農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)的法律問題探討*

◎田 露

一、農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)的法律問題

（一）土地產(chǎn)權(quán)不清晰

在我國(guó)，農(nóng)村土地的所有權(quán)為農(nóng)村集體所有，然而集體的覆蓋范圍太廣，包括村民小組、村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織等，也就是說農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體具有多元化的特點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)混亂。在產(chǎn)權(quán)主體多元化的同時(shí)，農(nóng)村土地并沒有得到更好的保護(hù)，恰恰相反，由于權(quán)重不清，各方主體都缺乏主人翁意識(shí)［1］。農(nóng)戶的分散經(jīng)營(yíng)使得土地產(chǎn)出不高，生產(chǎn)成本過高。之所以會(huì)出現(xiàn)分散經(jīng)營(yíng)，從本質(zhì)上講是因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)不清晰，現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度無(wú)法滿足社會(huì)的發(fā)展需要，阻礙了鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)業(yè)化與規(guī)?；l(fā)展。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，迫切要求改變以往的農(nóng)戶分散式經(jīng)營(yíng)。土地產(chǎn)權(quán)的多元化使得土地權(quán)利被分散，從屬于不同的主題，然而卻導(dǎo)致各方主體間的權(quán)利殘缺不全。從實(shí)際情況看，政府是決定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的根本主體，農(nóng)民盡管和土地間有直接性的關(guān)聯(lián)，然而在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中卻處于被動(dòng)地位，話語(yǔ)權(quán)非常低。這決定了土地的處分權(quán)及收益權(quán)等都非常有限，相反原本與土地沒有關(guān)系的政府及開發(fā)商卻擁有不少的發(fā)言權(quán)，導(dǎo)致權(quán)益分配不公平。因?yàn)榉课莓a(chǎn)權(quán)方面不清晰，在沒有經(jīng)過政府審批的情況下，農(nóng)戶能夠私自增加土地規(guī)模，違法開發(fā)旅游項(xiàng)目。相關(guān)經(jīng)營(yíng)者能夠采用承包、租賃與聯(lián)營(yíng)等多種方式在取得土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)，這一過程中并沒有經(jīng)過正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)審批，土地的實(shí)際用途就被改變，被用來建造餐館與旅館等。更有甚者謊報(bào)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，借助鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的名目而開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目。這些都嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。土地產(chǎn)權(quán)不清晰滋生了收益分配不公的問題，并給違法責(zé)任的追究帶來困難。倘若鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營(yíng)狀況非常好，收益比較可觀，農(nóng)戶、村集體與地方政府間容易出現(xiàn)利益糾紛；倘若在開發(fā)的過程中產(chǎn)生問題，政府部門需要追究違法用地的責(zé)任，此時(shí)容易出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。所以，在農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)的過程中，首要做的是農(nóng)村土地確權(quán)。

（二）農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)方面的法制缺失

為充分發(fā)揮旅游用地的作用，促使鄉(xiāng)村旅游得到更好的發(fā)展，應(yīng)科學(xué)地配置土地。這一過程中需要構(gòu)建起完善的法律制度，確保各項(xiàng)工作有章可循，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化?，F(xiàn)階段，地方政府與農(nóng)業(yè)等諸多部門都參與到農(nóng)村土地管理，多頭監(jiān)管極其容易出現(xiàn)監(jiān)管空白。上級(jí)政府部門也無(wú)法構(gòu)建起科學(xué)績(jī)效考核機(jī)制而就該方面進(jìn)行考核，導(dǎo)致農(nóng)村土地難以被有效地保護(hù)起來［2］。黨中央希望科學(xué)地分配土地資源，使得土地創(chuàng)造出更多的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)價(jià)值。但是從實(shí)際情況看，地方政府為了獲得更多的政績(jī)，創(chuàng)造出更多的地方效益，多憑借自身的公權(quán)力而和村集體爭(zhēng)奪土地權(quán)力，亦或者與開發(fā)商勾結(jié)，非法流轉(zhuǎn)土地，從中謀取利益。從當(dāng)前法律看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定過于模糊，使得地方政府有空間濫用征地權(quán)。法律制度不健全，使得政府及開發(fā)商在土地流轉(zhuǎn)的過程中大肆牟利，損害了農(nóng)民的利益。

（三）未構(gòu)建起鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)

地方政府在征地的過程中，農(nóng)戶僅獲得了極少的補(bǔ)償。然而在其將這一部分土地用于旅游項(xiàng)目開發(fā)的時(shí)候，卻以高昂的價(jià)格賣給了開發(fā)商。這一過程中，政府部門及開發(fā)商都獲得暴利。然而這種行為卻對(duì)正常的土地流轉(zhuǎn)秩序產(chǎn)生了破壞。除了正規(guī)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)外，在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中還有隱形市場(chǎng)。由于征地補(bǔ)償制度缺乏科學(xué)性，很多農(nóng)民會(huì)擺脫政府的合法渠道，直接和開發(fā)商交易，而其本身缺乏足夠的法律知識(shí)，很容易陷入到被動(dòng)中［3］。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)民一方面要想擁有主動(dòng)地位，有效地保護(hù)好自身的合法權(quán)益，另一方面卻因?yàn)椴扇×瞬缓戏ǖ牧鬓D(zhuǎn)手段，從而蒙受更多的損失。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)剛出現(xiàn)不久，很多方面都不夠完善，農(nóng)民的思想觀念落后，很多流轉(zhuǎn)都是由政府的過度干預(yù)而推動(dòng)的。在整個(gè)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶處于被動(dòng)的地位，土地難以充分發(fā)揮價(jià)值。針對(duì)此，我國(guó)有必要加快構(gòu)建起完善的旅游用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

二、推動(dòng)農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)的法律策略

（一）健全土地產(chǎn)權(quán)

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，為了確保農(nóng)戶獲得相關(guān)收益，有關(guān)部門比較加強(qiáng)健全土地產(chǎn)權(quán)，使得土地產(chǎn)權(quán)更為清晰。一是相關(guān)部門應(yīng)充分強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的物權(quán)性質(zhì)，做好土地確權(quán)登記發(fā)證工作，明確農(nóng)民的各項(xiàng)合法權(quán)益。針對(duì)不同性質(zhì)的土地進(jìn)行確權(quán)，將土地劃分多個(gè)定級(jí)。二是相關(guān)政府部門應(yīng)做好自身的各項(xiàng)工作，幫助農(nóng)戶解決土地產(chǎn)權(quán)歸屬方面的問題，健全土地產(chǎn)權(quán)，做好各項(xiàng)戶籍建設(shè)工作。倘若地方政府針對(duì)旅游發(fā)展的需要而征收土地，其需要從農(nóng)用地補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)法規(guī)入手，對(duì)農(nóng)戶加以補(bǔ)償。倘若農(nóng)戶及村集體等由于旅游用地的流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生糾紛，地方政府應(yīng)及時(shí)介入，做好各種核實(shí)工作，明確產(chǎn)權(quán)的歸屬。在政府調(diào)節(jié)失利的情況下，針對(duì)存在爭(zhēng)議的土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)采取法律手段加以解決。

（二）完善旅游用地流轉(zhuǎn)方面的各項(xiàng)法規(guī)

在當(dāng)前的鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，政府所制定出的一系列規(guī)章制度，嚴(yán)格限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，影響了鄉(xiāng)村旅游的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。一是現(xiàn)階段的政府績(jī)效考核中過分側(cè)重于經(jīng)濟(jì)類的評(píng)價(jià)指標(biāo)，這使得很多地方政府過分重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，沒有妥善地保護(hù)好鄉(xiāng)村土地環(huán)境。所以，在地方政府績(jī)效考核體系中，有必要將土地保護(hù)及鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展納入到指標(biāo)體系中，借此而令地方政府重視土地保護(hù)工作。不僅如此，中央政府還應(yīng)加強(qiáng)該方面的監(jiān)管工作，特別是土地利用方面，應(yīng)做好各項(xiàng)審批工作。我國(guó)應(yīng)在《憲法》中對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行詳細(xì)界定，闡述政府征收土地的目的，規(guī)范政府的征地行為，有效地區(qū)別公益性與經(jīng)營(yíng)性用地，從而嚴(yán)格控制政府的征地行為，杜絕土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)違法行為。二是在《土地管理法》內(nèi)設(shè)置合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)水平及居民收入水平持續(xù)提高的過程中，原有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)落后，難以滿足農(nóng)民需求，而鄉(xiāng)村旅游開發(fā)需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，難以在短時(shí)間內(nèi)滿足農(nóng)民的生活需要。在這情況下，應(yīng)充分考慮土地流轉(zhuǎn)后的收益增值，給予農(nóng)民更多的補(bǔ)償，促使農(nóng)村地區(qū)擁有更好的社會(huì)秩序，從而為鄉(xiāng)村旅游開發(fā)創(chuàng)造有利的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，我國(guó)還沒有針對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地的流轉(zhuǎn)而設(shè)置專門性的法律，針對(duì)此，我國(guó)應(yīng)加快推出《農(nóng)村旅游用地法》，對(duì)農(nóng)村旅游用地的流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，避免相關(guān)主體謀私，使得鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)得以完善，能夠穩(wěn)定運(yùn)行起來。在當(dāng)前政府制定的鄉(xiāng)村旅游政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)構(gòu)建起完善的法律體系，使得旅游用地行為得到規(guī)范?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地除了是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，還具有一定的社會(huì)保障功能，很多農(nóng)民都對(duì)農(nóng)村土地有著極高的依賴性。基于此，我國(guó)應(yīng)制定出《農(nóng)村社會(huì)保障法》，在農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)的過程中，充分保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。

（三）推動(dòng)農(nóng)村旅游用地市場(chǎng)的發(fā)展

我國(guó)農(nóng)村旅游用地市場(chǎng)出現(xiàn)的時(shí)間不長(zhǎng)，存在著諸多問題，比方說中介流轉(zhuǎn)的不規(guī)范、合同條款虛假、主體轉(zhuǎn)讓非法等。農(nóng)民因?yàn)槲幕讲桓撸谕恋厥袌?chǎng)中處于劣勢(shì)地位。政府做出的違法干預(yù)行為導(dǎo)致農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中喪失話語(yǔ)權(quán)，農(nóng)戶無(wú)法自主地選擇出土地流轉(zhuǎn)對(duì)象，導(dǎo)致農(nóng)戶的利益受到損害。這一過程中，政府的公信力也受到損害，催生了諸多矛盾。針對(duì)此，應(yīng)從當(dāng)前的法律框架入手，積極完善農(nóng)村旅游用地市場(chǎng)，構(gòu)架起和諧秩序，有效地促進(jìn)市場(chǎng)的運(yùn)作。此外，應(yīng)監(jiān)督好政府權(quán)力的使用，杜絕政府借助行政權(quán)而危害司法公正。針對(duì)缺乏主體資格的開發(fā)商應(yīng)加以取締，持續(xù)優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)好農(nóng)民追償?shù)臋?quán)利。除此之外，應(yīng)加強(qiáng)簽約合同的管理，實(shí)現(xiàn)內(nèi)容的規(guī)范化，具體包括土地流轉(zhuǎn)期限、農(nóng)戶收益、土地流轉(zhuǎn)稅費(fèi)等。相關(guān)政府部門應(yīng)做好旅游用地流轉(zhuǎn)中介組織的審查及管理工作，各方主體應(yīng)加強(qiáng)交流，向農(nóng)戶提供全面的信息資料，消除各方主體間的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。相關(guān)部門從法律方面入手，健全中介機(jī)構(gòu)方面的各項(xiàng)法制，持續(xù)規(guī)范農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)。

三、結(jié)束語(yǔ)

在我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)村旅游是非常重要的路徑，大量的農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)，暴露了多種法律問題，如土地產(chǎn)權(quán)不清晰、農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)方面的法制缺失、未構(gòu)建起鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)等。這些問題導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益受到侵害，土地流轉(zhuǎn)糾紛非常多，不僅阻礙了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，還影響農(nóng)村地區(qū)的安定團(tuán)結(jié)。我國(guó)應(yīng)從多角度解決這些問題，如持續(xù)健全土地產(chǎn)權(quán)，肯定農(nóng)民的主體地位，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的物權(quán)性質(zhì)，政府部門應(yīng)幫助農(nóng)戶解決土地產(chǎn)權(quán)歸屬方面的各種問題；完善旅游用地流轉(zhuǎn)方面的各項(xiàng)法規(guī)，將農(nóng)村旅游用地流轉(zhuǎn)工作納入到地方政府業(yè)績(jī)考核中，在《土地管理法》內(nèi)設(shè)置合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分保障農(nóng)戶的合法權(quán)益；推動(dòng)農(nóng)村旅游用地市場(chǎng)的發(fā)展，從當(dāng)前的法律框架入手，積極完善農(nóng)村旅游用地市場(chǎng)，構(gòu)架起和諧秩序，有效地促進(jìn)市場(chǎng)的運(yùn)作。只有這樣，鄉(xiāng)村旅游才能夠順利獲得農(nóng)村土地這一寶貴的資源，才能夠?yàn)樾罗r(nóng)村建設(shè)做出貢獻(xiàn)。