務(wù)的金融組織，理應(yīng)受到銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行的指導(dǎo)與監(jiān)督。從上述論述可以得知，相較于其他信貸類型，小額信貸凸顯了社會(huì)屬性，因此不應(yīng)當(dāng)將其監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式與其他信貸服務(wù)等同。但是，由于我國(guó)沒(méi)有推廣專門的小額信貸法律法規(guī)，很難以對(duì)小額信貸的監(jiān)督方式進(jìn)行細(xì)化。長(zhǎng)久以來(lái)，導(dǎo)致小額信貸的發(fā)展受到了一定的制約，使小額信貸對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用逐漸被弱化。

另外，對(duì)于非政府機(jī)構(gòu)的主體地位、運(yùn)行機(jī)制以及市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)行法律也沒(méi)有做出明確的規(guī)定，至今為止，在小額信貸發(fā)展過(guò)程中，還沒(méi)有制定一個(gè)完整的專業(yè)性的監(jiān)督個(gè)管理體系，對(duì)于非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管并不屬于銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行的職責(zé)。因此，當(dāng)前最突出的問(wèn)題就是獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失，從而導(dǎo)致非政府機(jī)構(gòu)對(duì)于我國(guó)農(nóng)村提供的小額貸款服務(wù)不夠規(guī)范，存在很多弊端。

二、完善我國(guó)農(nóng)村小額信貸法律規(guī)制

（一）明確農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的法律主體地位

農(nóng)資合作社、村鎮(zhèn)銀行等新型的金融管理組織，都屬于我國(guó)農(nóng)村信用社和商業(yè)銀行的范疇，并且這些金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的主體地位，已經(jīng)得到了法律的許可，也就是說(shuō)，通過(guò)立法形式，國(guó)家承認(rèn)這些組織的合法地位。當(dāng)前，非常迫切需要得到我國(guó)法律對(duì)主體進(jìn)行認(rèn)可的小額金融組織包括兩種。首先是具有非政府組織性質(zhì)的小額貸款組織；其次是具有“只存不貸”性質(zhì)的小額貸款組織?！胺蓱?yīng)當(dāng)對(duì)非政府組織的小額貸款機(jī)構(gòu)，做出詳細(xì)規(guī)定，明確其市場(chǎng)準(zhǔn)入條件及金融服務(wù)項(xiàng)目”，只有這樣才能有助于小額信貸機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，如果沒(méi)有得到法律的許可，小額信貸公司在開(kāi)展業(yè)務(wù)服務(wù)時(shí)就不會(huì)得到充分的法律保障，并且還會(huì)使社會(huì)公眾對(duì)其行為持有懷疑的態(tài)度［2］。除此之外，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法，在法律的介入下，推進(jìn)傳統(tǒng)金融組織與小額貸款組織之間的業(yè)務(wù)協(xié)作，通過(guò)彼此借鑒，改進(jìn)缺點(diǎn)發(fā)揚(yáng)優(yōu)點(diǎn)，從而開(kāi)創(chuàng)小額信貸發(fā)展的新局面。

（二）完善管理制度

只有從企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，制定出合理的內(nèi)部管理制度，才能助推企業(yè)的良好發(fā)展。在我國(guó)，農(nóng)村信用社、商業(yè)銀行等傳統(tǒng)金融組織的內(nèi)部管理機(jī)制比較完善，農(nóng)資社、村鎮(zhèn)銀行等先進(jìn)的小額信貸組織的管理機(jī)制在不斷改進(jìn)之中，而內(nèi)部管理最為混亂的則屬于“只貸不存”的小額信貸組織和非政府小額信貸機(jī)構(gòu)，雜亂無(wú)章的內(nèi)部管理狀態(tài)，也是造成這兩種信貸組織發(fā)展緩慢的主要原因。

對(duì)于非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要想完善內(nèi)部管理制度，關(guān)鍵在于對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行明確。明確產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的好處體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面可使非政府性質(zhì)小額信貸公司不再受制于政府的不當(dāng)限制，另一方面還可以引發(fā)社會(huì)閑置資金匯聚，提高投資者的積極性，便于機(jī)構(gòu)更好地進(jìn)行融資。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的明確，對(duì)于分清運(yùn)作機(jī)構(gòu)、投資主體以及政府等三者之間的權(quán)利與義務(wù)，具有非常重要的作用。唯有如此，才能使人真正明確誰(shuí)才是非政府組織小額信貸公司的管理者，才能使管理人員摸清各類部門在小額信貸組織中的相應(yīng)的法律地位，有助于構(gòu)建一套合理的完善的管理體系。這是因?yàn)?，一旦確立了管理者，對(duì)于非政府小額信貸來(lái)說(shuō)，就可以按照《公司法》的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，完善內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮每一個(gè)管理機(jī)構(gòu)的能動(dòng)作用，使非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)得到更好地監(jiān)督與管理。

（三）建立有效的監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)資社和商業(yè)銀行是常見(jiàn)的傳統(tǒng)金融組織，它們?cè)陂_(kāi)展小額信貸服務(wù)時(shí)，往往能夠得到銀監(jiān)會(huì)的指導(dǎo)與監(jiān)督。但是監(jiān)管的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)從實(shí)際情況出發(fā)，采取審慎的態(tài)度。這是因?yàn)樾庞煤献魃绾蜕虡I(yè)銀行具有交易數(shù)額大、市場(chǎng)影響大、吸收存量大等特性。但是在實(shí)際操作中，我們不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是服務(wù)項(xiàng)目，還是服務(wù)方式，小額信貸與傳統(tǒng)的金融服務(wù)是截然不同的，因此在傳統(tǒng)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)上所應(yīng)用監(jiān)管方式，并不適用于小額信貸機(jī)構(gòu)。原則上，我們可以借鑒傳統(tǒng)的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式，結(jié)合小額信貸提供的服務(wù)項(xiàng)目，并充分考慮負(fù)債率、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控、審計(jì)、資本利用率等因素，設(shè)計(jì)出一套合理的、科學(xué)的、全面的監(jiān)管方案。

由于非政府小額信貸機(jī)構(gòu)在法律上還沒(méi)有得到確認(rèn)，因而，對(duì)于該小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺乏專門的金融機(jī)構(gòu)。但是，這并不等于說(shuō)小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可有可無(wú)。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，當(dāng)前最常見(jiàn)的監(jiān)管方式則是行業(yè)協(xié)會(huì)。這種監(jiān)管手段沒(méi)有較強(qiáng)的約束性，不利于非政府小額信貸的發(fā)展。因此，當(dāng)務(wù)之急，是盡快認(rèn)可小額信貸的法律主體地位，從而確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

另外，應(yīng)對(duì)秉持審慎性監(jiān)管態(tài)度，來(lái)加強(qiáng)對(duì)非政府組織小額信貸的管制。與傳統(tǒng)金融組織不同的是，小額信貸機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)公眾存款進(jìn)行吸納，國(guó)內(nèi)外的資助與捐贈(zèng)，是該機(jī)構(gòu)的主要資金來(lái)源。正因?yàn)槿绱?，小額信貸機(jī)構(gòu)才具有風(fēng)險(xiǎn)較小的特性。對(duì)于捐贈(zèng)者或投資者來(lái)說(shuō)，無(wú)須讓政府費(fèi)心，可以委托其他機(jī)構(gòu)對(duì)贈(zèng)與的物品進(jìn)行管理，加大審計(jì)力度。如果非政府性質(zhì)的小額信貸機(jī)構(gòu)觸犯了法律，則可依據(jù)相關(guān)法律的要求，施加一定的懲罰。而這對(duì)于創(chuàng)建一套完整的法律監(jiān)管系統(tǒng)具有重要的作用。

三、結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，對(duì)于農(nóng)村金融機(jī)制的改革，我國(guó)非常關(guān)注，并給予了大力支持。我們應(yīng)當(dāng)充分利用這一有利條件，從小額信貸當(dāng)前發(fā)展的現(xiàn)狀入手，認(rèn)真研究，仔細(xì)分析，對(duì)國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)科學(xué)參考，從立法上進(jìn)行完善，加強(qiáng)監(jiān)督，從而構(gòu)建一套適用于小額信貸發(fā)展的法律法規(guī)，從而確保我國(guó)廣大農(nóng)村的小額信貸的發(fā)展取得更大的進(jìn)步。本文以我國(guó)農(nóng)村小額信貸為研究對(duì)象，對(duì)其緩慢發(fā)展的原因進(jìn)行了剖析，并提出了相關(guān)合理化建議，以期望對(duì)于規(guī)范農(nóng)村小額信貸運(yùn)行，以及解決當(dāng)前農(nóng)村小額信貸存在的問(wèn)題，具有一定的借鑒作用。