農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設研究

◎陳美華

農(nóng)村合作金融組織最早出現(xiàn)于上世紀五十年代，其設立的目的在于為農(nóng)民群體提供資金互助服務，緩解農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資壓力?？v觀農(nóng)村合作金融組織發(fā)展和演變歷程，共經(jīng)歷了政府主導、市場內(nèi)生、資金互助三個發(fā)展階段，其主要發(fā)放小額、短期、低利率的信用貸款，因而受到廣大農(nóng)民的歡迎，其對于農(nóng)村地區(qū)發(fā)展來說具有重要意義。隨著農(nóng)村合作金融組織的轉(zhuǎn)型升級和商業(yè)化改革的實施，農(nóng)村合作金融組織逐漸實現(xiàn)了產(chǎn)權制度的多元化和組織形式的多樣化，尤其是2012年以來，我國農(nóng)村合作金融組織的商業(yè)化色彩更為濃厚，傳統(tǒng)的正規(guī)農(nóng)村合作金融合作組織被顛覆。為適應新形勢發(fā)展的需要，一方面，應進一步推進農(nóng)村合作金融機構改革，另一方面，也應注重對農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部審計與外部監(jiān)管，促進合作金融組織的規(guī)范化運行。

一、農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設的必要性

按照我國《內(nèi)部審計準則》的要求，內(nèi)部審計是一種客觀的、監(jiān)督評價活動，通過對組織內(nèi)部經(jīng)營活動等的合法性和有效性進行評價，進而發(fā)揮其規(guī)范和監(jiān)督作用。內(nèi)部審計監(jiān)管機制則是為了改善組織的運營，通過建立一系列規(guī)范化的管理與控制方法，來幫助農(nóng)村合作金融組織實現(xiàn)自身發(fā)展目標?？梢哉f，無論從金融組織自身的發(fā)展方面來看，還是從內(nèi)部審計的作用和意義方面來看，農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設都是十分必要的。

首先，當前農(nóng)村合作金融組織內(nèi)控管理十分薄弱。主要表現(xiàn)為互助資金管理不規(guī)范、貸款資金風險管理滯后、內(nèi)部治理機制不健全，這些問題在一些新型農(nóng)村合作金融組織普遍存在。例如，互助資金是農(nóng)村合作金融組織的主要資金來源，農(nóng)村合作金融組織通常會將互助資金存放于內(nèi)部人員的個人賬戶上，這就加大了個人攜款潛逃的風險［1］。此外，農(nóng)村合作金融組織在檔案管理、合同管理、貸款審批等各環(huán)節(jié)的管理上并不規(guī)范，組織管理人員風險意識不強，因而也會給組織內(nèi)部帶來一定的損失。因此，鑒于農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部管理的薄弱，應加強其內(nèi)部審計監(jiān)管機制的建設，惟其如此，才能有效降低風險發(fā)生的可能性，進而促進農(nóng)村合作金融組織的健康有序發(fā)展。

其次，內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設對金融組織意義重大。加強內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設有利于完善內(nèi)部審計體系，發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)管作用。同時，注重內(nèi)部審計的規(guī)范化和科學化實施，有助于促進農(nóng)村合作金融組織管理目標的實現(xiàn)，作為其內(nèi)部管理的一個重要構成部分，既能夠為組織建設與發(fā)展服務，還能夠為組織提供有價值的信息，提高組織的運行效率。從長遠來看，加強內(nèi)部審計是順應新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展需要的，同時也是符合農(nóng)村合作金融組織特點的，由于合作組織多是農(nóng)村自發(fā)形成的，具有互助合作性質(zhì)和市場性特征，但同時也具有較強的風險性，尤其是在商業(yè)化轉(zhuǎn)型的關鍵時期，建立健全內(nèi)審機制的重要性更為突出。

再次，現(xiàn)有的內(nèi)部審計的思路和重點均應有所轉(zhuǎn)變。隨著近年來農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展壯大和農(nóng)村金融機構規(guī)模和效益的增加，各地方政府領導對金融組織的內(nèi)部審計工作的重視程度也有所改觀。同時，農(nóng)村金融改革的推行，原有的內(nèi)審工作也要做出改變。如，內(nèi)審工作在注重真實性、合法性的同時，還應注重效益性。內(nèi)審工作的開展要建立一套管理、制度、技術、方法等體系，惟其如此，才能更好的體現(xiàn)審計的價值?，F(xiàn)有的內(nèi)部審計工作不僅要注重結果，還要注重過程，不僅注重內(nèi)部評價，還要兼顧風險評估。因此，加強農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設實為必然。

二、農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設的不利因素

目前，困擾農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計工作開展的主要原因在于缺乏必要的內(nèi)部審計部門和財務監(jiān)督機制?，F(xiàn)有的內(nèi)部審計監(jiān)管機制控制乏力，激勵和約束作用受限，內(nèi)審過程控制欠規(guī)范，內(nèi)審人員整體素質(zhì)需提升。

首先，內(nèi)部審計機制控制乏力。農(nóng)村合作金融組織在管理上缺乏一定的規(guī)范性，對于內(nèi)部審計機制建設缺乏高度重視，內(nèi)部審計人員的工作積極性不高，這些都是內(nèi)部審計機制建設乏力的具體表現(xiàn)。由于缺少科學的激勵措施和考評辦法，考核結果與審計人員的薪資和晉升等缺乏直接聯(lián)系，這在一定程度上影響了審計人員的積極性［2］。個別組織的內(nèi)審工作流于形式，或是責任主體不明晰，即使查出問題，也很難尋根究源。

其次，內(nèi)部審計過程管理松散。農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計在過程實施中依然存在許多不規(guī)范的問題，如在準備階段，沒有做好全面的計劃，包括審計項目的可行性，審計工作的操作性，風險評估的方法，都缺乏全面的考慮。在審計實施階段，存在取證不齊全，定性不準確的問題。在審計結束后，對審計中發(fā)現(xiàn)的問題責任追求不到位，缺乏整改落實環(huán)節(jié)，嚴重制約了審計工作的效能。

再次，農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計工作人員素質(zhì)需提高。審計工作人員是內(nèi)審工作實施和開展的執(zhí)行者，其工作態(tài)度和工作能力都會對審計結果產(chǎn)生一定的影響。當前，農(nóng)村合作金融組織中審計工作人員知識結構不盡合理，且隨著審計工作的轉(zhuǎn)型，審計方法的更新，原來的審計工作人員已經(jīng)不能滿足新形勢的需要。從管理層面來看，農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部審計人員安排具有一定的隨意性，且對知識結構與工作能力等要素的要求并不十分嚴格，這也就造成了內(nèi)審人員整體素質(zhì)不高的局面。

由上可知，農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設面臨諸多不利因素，為適應新時代發(fā)展的需求，一方面，我們應針對上述問題，健全管理機制、規(guī)范管理過程、提高審計人員素質(zhì)。另一方面，我們也應在結合我國國情的基礎上借鑒和吸收國外的先進經(jīng)驗和做法。

三、發(fā)達國家農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計及監(jiān)管的經(jīng)驗借鑒

國外農(nóng)村合作金融發(fā)展已經(jīng)有百年歷史，且積累了許多成功的經(jīng)驗和做法。當前，在推進我國農(nóng)村合作金融組織轉(zhuǎn)型的關鍵時期，應考慮借鑒美、德、日等發(fā)達國家的金融組織內(nèi)部審計和監(jiān)管經(jīng)驗，進而推進金融組織內(nèi)部審計的規(guī)范運行。

第一，注重法律的規(guī)范作用。農(nóng)村合作金融組織要形成嚴格的內(nèi)部審計文化和氛圍，從外部性因素來看，法律的約束是必不可少的。許多發(fā)達國家均是通過立法來規(guī)范金融組織的有序發(fā)展，例如，美國政府頒布的《農(nóng)業(yè)貸款法》（1916）和《合作社銷售法》（1926），日本的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組織法》（1947），通過立法，一方面有助于規(guī)范農(nóng)業(yè)合作金融組織的發(fā)展，另一方面，也有助于為農(nóng)村合作金融組織的健康發(fā)展提供支持和保障，明確其合法性地位，賦予其合法權益。

第二，注重政府的支持引導。政府在農(nóng)村合作金融組織建設與發(fā)展中應扮演十分重要的角色，從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，各國政府都比較重視扶持農(nóng)村合作金融組織發(fā)展，以市場規(guī)律為基礎，輔以經(jīng)濟、法律手段進行調(diào)控。如美國、日本等成立了專門的機構負責管理合作金融組織的各項事務，包括資金支持、技術指導、人員培訓等服務。此外，還會制定一些優(yōu)惠政策鼓勵其發(fā)展。

第三，注重組織結構的規(guī)范化。規(guī)范的組織結構是農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設的重要保障，當前，各國的農(nóng)村合作金融體系一般由三個級別構成，分為最高層、中間層和基層組織［3］，其中，最高層具有一定的官方性質(zhì)，中間層和基層組織具有民間合作性質(zhì)。這種三級組織結構的設置有利于政府對金融合作組織的引導和控制，同時也有助于推動合作金融組織的市場化運行和系統(tǒng)化發(fā)展。這對于改善當前我國農(nóng)村合作金融組織的分散化現(xiàn)狀有一定的啟示意義。

第四，注重內(nèi)部管理的全面化。發(fā)達國家為加強金融體系建設，建立了嚴格的內(nèi)部管理制度，并將其與存款保險制度、緊急救援制度共同形成三級保護網(wǎng)。同時，各國還比較重視金融行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管作用，美國的信用社協(xié)會多達十幾個，各司其職，并統(tǒng)一在信用社聯(lián)合協(xié)會下進行自律管理，其主要職責在于制定行為規(guī)范，向農(nóng)村合作金融組織提供服務等。再如，德國農(nóng)村合作金融協(xié)會還會向金融組織提供審計服務，或是有一些區(qū)域性的審計協(xié)會，發(fā)揮審計功能，職責在于檢查農(nóng)村合作金融組織是否按照法規(guī)從事經(jīng)營活動，這些行業(yè)組織具有一定的自律性和互助性，同時在農(nóng)村合作金融組織審計與監(jiān)管活動中均發(fā)揮了重要作用。

四、農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設的對策

鑒于我國當前農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計工作發(fā)展的需要和當前管理中存在的諸多不規(guī)范問題，我們應進一步完善農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設，為此，在借鑒和吸收國外發(fā)達國家的管理經(jīng)驗的同時，也應考慮我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊情況，建立科學、合理的審計監(jiān)管機制。具體建議如下：

（一）增強審計機制的控制作用

農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制的作用不明顯，其主要表現(xiàn)就是審計機制的控制作用不強，為此，有必要增強審計機制的控制作用，這種控制作用具體可表現(xiàn)為激勵、約束、溝通三方面。

首先，建立激勵機制，發(fā)揮內(nèi)部審計的激勵作用。將農(nóng)村合作金融組織審計人員的薪酬福利所得與工作質(zhì)量掛鉤，并制定相應的評價標準和依據(jù)，對于審計人員高效率的審計工作給予相應的獎勵措施，如薪酬分配、職務晉升等，進而增強審計人員參與審計工作，履行審計職責的積極性。

其次，建立約束機制，發(fā)揮內(nèi)部審計的約束作用?？己藢徲嬋藛T的工作質(zhì)量，考慮審計工作的內(nèi)容，難易程度，復雜程度等，在保障審計人員切身利益的同時也要規(guī)范其審計行為，培養(yǎng)審計人員的責任意識和規(guī)范意識，通過約束機制讓審計人員全身心投入到審計工作之中。健全審計制度以確保審計人員在工作中有章可循，進而對審計質(zhì)量科學把控，具體來說，約束機制的建立應包含一整套的規(guī)定與方法，從計劃到實施，再到追蹤、考核，都應有明確的規(guī)定。

再次，建立溝通機制，發(fā)揮內(nèi)部審計的反饋作用。審計信息的傳達與溝通同樣是審計工作的重要環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設的重要內(nèi)容之一。當前，我國農(nóng)村合作金融組織正處于深化改革階段，同時受法理結構不合理的影響，合作金融組織要增強行業(yè)自律，并能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，及時做出改變和調(diào)整。從這個意義上講，在審計監(jiān)管機制建設中，要注重收集反饋信息。

除上述機制建設外，各地區(qū)還應結合自身實際，有效識別和化解風險。在農(nóng)村合作金融組織管理上，既要嚴格準入制度，對合作金融組織進行嚴格的資格認定，或開展試點活動；還要建立日常監(jiān)督管理制度，信息披露和社會監(jiān)督機制以及市場退出機制。

（二）提高行業(yè)監(jiān)管的專業(yè)水平

借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗做法，農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)督機制建設中應注重發(fā)揮行業(yè)組織的自律管理作用，同時，結合我國國情，應重點考慮如下方面：

首先，提高我國金融監(jiān)管機構的監(jiān)管能力。當前，我國實行“一行三會”的監(jiān)管格局，銀監(jiān)會作為農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)管主體，應肩負主要職責［4］。當前，農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)督管理向正規(guī)化方向發(fā)展，監(jiān)管的有效性備受關注。那么，如何提高監(jiān)管的有效性呢？這就必然要考慮監(jiān)管機構的監(jiān)管能力，由于我國農(nóng)村合作金融組織數(shù)量多且分散，因而在管理上既要有高素質(zhì)的監(jiān)管隊伍，更要有科學的、現(xiàn)代化的監(jiān)管方法和手段。

其次，提高行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管水平。農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計與監(jiān)管，不能僅依靠外部的監(jiān)督與管理，更要不斷提升自身的內(nèi)部控制能力和水平。而要實現(xiàn)這一目標，應進一步加強組織機構建設和行業(yè)規(guī)章制度建設，行業(yè)協(xié)會也應認識到自身的職責，規(guī)范農(nóng)業(yè)合作金融組織的審計行為，發(fā)揮其監(jiān)管作用，提升合作金融組織的自律性。

此外，為提高行業(yè)監(jiān)管的專業(yè)水平，一方面，農(nóng)村合作金融組織要加強對內(nèi)部審計工作的重視，促進審計活動各環(huán)節(jié)的規(guī)范運行，同時，注重審計結果的反饋和改進；另一方面，農(nóng)村合作金融組織要不斷提升內(nèi)部審計能力，加強審計工作計劃的制定、審計流程的優(yōu)化、審計方法的創(chuàng)新、審計反饋渠道的多樣化等，如此，才能有效保障農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設的有效性。

（三）提升審計人員的履職能力

有效的人力資源控制是農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設的重要構成部分，也是重要保障。農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計工作的開展，其中一個重要的限制因素就是人力資源因素，尤其是審計人員的工作能力問題。為改變這一現(xiàn)狀，應增強內(nèi)部審計人員的綜合素質(zhì)和能力。

首先，注重內(nèi)部審計人員的選拔。審計人員的選拔要有明確的標準，根據(jù)劃定的標準選拔專業(yè)的審計人員。在選拔過程中，應注重如下要素：其一，工作態(tài)度。內(nèi)部審計人員要具有嚴格的審計態(tài)度和責任意識，認識到審計工作的嚴肅性，并能夠?qū)⑦@種態(tài)度認知轉(zhuǎn)化為規(guī)范的行為；其二，工作能力。內(nèi)部審計人員的工作能力表現(xiàn)為掌握先進的技術，熟練選擇和運用審計方法，主動搜集信息反饋，較強的溝通能力和執(zhí)行力等；其三，風險意識。農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計人員要有一定的風險意識，并對金融風險有足夠的了解，在工作中隨時保持警惕，一旦發(fā)現(xiàn)問題能夠及時反饋并做出應對方案。

其次，完善內(nèi)部審計人員的管理。內(nèi)部審計人員的科學管理是保持高質(zhì)量審計的保障，為此，應制定完善的人力資源管理辦法。農(nóng)村合作金融組織要與時俱進，要不斷創(chuàng)新，因而，在人力資源隊伍建設上也應遵照這一標尺。具體來說，在管理過程中，應注意如下幾點：其一，鍛造審計隊伍。內(nèi)部審計隊伍的建設要通過培訓等方式來實現(xiàn)，制定與現(xiàn)代審計理念和方法相符合的培訓計劃，促使審計人員始終保持嚴謹、規(guī)范的工作狀態(tài)；其二，提升審計能力。當前很多農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部審計人員為農(nóng)民，業(yè)務素質(zhì)和管理知識有限，為此，應不斷提升審計人員的審計能力，政府機構等也應肩負起審計人員的培養(yǎng)責任，為其提供指導和幫助，如通過職業(yè)教育和后續(xù)培訓的方式來實現(xiàn)。

綜上所述，農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部審計監(jiān)管機制建設對于保障農(nóng)村合作金融組織的健康、有序運行具有重要意義，而要實現(xiàn)這一目標，應從多方面入手，不斷增強審計機制的控制作用，提高行業(yè)監(jiān)管的專業(yè)水平，提升審計人員的履職能力。從農(nóng)村合作金融組織角度來講，應樹立嚴格的審計觀念、規(guī)范審計流程、注重審計結果的反饋和整改；從政府和行業(yè)組織角度講，也應積極發(fā)揮各自的引導和監(jiān)管作用，推動農(nóng)村合作金融組織的自律管理。