加快我國農業(yè)保險業(yè)發(fā)展的途徑研究

◎孟昱含

考察現代農業(yè)發(fā)展歷程，農業(yè)科技、農業(yè)金融和農業(yè)保險在現代農業(yè)發(fā)展中越來越占據舉足輕重地位，而農業(yè)保險因其重要的社會保障性功能一直得到各國政府的重視。由于農業(yè)是基礎產業(yè)，加之我國人口構成中農民占比巨大，所以農業(yè)具有高風險及社會保障的性質。隨著我國保險業(yè)的逐步發(fā)展和完善，為農業(yè)保險的良性發(fā)展創(chuàng)造了契機，因此，農業(yè)保險發(fā)展普遍化、規(guī)?；瘎菰诒匦?。我國的農業(yè)保險在上世紀五十年代最初以商業(yè)保險的模式出現，近幾十年來隨著國家對農業(yè)發(fā)展的日益重視，農業(yè)保險儼然已經成為現代保險產業(yè)的重要組成部分，而作為保障農業(yè)保險的基本法律——《農業(yè)保險法》卻始終處于缺位狀態(tài)。盡管從2003年開始，國務院每年都會出臺一些支持農業(yè)發(fā)展的文件，對農業(yè)保險不斷提出新要求促使其發(fā)展完善，但遺憾的是，在立法層面，除2012年國務院頒布的《農業(yè)保險條例》和各類地方性政策性文件外，具有廣泛性的法律法規(guī)并未出臺，各地的有關規(guī)定處于混亂狀態(tài)，部分地區(qū)的紅頭文件甚至出現違憲條款。因此，由我國現狀來看，農業(yè)保險法缺位、配套法律法規(guī)不完善、相關規(guī)定存在模糊以及法律與現實使用存在沖突等問題已嚴重制約了農業(yè)保險的健康發(fā)展，構建完善的農業(yè)保險法律體系迫在眉睫。

一、農業(yè)保險的界定

2012年國務院頒布的《農業(yè)保險條例》指出，農業(yè)保險，是指投保人一方與保險機構簽訂農業(yè)保險合同，農民作為投保人和被保險人進行投保，以在農業(yè)生產活動中種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)為保險標的，以出現約定的自然災害、意外事故、疫病等事故作為保險事由，在保險標的遭受上述約定的保險事故而造成財產損失時由保險機構即保險人按保險合同予以賠付保險金的一種保險活動。由此可以看出其法律定位體現在以下三個方面：

1.農業(yè)保險的合同屬性決定其是一種經濟利益分配關系

農業(yè)保險屬于保險業(yè)，其本質屬于保險合同，而保險合同的契約性在于，投保人與保險機構以農業(yè)相關事故的發(fā)生為前提約定相關責任人及責任大小，雙方處于同等的法律地位。另一方面，保險機構在本質上屬于營利性金融機構，保險合同分屬于商業(yè)性保險，保險人追求經濟效益，只有投保人即農民先繳納一定的保費，當保險合同約定的法定事由出現的時候，才由保險機構予以賠付，體現了其是一種公平交易的市場運作機制。

2.我國農業(yè)發(fā)展的現狀決定農業(yè)保險重社會效益輕經濟效益

農業(yè)是我國的基礎性產業(yè)，農業(yè)保險是農業(yè)生產活動和保險的有機結合，其具有的社會效益體現農業(yè)保險自身具有準公共產品性質，具有社會保障性。就社會效益和經濟效益而言，國家更看重其具有的農業(yè)災害救助功能和維護社會穩(wěn)定功能，相比較來說，對經濟效益重視不夠。

3.農業(yè)保險發(fā)展的政府主導性體現出國家干預色彩

我國農業(yè)保險實行“政府引導、市場運作”的原則，從表面看是商業(yè)保險，而政府引導實質體現了政府保護農業(yè)發(fā)展的內核。政府作為看不見的手，引導、協(xié)調著農業(yè)保險的發(fā)展。

二、發(fā)展農業(yè)保險的現實意義

農業(yè)的多災性特點決定其抗風險能力特別低，而農業(yè)生產又關乎國家的糧食安全，如何規(guī)避農業(yè)自然災害帶來的風險，減少農民因災害而造成經濟損失，農業(yè)保險將會起到重要的作用。

1.發(fā)展農業(yè)保險會在一定程度上相對降低農業(yè)風險

我國農業(yè)的基礎性地位和多災性特點要求必須建立完善的農業(yè)災害預防體系和農業(yè)災害救助體系，在臺風和洪澇災害等極端事件的災后重建中，農業(yè)保險在減輕了農民的損失緩解政府壓力降低農業(yè)風險等方面發(fā)揮了巨大作用。據調查顯示，近六年時間里我國的累計農業(yè)風險保障提供量超過4萬億，有744億賠償款支付到1.47億受災用戶，在提高災后重建效率、實行農業(yè)災害救助和保障農民生活等方面功能顯著。

2.發(fā)展農業(yè)保險有利于農村經濟發(fā)展

一方面，我國是農業(yè)大國，7億多人的農村保險市場具有強大的吸引力，有利于招商引資，發(fā)展農村金融體系，促進農村經濟發(fā)展。目前，自農業(yè)保險產生以后的十年間，無論從參保情況、投保農戶、承包面積看，還是從農業(yè)保險服務的機構數量、收益用戶上看，我國農業(yè)保險都在快速發(fā)展?？梢哉f，通過十年的努力，我國的農業(yè)保險發(fā)展格局已經初步形成。另一方面，農業(yè)保險業(yè)務和農村信貸的有效結合，極大地改善了農村的信用環(huán)境，對農村金融服務鏈的形成和完善起到了極大地促進作用，不僅激發(fā)了農民貸款發(fā)展生產的積極性，并且有利于農村信用體系建設與良性發(fā)展?？偠灾r村保險屹然成為推動農村發(fā)展的重要推手，是農村發(fā)展的重要因素。

3.農業(yè)保險是服務“三農”的重要渠道之一

近年來，我國農業(yè)保險的發(fā)展堪稱“火箭式”發(fā)展，其功能作用愈發(fā)重要，有效地促進了農業(yè)穩(wěn)定持續(xù)性發(fā)展，對政府改進農村公共服務，加強社會管理起到了積極的促進作用。另一方面，在發(fā)展規(guī)模上，我國的農業(yè)保險發(fā)展迅速，全國的農業(yè)保險金額增長近20倍，成為世界第二大農業(yè)保險大國。

三、發(fā)展農業(yè)保險面臨的困境

發(fā)展農業(yè)保險有利于實現農業(yè)供給側結構性改革，有助于實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現農村精準扶貧戰(zhàn)略也具有重要意義。但是，不可否認的是，雖然我國農業(yè)保險發(fā)展取得可喜成果，但是我國農業(yè)保險發(fā)展的現狀與我國農業(yè)大國地位及其不符，進一步發(fā)展農業(yè)保險還面臨著一些困境。

1.我國尚未建立統(tǒng)一的農業(yè)保險法律體系

我國的農業(yè)保險起步晚，發(fā)展緩慢，還處于初步探索階段。從法律層面來說，目前和與農業(yè)保險相關的法律只有《農業(yè)法》和《保險法》，并未出臺專門針對農業(yè)保險的《農業(yè)保險法》。而這兩部法律對農業(yè)保險也不夠重視，相關法條規(guī)定都存在空白。在1993年頒布的《農業(yè)法》中涉及農業(yè)保險的也只有第三十一條，2002年修訂后新增加了第四十六條。在1995年的《保險法》第一百五十五條對農業(yè)保險有所體現，2002年修訂后未作提及。其他的法律依據有1985年出臺的《保險企業(yè)管理暫行條例》、1994年的《營業(yè)稅暫行條例》和2012年國務院頒布的《農業(yè)保險條例》，而《營業(yè)稅暫行條例》僅僅免征農業(yè)保險經營者的營業(yè)稅，對經營方面未作提及，《農業(yè)保險條例》相對來說對農業(yè)保險作出了較為詳細的規(guī)定，但由于立法層面低，在一些具體的法律規(guī)范上更多是一些標準性規(guī)定，在具體適用上缺乏操作性，因而不能對農業(yè)保險領域形成統(tǒng)一規(guī)范。

2.農業(yè)保險發(fā)展中相關政府扶持制度缺失

我國的農業(yè)保險政府處于舉足輕重的地位，政府引導，保險公司予以配合，但由于缺乏穩(wěn)定的法律作為依托，在現實中政府只能依靠相關的政策和文件，其具有的不確定性致使政府人員的執(zhí)法行為存在隨意性，缺乏說服力，僅僅依靠行政權力極易引起群眾的反感和抵抗情緒。另一方面，作為公共產品性質的農業(yè)保險，主要依靠國家財政予以補貼，而政府更加注重經濟建設，對農業(yè)的傾斜力度不夠。此外，農業(yè)保險的范圍涉及到方方面面，包括農業(yè)收入，政府相關政策等等，只依靠國家財政的支持未免單薄。國家政策對農民的扶持不斷增加使保險公司利潤減少，而私企由于缺乏正確引導、資源匱乏等多種原因在農村保險業(yè)中難以生存。加之受傳統(tǒng)思想的影響，在農業(yè)災害發(fā)生后政府習慣大包大攬，更傾向于救濟性扶持而不注重培養(yǎng)農戶保險意識，也成為農業(yè)保險發(fā)展的一種阻力。

3.農業(yè)保險的從業(yè)者以經濟利益為重要目標

作為農業(yè)保險的當事人一方，農業(yè)保險的商業(yè)性決定了農業(yè)保險經營人以利益為終極價值追求。曾頒布的《農業(yè)保險條例》規(guī)定自主經營的性質，自負盈虧的盈利準則限制了保險機構中保險業(yè)務種類的增加。一方面保險機構的投入與收益不成比例，巨災風險分散機制尚未完全建立，在災害發(fā)生后往往需要保險公司自行分保，高額的賠付會抑制保險公司投資的熱情。另一方面，大大增加了農業(yè)保險的道德風險。為了獲得更大的經濟賠付，農民往往會通過作為或者不作為的方式使得農業(yè)風險加大。而農業(yè)風險具有意外性和不可抗力性，保險公司無法有效獲取保險標的具體受損的信息，因而在保險賠付的過程中會處于不利的境地。

4.農業(yè)保險的投保人風險意識較弱

我國農業(yè)一直受根深蒂固的小農經濟思想影響，靠天吃飯自給自足。農民特定的生存模式，使得農民購買農業(yè)保險的積極較低。因為大多數農民只有固定的收入，除去支付家中生存必需和些許必要的額外支出，所剩無幾，面對這較高的農業(yè)保險費用，農民的風險意識小，投保欲望低。另一方面，傳統(tǒng)的農業(yè)模式使得農戶的農業(yè)保險意識十分薄弱。災害發(fā)生后僅僅依賴于政府的救助，自身防范災害的能力非常欠缺。農業(yè)的脆弱性使得農戶更加注重眼前得失，對農業(yè)保險的長期效益認識不足，在巨災發(fā)生后往往陷入絕境，只能依賴政府救助而不是依靠農業(yè)保險，在下次災害來臨時又會陷入這樣的境地，循環(huán)往復。

四、進一步發(fā)展農業(yè)保險的政策建議

農業(yè)保險對農業(yè)發(fā)展意義重大，盡管在過去的十幾年間，我國農業(yè)保險飛速發(fā)展，但是不可否認的是，相比國外發(fā)達國家而言，我國在農業(yè)保險方面需要改進的方面還有很多。這需要立法、行政、農民個體等多方面的努力，才能共同促進我國農業(yè)保險制度的朝著健康有序的方向發(fā)展。因此，筆者認為，應當從以下幾方面努力：

1.盡快建立國家農業(yè)保險法律體系，做到有法可依

農業(yè)保險發(fā)展需要法律法規(guī)發(fā)揮保障作用，只有法律規(guī)定到位，相關主體才能有法可依，監(jiān)管部門才能違法必究。通過對發(fā)達國家如日本《農業(yè)災害補償法》相關立法研究發(fā)現，盡早完成農業(yè)保險法律法規(guī)體系的建設，以法律形式確定投保人與保險機構關注的核心問題，如農業(yè)保險法律地位等，以此明確地方政府的監(jiān)管內容，面對自然災害時應當如何進行國家救濟金發(fā)放及使用，避免資金浪費。同時，規(guī)范農業(yè)保險市場規(guī)范運作，保障國家、集體、保險機構、投保人的利益。其次，我國現行《農業(yè)保險條例》實行政府引導、自主自愿的原則，而綜合國外農業(yè)保險的參與方式和我國的具體國情來看，僅僅實行自主自愿的原則使得農戶投保率過低，農業(yè)風險無法分擔，導致要么保險公司賠付率過高要么農戶受災嚴重，阻礙了農業(yè)保險的健康發(fā)展和雙方投保的積極性。因而應實行強制保險與自愿保險相結合的原則。對一些關系到農民切身利益的險種必須予以強制購買，對其他一般的保險根據農戶的自身情況自愿購買。再次，農業(yè)保險雖然是盈利性機構以合同的形式制定的，屬于商業(yè)性保險，但實質上是國家政策宏觀調控的結果。通過法律將國家政策固定下來，對于投保人與保險人利益的保護意義重大。最后，立法要明確農業(yè)保險再保險制度。再保險制度的核心內核是進行二次保險，突出政府的參與和救濟性，再保險后將農業(yè)風險分化開來，同時保障農業(yè)保險經營者和農戶的利益。

2.明確政府主導地位及作用，完善農業(yè)保險監(jiān)督體系

農業(yè)保險作為商業(yè)保險在農業(yè)領域的發(fā)展，作為政策性保險在商業(yè)保險上的體現，其公共產品性質需要立法明確政府的干預與指導，即確立政府在農業(yè)保險中的主導性地位。完善的法律是政府依法行政的前提，立法明確相關部門的職責與分工，使其行政行為合法、合理。一是持續(xù)完善政府扶持補貼制度。我國明確提出國家鼓勵支持地方財政進行保險費補貼，但與其他方面的補貼相比，補貼面窄，力度小，因而需要加大政府對農業(yè)保險的扶持力度。二是建立巨災風險防范機制。我國是自然災害頻發(fā)的國家之一，由于農業(yè)具有關聯性和周期性，在自然災害發(fā)生時不僅難以防范而且不易分散，最后形成巨災受損嚴重。政府應加大對技術的支持和投入，建立起完善的風險預測機制，同時對新技術進行宣傳和推廣，真正做到“風險分散”。三是完善農業(yè)保險監(jiān)督體系。保險監(jiān)督應實行立體化和中立性原則，保證監(jiān)督機構的權威性是保障農業(yè)保險得以健康運行的重要依托和核心。我國目前的現狀是國務院保險監(jiān)督機構對農業(yè)保險實施監(jiān)督管理，在體系上并未完全脫離政府的掌控，因此在監(jiān)管機構上應成立中央直屬的農業(yè)保險監(jiān)督機構，立法明確其中立性，不以盈利為目的，僅僅作為穩(wěn)定農業(yè)生產和監(jiān)督政府職能的機構。

3.農業(yè)保險應建立合理的管理制度，降低經營者風險

由于我國農業(yè)經濟發(fā)展的不平衡和農業(yè)信息的不對稱，農業(yè)保險經營人在經營過程中經常處于不利的地位。只有通過立法，建立一種統(tǒng)一的農業(yè)保險經營模式---即政府主導下的商業(yè)保險公司經營模式。在這種模式下，政府、農業(yè)保險經營人、農戶達到有機統(tǒng)一。政府居于主導地位，有效溝通農業(yè)保險經營人和農戶的需求，農業(yè)保險經營人要爭取政府的財政支持和稅收優(yōu)惠，以及在巨大災害發(fā)生后啟動農業(yè)保險大災風險分散機制以降低自己的損失，爭取實現利益最大化。另一方面，提高保險人的經營技術以降低保險人道德風險。農業(yè)保險經營人需要在締約前進行廣泛和嚴密的市場調查，獲取充足的風險信息進行風險分類劃分明確的保險標的。最后，延伸農業(yè)保險的再保險制度，發(fā)揮政府的主導作用。政府牽線，發(fā)展農林牧副漁等產業(yè)產品生產的保險及相關副業(yè)的一體式發(fā)展的保險，政府也可以進行注資，由再保險公司進行分保，降低風險，提高聲譽，降低責任，提高利潤。

4.增強投保人的保險意識，加強法律環(huán)境的建設

在我國，農業(yè)發(fā)生災害后，中央財政通常采取直接撥款救濟的方式，農民只需申請即可領取救濟金。在這種救濟模式下，農民的對農業(yè)保險的了解度不夠，認可程度低，參與程度不高。所以說，政府大包大攬式的救濟方式嚴重影響了農民參保的積極心態(tài)。再者，由于我國農業(yè)保險發(fā)展不完善，加之政策扶持力度大，農民的風險意識和危機意識較為落后，而農民的保險心態(tài)和意識對農業(yè)保險行業(yè)未來的發(fā)展影響深遠。因此，加強宣傳力度，改變農民心態(tài)，可以改變農業(yè)保險現階段的窘迫境況。首先要發(fā)揮政府職能作用，采取多種形式開展保險知識講座是增加農民認識的直接方法，農民自愿投保的意識也會增強，減少農民對其他宣傳人員的抵觸心理。保險公司在政府宣傳之后要深入到農戶家中，做更為詳細透徹的講解，使得農民理解農業(yè)保險屬于轉移農業(yè)風險的固有性質。同時，也可以利用現有媒體互聯網+等方法，使農業(yè)保險的普及度大大提高。