農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與扶貧工作中的精英俘獲成因及治理

◎戴碧濤 張 景

一、引言

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是十八屆三中全會的明確要求，也是全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)。2015年，中央1號文件明確提出，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度，抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例。2016年，中央一號文件又強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中要素分配和產(chǎn)權(quán)歸屬問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體所擁有的各類資產(chǎn)和資源的組織載體，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是指對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的各類要素資源實行進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)、確定權(quán)屬關(guān)系為核心的系列改革措施。國家立足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實情、自然稟賦資源差異、農(nóng)業(yè)要素市場聚集的現(xiàn)狀，自2006年起國務(wù)院扶貧辦和財政部在全國試點貧困村互助資金項目，進(jìn)行財政和資源補(bǔ)貼。汪三貴等（2011）［1］和劉西川等（2014）［2］發(fā)現(xiàn)互助資金存在未能有效瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶的問題，這不但違背了互助資金設(shè)立的目的，也影響了互助資金的進(jìn)一步發(fā)展。而產(chǎn)生扶貧項目缺乏針對性和有效性的根本原因在于，鄉(xiāng)村精英憑借自身政治、經(jīng)濟(jì)等機(jī)會優(yōu)勢，利用信息不對稱原理和外生型資源侵占扶貧資源，掠奪農(nóng)戶要素，獲取扶貧資金和項目利益，異化改革初衷?；诖耍芯空撌鲛r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中“精英俘獲”的成因及治理路徑具有迫切的現(xiàn)實意義。

二、文獻(xiàn)綜述

近年來，學(xué)術(shù)界關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)制度改革、精英俘獲的研究較多，不同的學(xué)者研究的著眼點有所不同。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面，張占耕等（2016）認(rèn)為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵是集體量化和資產(chǎn)股權(quán)化，主體是農(nóng)民，農(nóng)民參與和決策是根本路徑［3］；張曉山等（2015）認(rèn)為解決農(nóng)民成員權(quán)與用益物權(quán)之間的矛盾，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)及重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)集體組織等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度中的現(xiàn)實問題，從頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合的角度，才能研究出改革的路徑方向［4］。在精英俘獲問題研究方面，賀雪峰（2003）認(rèn)為鄉(xiāng)村精英是在鄉(xiāng)村中具有相對資源優(yōu)勢，社會影響力超過一般村民平均社會影響力的人［5］；溫鐵軍（2009）發(fā)現(xiàn)在新農(nóng)村建設(shè)資源分配中，精英農(nóng)戶得益多，多數(shù)小農(nóng)被“客體化”和邊緣化［6］；李小云等（2013）認(rèn)為扶貧資金和項目的絕大多數(shù)收益被精英獲取［7］；邢成舉（2014）從鄉(xiāng)村社會的權(quán)利結(jié)構(gòu)、制度規(guī)定和社會結(jié)構(gòu)等方面利用實際案例分析了扶貧資源分配中的精英俘獲［8］。溫濤等（2016）比較了貧困縣和非貧困縣農(nóng)貸市場的“精英俘獲”機(jī)制，發(fā)現(xiàn)其泛濫于非貧困縣農(nóng)貸市場，使得農(nóng)貸市場結(jié)構(gòu)扭曲、功能錯位、目標(biāo)偏離［9］。這些研究對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和精英俘獲問題的治理都具備一定的理論指導(dǎo)價值，但回顧以往文獻(xiàn)可以看出，少有學(xué)者對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度中的精英俘獲問題進(jìn)行分析研究。從我國精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵來看，研究農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度中精英俘獲問題是提高農(nóng)戶精準(zhǔn)扶貧，促進(jìn)資源優(yōu)化整合。為此，科學(xué)分析農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度中精英俘獲問題的成因，分析精英俘獲機(jī)理，探索其解決路徑，實現(xiàn)有效規(guī)避，是我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，也是“脫貧攻堅”的有效出路。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中精英俘獲的表現(xiàn)及危害

（一）經(jīng)濟(jì)剝奪、扶貧能效降低

經(jīng)濟(jì)上，扶貧資源落地必須要依靠精英，介于此，精英俘獲了扶貧的資源的使用權(quán)和分配權(quán)。造成本該瞄準(zhǔn)貧困人口的扶貧資源被鄉(xiāng)村精英俘獲，扶貧目標(biāo)偏離，改革靶向性不強(qiáng)，進(jìn)而影響扶貧資源能效的充分發(fā)揮，造成資源浪費。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革初衷是確保各地區(qū)均衡、可持續(xù)的發(fā)展，促進(jìn)社會公平，地區(qū)穩(wěn)定，是保證窮困區(qū)域整體脫貧的良好舉措。然而由于體系不健全，脫離我國農(nóng)村實情，基層治理缺乏監(jiān)督約束機(jī)制，鄉(xiāng)村精英利用制度漏洞俘獲了扶貧資源，使扶貧資源的使用權(quán)與分配權(quán)資本化。對于扶貧真正的對象貧困農(nóng)戶而言，扶貧資源被鄉(xiāng)村精英內(nèi)卷化和資本化，導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本變高，挫傷農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，阻礙了農(nóng)戶增收脫貧的進(jìn)程，加大了鄉(xiāng)村內(nèi)的社會分化，造成貧困固化，違背改革初衷，影響了扶貧資源的針對性和有效性，導(dǎo)致扶貧進(jìn)程緩慢，改革的功效大打折扣。

（二）政治固化、村莊治理內(nèi)卷化

由于國家提供的扶貧資源具有壟斷性和稀缺性，且是針對貧困地區(qū)不易獲取的，往往能起到改變整個地區(qū)貧困狀況的重要作用，而鄉(xiāng)村精英俘獲扶貧資源，一方面帶來了經(jīng)濟(jì)利益，另一方面來看俘獲了某種政治權(quán)利。例如扶貧項目和資金配發(fā)過程中，扶貧人員身份界定、產(chǎn)權(quán)歸屬、股權(quán)量化等存在權(quán)益界定問題，而評估扶貧成效的機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和方法仍處于初級階段，尚未建立健全系統(tǒng)的評價指標(biāo)和方法，絕大部分權(quán)益界定由精英群體判定。地方精英俘獲對地方發(fā)展具有高度重要性扶貧項目和資金以鞏固其政治權(quán)利，壟斷地方扶貧資源，而扶貧項目的落地須依靠地方精英，他們則借此機(jī)會牟取國家資源轉(zhuǎn)化為私利，國家投入了財力物力扶貧卻無法改善地區(qū)貧困現(xiàn)狀，最終演變成賀雪峰所提出的鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化問題。

（三）社會分化、“貧者愈貧，富者愈富”貧困代際傳遞

社會分化指的是由于農(nóng)戶和精英在政治、經(jīng)濟(jì)、人脈等方面的差異導(dǎo)致農(nóng)村扶貧資金和項目的代際傳遞，導(dǎo)致村莊內(nèi)部相對貧困。重要性長期生產(chǎn)扶貧資源具有長期性、可資本化和壟斷性的特點，而且從目前來看，絕大部分扶貧資金和項目被精英所俘獲，人數(shù)眾多的貧困農(nóng)戶只能獲取扶貧資金和項目的少量效益。精英基于這種境遇，長期占有社會資源且代際傳遞，演變成村莊中的利益階級，普通農(nóng)戶則更難獲取這些扶貧資源，從而貧者愈貧，富者愈富，導(dǎo)致村莊內(nèi)部收益兩極分化。導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的效力大打折扣，農(nóng)戶無法獲取生產(chǎn)所需的要素，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；同時也會降低農(nóng)業(yè)市場資源配置效率，阻礙扶貧進(jìn)程、打擊農(nóng)戶脫貧信心，稀釋了政策效力，不利于促進(jìn)社會公平。

四、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中精英俘獲問題的內(nèi)在機(jī)理

通過對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史沿革進(jìn)行外在梳理和對精英俘獲形成機(jī)理進(jìn)行內(nèi)涵分析，以及對重慶市石柱縣的具體調(diào)研，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中精英俘獲問題的成因主要為以下幾點。

（一）改革體系不健全

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革體系主要包括保障機(jī)制構(gòu)建、監(jiān)管約束機(jī)制搭建、績效評估機(jī)制監(jiān)管和頂層制度設(shè)計。然而審視我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革體系構(gòu)建現(xiàn)狀，現(xiàn)有改革體系不足以推動扶貧進(jìn)程，不足以規(guī)避精英俘獲現(xiàn)象，與我國農(nóng)村層級結(jié)構(gòu)實情不相適應(yīng)，難以滿足農(nóng)戶內(nèi)在訴求，改革體系主要存在下列問題。

一是頂層制度設(shè)計不合理。扶貧項目制度化，項目嚴(yán)格貫徹“一事一議”“?？顚ｍ棥钡脑瓌t，僅對單一項目實施過程控制和目標(biāo)管理，缺乏雙向性和多樣性，制度僵化。加之制度化的扶貧項目不依靠地方精英難以真正落地，這種困境鞏固了地方精英的政治地位，為精英俘獲提供了制度基礎(chǔ)。

二是改革保障機(jī)制不健全。我國農(nóng)村結(jié)構(gòu)性貧困的現(xiàn)狀導(dǎo)致貧困農(nóng)戶無法在信息、經(jīng)濟(jì)資本、政治權(quán)力、文化素養(yǎng)等方面與精英群體進(jìn)行公平競爭，無法跳出貧困陷阱。政府尚未健全扶貧資金保障機(jī)制，資源分配過程中存在權(quán)責(zé)不明確、監(jiān)管確實等問題，加之扶貧資源分配遴選標(biāo)準(zhǔn)模糊、基層治理資源匱乏、“小私”邏輯充斥村莊，造成扶貧資源分配扭曲與錯位。

三是改革監(jiān)管約束機(jī)制搭建錯位。在后稅費時期，國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，財政來源發(fā)生變化，基層財政資金主要依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付，基層政權(quán)由于沒有利益牽制，逐漸與農(nóng)民脫離聯(lián)系，鄉(xiāng)村治理處于“懸浮型”政權(quán)。隨著鄉(xiāng)村治理模式的改變，國家監(jiān)管約束機(jī)制搭建的錯位，造成改革運(yùn)行效率低下，一些改革方案停留在辦公室，無法真正應(yīng)用于農(nóng)村。精英進(jìn)一步俘獲扶貧、資源，阻礙農(nóng)村全要素優(yōu)配，造成扶貧工作無法按期落實，折損政府公信力，降低公共服務(wù)質(zhì)量。

（二）改革中農(nóng)戶自身因素制約

一是貧困農(nóng)戶心理外化，缺乏集體行動。貧困農(nóng)戶處于弱勢地位，心理脆弱，而精英由于掌控了大量生產(chǎn)資料，實現(xiàn)了對農(nóng)戶意識的一種控制。打破這種控制需要有農(nóng)民的集體行動，然而當(dāng)前例如血緣、宗族等家庭間的紐帶關(guān)系和力量變得日益松散，加之市場理性的作用更加凸顯了個體的能力，家族間親情關(guān)系在家庭成長過程中也逐漸淡化。鄉(xiāng)村精英熟知其難以形成集體行動，以及貧困農(nóng)戶對“槍打出頭鳥”的擔(dān)憂，造成了他們對精英俘獲扶貧資源行為的沉默。貧困農(nóng)戶心理外化，助長了精英俘獲現(xiàn)象的出現(xiàn)。

二是農(nóng)戶本身延續(xù)“祖蔭”和傳統(tǒng)的“小農(nóng)思想”，迷信傳統(tǒng)權(quán)威。貧困農(nóng)戶習(xí)慣于傳統(tǒng)耕作方式，自我期望過低，只要超過了旱澇保收，吃飽喝足略有結(jié)余的目標(biāo)，就會滿足。加之個體經(jīng)營勢單力薄，沒有組織與協(xié)作，沒有利益責(zé)權(quán)的共存，無法與精英群體抗衡。農(nóng)戶自身文化素質(zhì)普遍處于低等水平，缺乏法律維權(quán)意識。我國傳統(tǒng)文化中一直采取精英治理模式，鄉(xiāng)村普遍傾向于認(rèn)同精英，在精英的領(lǐng)導(dǎo)下獲得了微薄的收益便已滿足，而潛意識贊同精英占用與其個體不相稱利益份額的行為。村莊公共輿論對精英的行為有著日益擴(kuò)大的容忍度和接受度。這種傳統(tǒng)文化認(rèn)同助長了精英俘獲的發(fā)展。

（三）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中識別

一是現(xiàn)有政策上難以識別貧困農(nóng)戶。我國貧困人口是一種宏觀認(rèn)定，是基于農(nóng)村抽樣調(diào)查推算出來的，一個村子的貧困人口總數(shù)是確定數(shù)目，扶貧名額通過自上而下層層分配；而不是一種微觀認(rèn)定，通過普查從個人和家庭角度來確定其貧困程度。從某種意義上說，貧困人口數(shù)是“制造”出來的。

二是扶貧資源的具體分配中，大多數(shù)資源被鄉(xiāng)村精英俘獲，真正的貧困人口卻難以接觸到這些國家資源。且有些扶貧項目因為其內(nèi)在局限性，本身難以覆蓋所有貧困群體，通過學(xué)者在廣西、寧夏、江西和云南的調(diào)研，調(diào)查結(jié)果顯示扶貧項目對貧困群體的覆蓋率只有16%，而對中等戶與富裕戶的覆蓋率則分別為51%和33%。深刻揭示了我國現(xiàn)行條件下，扶貧資源分配缺乏針對性，對象識別失靈。

三是扶貧改革中，許多貧困農(nóng)戶由于不具備實施某些貧困項目的條件而被拒之門外。在鄉(xiāng)村治理方面，基層政府從依靠農(nóng)村收取稅費轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽繃邑斦霓D(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)變治理模式，主動扶持貧困農(nóng)戶，切實幫扶，扶“真貧”。同時由于鄉(xiāng)村治理模式的改變，鄉(xiāng)村組織和國家力量相繼退出鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村治理的政治匱乏，使鄉(xiāng)村精英俘獲利益和資源有了可趁之機(jī)。

五、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中精英俘獲的對策和路徑

（一）源治理：優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)，完善治理機(jī)制

宏觀上，建設(shè)政府善治能力，實現(xiàn)政策體系聯(lián)動優(yōu)化。加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)程，規(guī)?；⑿驶限r(nóng)戶土地，通過非農(nóng)和涉農(nóng)就業(yè)帶動更多困難群眾脫貧；通過政府指導(dǎo)、市場主導(dǎo)的整合運(yùn)行方式，完善產(chǎn)權(quán)改革中投入、監(jiān)督、激勵、保障配套政策，保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革行之有效。中觀上，根據(jù)現(xiàn)實情況，創(chuàng)新社會治理方式、修正公共服務(wù)方式，凝聚社會多元主體合力。通過行政規(guī)制、市場誘致的方式，創(chuàng)新人才選拔機(jī)制，培育新型農(nóng)戶干部群體，建立干部輪調(diào)制，賦予村級組織合理、合法分配公共利益的權(quán)力和責(zé)任，將村莊貧困農(nóng)戶數(shù)量變化和脫貧率納入上級政府政績考核范圍，圍繞縣域農(nóng)業(yè)特色構(gòu)建脫貧攻堅策略；通過組建專家團(tuán)隊、專業(yè)農(nóng)村服務(wù)團(tuán)體，組合社會多元力量，培育和壯大新型農(nóng)村經(jīng)營主體。微觀上，因地制宜設(shè)計扶貧項目，消除門檻效應(yīng)，保障扶貧政策真正落地。完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場調(diào)控機(jī)制、利益平衡機(jī)制、有序競爭機(jī)制、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，整合縣域力量健全產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。遵從內(nèi)聚外引、多方發(fā)力原則，聯(lián)合各類經(jīng)營主體參與扶貧治理，打造集成脫貧模式，在多方利益博弈中達(dá)成平衡，實現(xiàn)全縣域內(nèi)精準(zhǔn)脫貧。

（二）硬治理：培育多元協(xié)同機(jī)理，完善多方制度

培育利益制衡機(jī)制，集聚協(xié)同聯(lián)動合力。通過補(bǔ)貼等激勵方式關(guān)聯(lián)個利益主體，實現(xiàn)貧困農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營增收；通過完善合作博弈制度，統(tǒng)籌多方訴求，培育利益共同體，協(xié)調(diào)多元主體利益；通過協(xié)同聯(lián)動機(jī)制聚合多元主體力量，實現(xiàn)能效疊加，推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有序地幫助貧困農(nóng)戶，有效規(guī)避精英俘獲。建立科學(xué)評估機(jī)制，培育精英約束效力，健全科學(xué)評價方法體系，全面評估農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、扶貧成效，實時監(jiān)督扶貧項目實施進(jìn)度，保障各項扶貧政策切實落地；構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，確保公正公平，健全信息公開、反饋機(jī)制和獎懲問責(zé)機(jī)制，明確政府督查評估責(zé)任，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革監(jiān)管約束機(jī)制，制約精英俘獲。

（三）巧治理：培育農(nóng)戶維權(quán)意識，引爆新一輪農(nóng)村集體資產(chǎn)改革

重塑基層治理制度，實現(xiàn)農(nóng)戶利益訴求。打破當(dāng)前對精英政治過于理想化，從基層實際出發(fā)，克服當(dāng)前農(nóng)村基層公共服務(wù)“上頭一堆線，下面一根針”的布局，切實改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求的“被動穩(wěn)定”，通過制度設(shè)置實現(xiàn)變“被動穩(wěn)定”為“積極穩(wěn)定”，激活農(nóng)戶主人翁意識，激發(fā)農(nóng)民的政治訴求，通過法律手段維護(hù)農(nóng)戶利益，制約精英俘獲，實現(xiàn)公共利益的農(nóng)戶共享。努力構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)明確、激勵有效、約束有力的綠色發(fā)展制度環(huán)境。規(guī)避農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革精英俘獲現(xiàn)象，讓普通農(nóng)戶自覺主動把集體資產(chǎn)放在重要位置去考慮，激發(fā)農(nóng)戶主動維權(quán)的積極性。以貫徹落實《意見》為契機(jī)，構(gòu)建起有利于集體資產(chǎn)盤活的制度體系，著力完善基層治理法律法規(guī)體系，加強(qiáng)法律宣傳，培育農(nóng)戶維權(quán)意識，政府部門定期巡視鄉(xiāng)村，清查扶貧資源用途及去向，同時加大懲罰力度，嚴(yán)厲打擊權(quán)利勾結(jié)、牟取私利等違法行為，提高違法成本和懲罰標(biāo)準(zhǔn)。