鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策梳理

◎蔡慧敏

一、新時(shí)期農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)

中國(guó)人口近14億，耕地面積18億畝，人均耕地面積只有世界平均水平的1/3，人多地少的基本國(guó)情沒有發(fā)生根本性改變，人均淡水資源只有世界平均水平的1/4，農(nóng)業(yè)資源稟賦先天不足是客觀情況，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，對(duì)耕地的剛性需求仍將長(zhǎng)期存在，而當(dāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入到新階段，還面臨著新的形勢(shì)。

（一）農(nóng)業(yè)進(jìn)入新常態(tài)

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的全國(guó)糧食產(chǎn)量的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國(guó)糧食總產(chǎn)量13年來第一次出現(xiàn)下降，比2015年減少0.8%。其原因一方面是因?yàn)槿ツ贽r(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害頻繁，受災(zāi)面積將近4億畝；另一方面是受到播種面積減少的影響，主要是休耕輪作試點(diǎn)和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的。

2017年中央一號(hào)文件提出“我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不斷邁上新臺(tái)階，已進(jìn)入新的歷史階段。農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾”，這個(gè)“新的歷史階段”就是農(nóng)業(yè)發(fā)展也進(jìn)入新常態(tài)：出現(xiàn)“三高”，即高產(chǎn)量、高儲(chǔ)量、高進(jìn)口量，2016年全國(guó)糧食總產(chǎn)達(dá)61624萬噸，進(jìn)口糧食卻高達(dá)12500萬噸，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不能滿足需求，產(chǎn)出來不見得賣得出去，只好進(jìn)倉(cāng)庫(kù)，從原來的“種什么就吃什么”到現(xiàn)在“吃什么才種什么”！這就是農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革！這次中央一號(hào)文件的主要目標(biāo)之一深化農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革！提高農(nóng)產(chǎn)品的有效供給！

（二）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快

高度城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)文明的標(biāo)志，城鎮(zhèn)化率也是現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，隨著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的現(xiàn)代化水平提高，城鎮(zhèn)化率不斷增高是必然趨勢(shì)。2011年底我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口，常住城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到6.91億人，這意味著我們已經(jīng)告別了以鄉(xiāng)村型社會(huì)為主體的時(shí)代，進(jìn)入到以城市型社會(huì)為主體的新時(shí)代，2016年又創(chuàng)新高，城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確提出：2020年要實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，這將意味著勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度仍會(huì)加快。同時(shí)，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸附作用越來越強(qiáng)，截止到2016年底，全國(guó)約有2.22億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到了二三產(chǎn)業(yè)，占農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的將近一半，這是一個(gè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的重大變化，這一變化也造成農(nóng)村勞動(dòng)力老齡化趨勢(shì)日益明顯。

（三）農(nóng)民增收空間趨緊

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示：2016年全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入為12363元，較上年增幅8.2%，扣除價(jià)格因素實(shí)際增長(zhǎng)6.2%，這兩個(gè)增幅數(shù)據(jù)是近十三年來最低的。農(nóng)民收入形勢(shì)、持續(xù)增收的難度加大，原因有幾個(gè)方面：

一是工資性收入不穩(wěn)定。盡管從2013年開始，工資性收入已成為農(nóng)民收入的首要來源，但是，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民外出務(wù)工工資增幅在下降，隨著近幾年經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，各地經(jīng)濟(jì)受下行壓力影響，農(nóng)民工就業(yè)受宏觀經(jīng)濟(jì)和城市二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整影響較大，就業(yè)質(zhì)量和工資水平整體不高，社會(huì)保障也不是很到位，保持農(nóng)民工資性收入可持續(xù)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成。

二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入受到“雙重?cái)D壓”。一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“高成本”，這些年農(nóng)藥、種子、化肥、農(nóng)機(jī)的費(fèi)用都在大幅度上漲，豫北地區(qū)農(nóng)民種糧食一年兩季平均收入2000多塊錢，除下農(nóng)藥、種子、化肥、農(nóng)機(jī)的成本，純收入僅有千八塊，所以有“辛辛苦苦一畝田，不如出去干三天”的說法，農(nóng)民種地積極性普遍不高。另一方面農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逼近“天花板”，當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品形成了國(guó)內(nèi)糧價(jià)高于國(guó)際糧價(jià)的價(jià)格倒掛，原因是目前我們進(jìn)口的糧食總量尚在關(guān)稅配額之內(nèi)，市場(chǎng)決定資源配置，國(guó)際糧價(jià)沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，無法實(shí)施高價(jià)收購(gòu)。

三是財(cái)產(chǎn)性收入增加面臨制度瓶頸。財(cái)產(chǎn)性收入，也稱資產(chǎn)性收入，是指通過資本、技術(shù)和管理等要素參與社會(huì)生產(chǎn)和生活活動(dòng)所產(chǎn)生的收入，即出讓財(cái)產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專利收入，以及財(cái)產(chǎn)營(yíng)運(yùn)所獲得的紅利收入、財(cái)產(chǎn)增值收益等。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入來自于宅基地的流轉(zhuǎn)、耕地流轉(zhuǎn)過程中的租金、股利等，以及將來轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保等帶來的收益，潛力和前景巨大。

（四）農(nóng)業(yè)資源環(huán)境惡化

過去許多年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的粗放式經(jīng)營(yíng)，廣種薄收、超載過牧、過量施用化肥農(nóng)藥，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成了很大的破壞，導(dǎo)致水土流失、土地沙化、鹽堿化，尤其是農(nóng)業(yè)污染。

國(guó)家環(huán)保部曾用5年的時(shí)間，在全國(guó)范圍內(nèi)做了一次污染普查，普查結(jié)果顯示是農(nóng)業(yè)是我國(guó)最大的污染源，而且是面源污染。農(nóng)業(yè)污染一是來自于工礦企業(yè)的廢水排放、污灌、廢渣等固體廢棄物無序堆放、廢氣亂排造成污染性降雨等。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)表明，在我國(guó)18億畝耕地中，有3億畝正受著重金屬污染，將近2億畝的耕地基本喪失生產(chǎn)能力，成為“毒土”。二是來自農(nóng)藥化肥的過量使用。中國(guó)用不到世界10%的耕地，養(yǎng)活了世界五分之一的人口，依賴的是高投入的生產(chǎn)模式，這其中包括過量使用化肥農(nóng)藥，我國(guó)農(nóng)藥使用量是世界平均水平的2.5倍，農(nóng)民施肥灌溉都是“跟著感覺走”，粗放的經(jīng)營(yíng)方式造成土壤板結(jié)、不保水、不保肥、地下水污染物超標(biāo)，“地越種越硬、越種越薄，肥越施越多、成本越漲越高”。

黨的十九大報(bào)告指出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重。”“務(wù)農(nóng)重本，國(guó)之大綱?！比魏螘r(shí)候不能忽視農(nóng)業(yè)、忘記農(nóng)民、淡漠農(nóng)村，唯有加快土地規(guī)范流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收、保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)順利完成，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

二、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策梳理

（一）深化農(nóng)村土地制度改革

1.完善承包地“三權(quán)分置”制度

從經(jīng)濟(jì)理論上來講，社會(huì)分工越細(xì)，越能更好地發(fā)揮各生產(chǎn)要素的績(jī)效。改革開放初，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度確立以后，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，“兩權(quán)并行分置”極大地解放了人民公社時(shí)期被束縛的農(nóng)村生產(chǎn)力，較好地處理了國(guó)家、集體、農(nóng)民之間的權(quán)益關(guān)系，歷史也證明其取得了良好地制度績(jī)效。

但近年來大批農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)就業(yè)，許多農(nóng)民不再?gòu)氖禄虿恢饕獜氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地承包權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)主體的普遍分離已成為客觀事實(shí)。2014年中央一號(hào)文件放出改革信號(hào)：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”2014年中央深改組第五次會(huì)議上首次提出“農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置”。2016年中央深改組第二十七次會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)，“深化農(nóng)村土地制度改革，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置”，黨的十九大報(bào)告在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中指出要逐步完善這一制度，并被作為鄉(xiāng)村振興道路的重要制度性供給確立了下來，這是繼家庭承包制后農(nóng)村改革的又一大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善。

2.規(guī)范有序流轉(zhuǎn)土地

現(xiàn)階段土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)任務(wù)是推廣更有效的流轉(zhuǎn)方式，能給農(nóng)民提供更多保障和收益，過去土地流轉(zhuǎn)大多以出租為主，收入屬于保本型，而土地入股給農(nóng)民帶來的增收優(yōu)勢(shì)更加明顯。

比如：山東省寧陽(yáng)縣探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制，實(shí)施“股份＋合作、四方受益”的新方式。寧陽(yáng)縣的“股份+合作”的土地流轉(zhuǎn)模式主要有四大特點(diǎn)：其一，村里按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營(yíng)、收益分紅、利益保障”的原則，引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建合作社。其二，合作社按照民主原則對(duì)土地統(tǒng)一管理，不再由農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)。其三，合作社掛靠龍頭企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。其四，合作社實(shí)行按土地保底和按效益分紅相結(jié)合的方式。年度分配時(shí)，首先支付社員土地股金（起初400元/畝，后提到700元/畝），盈余部分提10%公積公益金、10%風(fēng)險(xiǎn)金，公積公益金用于擴(kuò)大合作社事業(yè)和社員福利事業(yè)；風(fēng)險(xiǎn)金用于合作社生產(chǎn)、營(yíng)銷遭遇重大經(jīng)濟(jì)損失時(shí)的補(bǔ)貼，然后再按股進(jìn)行二次分紅，這種模式讓農(nóng)民更多地分享土地經(jīng)營(yíng)的收益。

（二）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，實(shí)踐也證明我們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系總是隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展而發(fā)展的，我們經(jīng)歷了農(nóng)民土地私有制、農(nóng)村土地集體所有制以及改革開放以后確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，新一代農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力紛紛棄農(nóng)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)對(duì)于相當(dāng)多的農(nóng)戶而言已變成“副業(yè)”，成為“食之無肉、棄之可惜的雞肋”，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更像是做“兼職”，這使得“誰來種地、怎么種地”這一問題日漸突出，土地流轉(zhuǎn)被提上日程，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)產(chǎn)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)運(yùn)而生。十八屆三中全會(huì)指出：“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)。”這么多的土地流轉(zhuǎn)主體形式，他們各有比較優(yōu)勢(shì)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)具有支撐適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“骨干作用”，農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)揮著服務(wù)農(nóng)業(yè)、對(duì)接市場(chǎng)的“橋梁作用”和“紐帶作用”，更重要的是我們要加快培育職業(yè)農(nóng)民。十九大報(bào)告指出，要“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”，尤其是培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的職業(yè)農(nóng)民，造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。

（三）健全扶持保護(hù)機(jī)制

農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的市場(chǎng)需求彈性和收入彈性相比較工業(yè)產(chǎn)品而言明顯不足，因此農(nóng)產(chǎn)品缺乏市場(chǎng)價(jià)格優(yōu)勢(shì)，而且投資大、周期長(zhǎng)、收潤(rùn)小。所以，糧食生產(chǎn)大縣、農(nóng)業(yè)大縣往往都是工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣，這種狀況直接影響農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，近幾年中央出臺(tái)一系列政策扶持保護(hù)農(nóng)業(yè)，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地、經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)土地保駕護(hù)航。

1.農(nóng)業(yè)財(cái)政金融扶持

中央財(cái)政近幾年關(guān)于“三農(nóng)”的支出扶持力度越來越大，2003年是2200億元左右，2014年是14002億元，十年間增長(zhǎng)了六倍，2015年—2016年每年都是3萬億，比如對(duì)種糧大戶或是種糧經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼、對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償?shù)龋鸩叫纬闪艘惶字С洲r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的政策體系。隨著這幾年普惠金融的推廣，農(nóng)村的金融服務(wù)有所改善，2016年底我國(guó)第一個(gè)普惠金融改革試驗(yàn)區(qū)落戶蘭考，旨在助力精準(zhǔn)扶貧，解決蘭考農(nóng)民、小微企業(yè)發(fā)展金融扶持“最后一公里”的問題，目前人民銀行已經(jīng)聯(lián)合全國(guó)各大金融機(jī)構(gòu)，針對(duì)蘭考農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民工轉(zhuǎn)型、扶貧開發(fā)、小微企業(yè)發(fā)展等重大問題做了一系列實(shí)實(shí)在在的工作。普惠金融改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)給蘭考、河南帶來的，將不僅僅是“開天下之先”的名頭，迅速帶領(lǐng)國(guó)家級(jí)貧困縣脫貧奔小康。

2.完善價(jià)格形成機(jī)制

目前正在探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，2014年，啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。如何推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度？實(shí)行“補(bǔ)兩頭、放中間”，這也是國(guó)際上通行的辦法。就是政府先頒布一個(gè)目標(biāo)價(jià)格，然后由市場(chǎng)根據(jù)全球、全國(guó)的供求關(guān)系形成一個(gè)市場(chǎng)價(jià)格，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，給農(nóng)民補(bǔ)差價(jià)；反之則對(duì)低收入消費(fèi)者給予消費(fèi)補(bǔ)貼，而農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成過程則完全放開，這樣一方面讓農(nóng)民了解市場(chǎng)需求方向，另一方面有利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升。

3.改革完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度

一是完善現(xiàn)有的補(bǔ)貼制度，除對(duì)農(nóng)民的糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等資金外，特別是新增補(bǔ)貼資金要向糧食主產(chǎn)區(qū)、種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等傾斜，形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機(jī)制。二是利用好國(guó)際規(guī)則，WTO準(zhǔn)則規(guī)定對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%，即“黃箱補(bǔ)貼”，依然達(dá)到補(bǔ)貼極限。但還有一些不直接計(jì)入成本，不扭曲價(jià)格的“綠箱補(bǔ)貼”，比如政府支持的對(duì)農(nóng)作物病蟲害防治及研究、幫助農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、幫助農(nóng)民治理環(huán)境，改善農(nóng)產(chǎn)水利設(shè)施，國(guó)家可以大量投資修水庫(kù)、建渠道、打機(jī)井等等，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力掛鉤，“有錢盡管補(bǔ)，沒有限制”。另外，還可以利用的國(guó)際規(guī)則叫“藍(lán)箱補(bǔ)貼”，即休耕補(bǔ)貼，是給休耕土地承包權(quán)人的一種資金補(bǔ)貼，十八屆五中全會(huì)首次提出我國(guó)要開展休耕輪作試點(diǎn)，近幾年范圍不斷擴(kuò)大。通過綜合運(yùn)用這些補(bǔ)貼，在不違反國(guó)際規(guī)則的前提下，做大程度地保證了農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展和農(nóng)民的持續(xù)增收。

土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本前提，但要注意兩個(gè)問題：一是穩(wěn)定和流動(dòng)的關(guān)系，如果土地權(quán)利不穩(wěn)定，流動(dòng)必然會(huì)引發(fā)許多問題，正所謂“土地定權(quán)、農(nóng)民定心”；二是動(dòng)人和動(dòng)地的關(guān)系，在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口沒有真正轉(zhuǎn)移之前，土地流轉(zhuǎn)要謹(jǐn)慎，對(duì)農(nóng)民來說“家中有地、進(jìn)退有據(jù)”，土地是他們最后的底線和保障。

鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計(jì)已出，三步走戰(zhàn)略路線圖已劃定，適度合理推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村要素得到充分合理分配，資源效益實(shí)現(xiàn)最大化，讓農(nóng)村成為希望的田野，讓農(nóng)業(yè)始終成為朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，到本世紀(jì)中葉，順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。