改革抑或守成：論宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓
——宅基地“三權(quán)分置”下的思考①

◎李 晴

一、問(wèn)題的提出

2018年2月4日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》發(fā)布，首次提出了宅基地“三權(quán)分置”改革。那么，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則如何設(shè)計(jì)？本文以受讓人的身份為標(biāo)準(zhǔn)，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓劃分為內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、跨集體轉(zhuǎn)讓以及向城鎮(zhèn)居民外部轉(zhuǎn)讓，分別探討宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓規(guī)則，以期對(duì)實(shí)務(wù)部門推進(jìn)“三權(quán)分置”改革有所裨益。

二、宅基地使用權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓規(guī)則之構(gòu)建

從我國(guó)現(xiàn)行制定法來(lái)看，《土地管理法》和《物權(quán)法》均未禁止宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。從司法實(shí)踐層面來(lái)看，法院的裁判立場(chǎng)不盡一致。有的法院徑直認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同合法有效。［1］有的法院則在當(dāng)事人滿足特定條件的前提下，方可認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同有效。［2］那么，宅基地使用權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓場(chǎng)合，轉(zhuǎn)讓行為是否需要經(jīng)過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，以及受讓人是否受“一戶一宅”原則限制？

（一）轉(zhuǎn)讓行為是否須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意

宅基地與普通的不動(dòng)產(chǎn)不同，它關(guān)乎農(nóng)民的基本居住問(wèn)題，是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的重要制度。［3］允許宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)自由轉(zhuǎn)讓，固然最大限度地尊重了農(nóng)民的意志，但農(nóng)戶是否會(huì)出現(xiàn)“失地風(fēng)險(xiǎn)”，是一個(gè)不容忽視的重要問(wèn)題。為了防范轉(zhuǎn)讓人失去安身立命之所，從而威脅社會(huì)穩(wěn)定，宅基地內(nèi)部轉(zhuǎn)讓應(yīng)在農(nóng)戶擁有其他穩(wěn)定居所的前提下展開。準(zhǔn)此，有必要建立住房審查機(jī)制，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的審查職能。詳言之，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織提出相關(guān)材料，證明自己擁有其他住房。待集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，方可將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。

（二）受讓人是否受“一戶一宅”原則限制

我國(guó)《土地管理法》第62條第1款對(duì)農(nóng)戶擁有宅基地的數(shù)量和面積作出了嚴(yán)格限定。立法機(jī)關(guān)人士認(rèn)為，“擁有一處宅基地并達(dá)到規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)，不得購(gòu)買住宅，也不得到其他地區(qū)購(gòu)買農(nóng)民集體所有土地的房屋作為住宅。”［4］按照這種解釋，受讓人必須尚未申請(qǐng)宅基地，或者雖有宅基地但未達(dá)到法定面積。本文不贊成這一觀點(diǎn)。

首先，隨著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，富裕起來(lái)的農(nóng)民有擴(kuò)大宅基地面積、改善生活的愿望，受讓他人的宅基地使用權(quán)是重要渠道。如果嚴(yán)格堅(jiān)持“一戶一宅”原則，禁止已有宅基地的農(nóng)戶再次受讓他人的宅基地，必將抑制其追求幸福生活的正當(dāng)訴求。

其次，東部沿海地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的宅基地不僅具有傳統(tǒng)的居住功能，而且由于可以流轉(zhuǎn)出去用于開展多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，商品要素功能日益顯現(xiàn)。在此情況下，宅基地面積不達(dá)標(biāo)的農(nóng)戶欲開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，勢(shì)必需要流入他人的宅基地。而“一戶一宅”原則阻礙著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不利于市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，進(jìn)而不利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

再次，從文義解釋來(lái)看，“擁有”固然可以被解釋為終局性地“具有”，但從體系解釋角度來(lái)看，《土地管理法》第62條第1款也可以解釋為對(duì)農(nóng)戶初次申請(qǐng)宅基地而言的限制。依《土地管理法》第59條規(guī)定，農(nóng)村村民建設(shè)住宅應(yīng)依照第62條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。第62條第2款至第4款，都是圍繞如何申請(qǐng)宅基地而言的：第2款規(guī)定申請(qǐng)宅基地應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃；第3款規(guī)定申請(qǐng)宅基地的審批程序；第4款規(guī)定申請(qǐng)宅基地后出賣、出租住房后不得再申請(qǐng)宅基地。由此可見，第1款“是基于宅基地的福利性質(zhì)及所承載的社會(huì)保障功能而對(duì)宅基地使用權(quán)初始取得的限制，而不是對(duì)宅基地使用權(quán)繼受取得的限制。”［5］準(zhǔn)此，農(nóng)戶申請(qǐng)一處宅基地后，仍可通過(guò)購(gòu)買、贈(zèng)予和繼承等途徑取得第二宗宅基地。

綜上所述，宅基地使用權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓場(chǎng)合，應(yīng)突破“一戶一宅”原則的限制，只要受讓的宅基地面積與既有宅基地面積加總，不超過(guò)法定標(biāo)準(zhǔn)，即可允許宅基地使用權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。

三、宅基地使用權(quán)跨集體轉(zhuǎn)讓規(guī)則之構(gòu)建

從現(xiàn)行法規(guī)定來(lái)看，我國(guó)《土地管理法》和《物權(quán)法》沒有將受讓人限定為同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員，相關(guān)政策文件中也看不到這方面的限制。司法實(shí)踐中，法院一般認(rèn)為“宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)權(quán)取得或變相取得?！保?］由此，跨集體轉(zhuǎn)讓合同因“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”而無(wú)效。有的法院持相對(duì)主義立場(chǎng)，認(rèn)為“雖然雙方當(dāng)事人是不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但經(jīng)房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，也可以認(rèn)定合同有效?！保?］那么，可否允許宅基地使用權(quán)跨集體轉(zhuǎn)讓？如果回答是肯定的，具體規(guī)則如何構(gòu)建？

（一）應(yīng)否允許宅基地使用權(quán)跨集體轉(zhuǎn)讓

本文認(rèn)為，在宅基地“三權(quán)分置”背景下，應(yīng)允許宅基地使用權(quán)跨集體轉(zhuǎn)讓，具體理由如下。

其一，現(xiàn)實(shí)生活中，有的農(nóng)戶因?yàn)榻Y(jié)婚分戶等原因，迫切需要申請(qǐng)宅基地。而本集體經(jīng)濟(jì)組織可能已沒有空余的宅基地，同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)也無(wú)人愿意轉(zhuǎn)讓宅基地，或者雖然存在但轉(zhuǎn)讓價(jià)格過(guò)高。這一群體原本即有資格從本集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償申請(qǐng)一塊宅基地，但由于種種原因已經(jīng)不能享受集體福利。在此情況下，有必要許可其購(gòu)買其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地，如此方可滿足其基本的居住需求，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的社會(huì)目標(biāo)。

其二，我國(guó)承包地也在推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，鼓勵(lì)承包地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中。這意味著，農(nóng)民可能跨集體流入承包地。例如，甲村的農(nóng)民到乙村承包土地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，期限較長(zhǎng)，希望能購(gòu)買一塊宅基地建造房屋自住。在這種情況下，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買宅基地使用權(quán)，均為符合客觀實(shí)際的合理要求。［8］

其三，在商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，房屋不僅僅是農(nóng)民安身立命的生活資料，而且還發(fā)揮著重要的商品要素功能。農(nóng)民中的精英、鄉(xiāng)賢流入其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地后，在增加自身財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)。上述司法實(shí)踐中糾紛的存在，也從一個(gè)方面表明宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓的隱形市場(chǎng)早已存在。有效的治理辦法不是“堵”而是“疏”，即順應(yīng)農(nóng)戶跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地的愿望，承認(rèn)其轉(zhuǎn)讓行為的效力。當(dāng)然，農(nóng)戶無(wú)償取得的宅基地有償轉(zhuǎn)讓給他人，抹殺了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)此問(wèn)題，可引入收費(fèi)機(jī)制，調(diào)和無(wú)償取得與有償轉(zhuǎn)讓之前的矛盾。

其四，目前農(nóng)村地區(qū)大量的宅基地處于閑置狀態(tài)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)后指出，我國(guó)農(nóng)民的宅基地有三億畝，近三分之一即一億畝處于閑置狀態(tài)。［9］在此情況下，許可非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買宅基地，可形成“四贏”的利益格局：一來(lái)可以盤活農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)，阻止社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)；二來(lái)可以實(shí)現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，增加轉(zhuǎn)讓人的財(cái)產(chǎn)性收入；三來(lái)可以增加集體經(jīng)濟(jì)組織的收入，壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)力量，為建造公共設(shè)施、發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)；四來(lái)可以滿足受讓人的用地需求，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（二）宅基地使用權(quán)跨集體轉(zhuǎn)讓規(guī)則如何設(shè)計(jì)

1.跨集體轉(zhuǎn)讓的限制性。宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓亦應(yīng)受到合理限制，如須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，受讓面積與既有宅基地面積之和不得超過(guò)法定標(biāo)準(zhǔn)。為了便于集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施管理，防止出現(xiàn)外來(lái)人口激增，有必要賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。在具體操作層面，當(dāng)事人達(dá)成跨集體轉(zhuǎn)讓協(xié)議后，持該協(xié)議向集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)。集體經(jīng)濟(jì)組織在收到申請(qǐng)后，對(duì)轉(zhuǎn)讓人是否留有宅基地、受讓人是否其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員、受讓人已有宅基地面積加總受讓面積后是否超過(guò)法定標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)進(jìn)行審查。審查通過(guò)后，將轉(zhuǎn)讓協(xié)議在村務(wù)公開欄內(nèi)公示若干日（如七日），以保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

2.跨集體轉(zhuǎn)讓的有償性。受讓人不是轉(zhuǎn)讓人所在集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，因此自然沒有資格免費(fèi)使用宅基地。受讓人應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納一定數(shù)額的使用費(fèi)，具體可考慮按宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的特定比例征收。

3.跨集體轉(zhuǎn)讓的期限性。受讓人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，自然沒有資格永久使用，而是應(yīng)當(dāng)受到一定期限的限制，如最高年限不得超過(guò)70年。

四、宅基地使用權(quán)外部轉(zhuǎn)讓之禁止

從現(xiàn)行法規(guī)定來(lái)看，《土地管理法》第62條第4款并未明確禁止宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。從政策層面來(lái)看，我國(guó)對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓素來(lái)持謹(jǐn)慎態(tài)度。例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！睆乃痉▽?shí)踐層面來(lái)看，最高人民法院《2011年全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法辦［2011］442號(hào)）第15條第2款規(guī)定：“將宅基地上建造的房屋出賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人的合同，不具有法律效力……”在此文件指導(dǎo)下，法院一般認(rèn)為此類轉(zhuǎn)讓協(xié)議“違背法律禁止性規(guī)定，應(yīng)屬無(wú)效?！保?0］學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓存在爭(zhēng)論，主要有禁止轉(zhuǎn)讓說(shuō)［11］、自由轉(zhuǎn)讓說(shuō)［12］和限制轉(zhuǎn)讓說(shuō)。［13］筆者認(rèn)為，宅基地制度改革關(guān)涉農(nóng)民的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定，不可能一蹴而就。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，為實(shí)現(xiàn)“建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)”，宅基地向城鎮(zhèn)居民開放是大勢(shì)所趨。然而，在現(xiàn)階段，仍有必要禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地使用權(quán)，具體理由如下。

其一，宅基地使用權(quán)與傳統(tǒng)意義上的用益物權(quán)不能完全等同。建設(shè)用地使用權(quán)和地役權(quán)均屬于純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而宅基地使用權(quán)則具有鮮明的社會(huì)福利色彩和社會(huì)保障性質(zhì)。目前，覆蓋全體農(nóng)民的社會(huì)保障體系尚未建立，基于公共政策考慮，限制農(nóng)民處分宅基地使用權(quán)具有正當(dāng)性。

其二，自由轉(zhuǎn)讓說(shuō)與限制轉(zhuǎn)讓說(shuō)從物權(quán)原理、正義論、法經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度立論，側(cè)重于純粹的理論演繹，所得結(jié)論為“頭腦實(shí)驗(yàn)”后的價(jià)值判斷，而價(jià)值判斷由于欠缺實(shí)證檢驗(yàn)，往往難以分出優(yōu)劣高下，其蘊(yùn)含哪些風(fēng)險(xiǎn)短時(shí)期內(nèi)也很難判斷。如用以指導(dǎo)宅基地制度改革實(shí)踐，不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后勢(shì)必難以控制。

其三，從資源優(yōu)化配置角度來(lái)看，相較于內(nèi)陸傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，東部沿海地區(qū)、城市邊緣地帶的宅基地需求更旺盛，價(jià)格也較高。如果徹底放開宅基地市場(chǎng)，可以預(yù)見到的是，大量城鎮(zhèn)居民涌入農(nóng)村，高價(jià)收購(gòu)農(nóng)民的宅基地后將之出租，收取高額的租金回報(bào)。宅基地不斷炒賣造成的后果可能是，宅基地的價(jià)格迅速增長(zhǎng)，同時(shí)帶動(dòng)農(nóng)村房屋價(jià)格不斷攀升，持高不下，背離了“房住非炒”的價(jià)值定位，重蹈城市房地產(chǎn)市場(chǎng)畸形發(fā)展的覆轍。

其四，一項(xiàng)重大改革舉措的出臺(tái)不僅要于法有據(jù)，更要有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為支撐。如果確需探索宅基地外部轉(zhuǎn)讓，比較穩(wěn)妥的思路應(yīng)是：由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院選擇若干試點(diǎn)，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》第62條等法律法規(guī)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的原則下，允許城鎮(zhèn)居民赴農(nóng)村購(gòu)買宅基地使用權(quán)。如果實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，此舉確能在釋放宅基地價(jià)值、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，不致于影響農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，能夠有效地兼顧國(guó)家、村集體和農(nóng)民個(gè)人的利益，方可將之上升為中央政策，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣施行。

其五，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地，并不意味著不能在農(nóng)村居住。事實(shí)上，2016年11月29日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》指出：“在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。”此外，城鎮(zhèn)居民還可與農(nóng)戶簽訂租賃合同，通過(guò)租賃途徑獲得宅基地。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著宅基地“三權(quán)分置”的推進(jìn)，宅基地使用權(quán)如何轉(zhuǎn)讓，是不能不回答的問(wèn)題。本文就此議題進(jìn)行了初步探討。期望本文能發(fā)揮拋磚引玉的作用，將“三權(quán)分置”相關(guān)理論研究引向深入，促進(jìn)這一惠農(nóng)政策落地實(shí)施。