保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約機制分析★

◎呂軍書 曹喜亞

近年來，在國家政策的積極引導(dǎo)和大力支持下，投向農(nóng)業(yè)的社會資金不斷增加，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例也越來越高，社會資本可以為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來資金、技術(shù)和先進(jìn)的經(jīng)營管理模式，有效彌補農(nóng)民相對匱乏的市場意識，有利于快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。但是與此同時，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議非正常性中止的情況常有發(fā)生，成為各地土地流轉(zhuǎn)無法回避的問題。其中土地流轉(zhuǎn)合同違約問題最為嚴(yán)重，成為培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的瓶頸。針對這種狀況，2017年中央一號文件明確強調(diào)要“鼓勵各地探索土地流轉(zhuǎn)履約保證保險”，把如何降低土地流轉(zhuǎn)的失約風(fēng)險，提高土地流轉(zhuǎn)履約率提到了至關(guān)重要的地位。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約產(chǎn)生的原因

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于流出者和流入者都是一種“共贏”的經(jīng)濟(jì)活動，是作為“經(jīng)濟(jì)人”的理性選擇。至于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約事情的頻發(fā)，期間必定是現(xiàn)存的某種因素打破了這是“共贏”局面，導(dǎo)致了利益失衡。研究表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“毀約棄耕”等失約現(xiàn)象的出現(xiàn)，與工商資本盲目下鄉(xiāng)、農(nóng)產(chǎn)品價格波動較大、政府監(jiān)管和服務(wù)缺位等有著較大的關(guān)聯(lián)。

1.工商資本盲目下鄉(xiāng)為土地流轉(zhuǎn)失約埋下隱患。2013年中央一號文件明確提出要“鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”。于是，一些工商企業(yè)紛紛“資本下鄉(xiāng)”，大舉投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，呈現(xiàn)出了“投資主體多元、投資領(lǐng)域?qū)?、投資步伐快、投資理念先進(jìn)”的狀況。但是，確有一些工商資本“有實力爭地，沒能力種田”，且對農(nóng)業(yè)基本屬性、農(nóng)業(yè)投資的復(fù)雜性、長期性和風(fēng)險性缺乏深入認(rèn)識，盲目跟風(fēng)，動輒上千畝的拿地，再加上全國經(jīng)濟(jì)下行的壓力和“不諳稼穡”的短板，致使慘淡經(jīng)營，“毀約棄耕”。

2.農(nóng)產(chǎn)品價格波動較大是土地流轉(zhuǎn)失約的直接原因。目前，由于糧食市場存在產(chǎn)量、進(jìn)口、庫存三量齊增現(xiàn)象，導(dǎo)致我國年農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)連續(xù)下跌局面。數(shù)據(jù)顯示，2016年底農(nóng)產(chǎn)品價格已跌至2009年以來的最低水平。農(nóng)產(chǎn)品價格波動直接影響到種糧大戶的經(jīng)濟(jì)效益，尤其是下鄉(xiāng)的工商資本。由于工商資本是在農(nóng)產(chǎn)品的價格高位時投資于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，剛進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域即遭受農(nóng)產(chǎn)品價格一路走低之痛，資本的逐利本性最終使它“毀約棄耕”。

3.政府監(jiān)管和服務(wù)缺位難以保證土地流轉(zhuǎn)履約。規(guī)?；?jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是地方政府津津樂道的“政績工程”。一些基層政府常以行政命令方式推動土地流轉(zhuǎn)，甚至把土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模等納入年終績效考核。在這種情境下，政府對于資本下鄉(xiāng)的工商企業(yè)的資質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實力、經(jīng)營項目等均沒有考察和把關(guān)，對于工商資本“來者不拒”，疏于監(jiān)管。更談不上給工商資本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營提供公共服務(wù)，使得工商資本在項目投資上出現(xiàn)盲目性，在投資領(lǐng)域上出現(xiàn)同質(zhì)化，導(dǎo)致無序競爭，效益也是差強人意，最后不得不“毀約棄耕”。

4.土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范為土地流轉(zhuǎn)失約提供了口實。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，將流轉(zhuǎn)雙方連接起來的紐帶是流轉(zhuǎn)合約。從農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)所簽的合約來看，普遍存在著關(guān)系型合約、口頭合約以及合約的不完全，甚至口頭契約所占的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于書面契約。即使選擇了書面合約也大多存在格式不規(guī)范、內(nèi)容不完整、權(quán)利不明確，違約責(zé)任虛化等，這些情況極易誘發(fā)事后機會主義行為，并由此產(chǎn)生糾紛，甚至為土地流入者“毀約棄耕”帶來便利。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約的危害

由于上述因素的存在，“毀約棄耕”的出現(xiàn)則不足為奇。這一不良傾向的出現(xiàn)，嚴(yán)重擾亂了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，重創(chuàng)了社會誠信體系，更是威脅到了國家糧食安全，損害了農(nóng)民利益，必須引起足夠的重視。

1.土地流轉(zhuǎn)失約將重創(chuàng)社會誠信體系。最近，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十五次會議上強調(diào)要“推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)讓失信者寸步難行”，說明社會誠信已成社會難點問題。不可置否，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約是一種嚴(yán)重的社會失信行為，它直接沖擊的是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)各方將支付較高的流轉(zhuǎn)成本?，F(xiàn)實中，為了保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約度，流出方一般會要求流入方繳納不菲的履約保證金，流入方卻往往因保證金難以到位而致使流轉(zhuǎn)擱淺。

2.土地流轉(zhuǎn)失約將威脅到國家糧食安全。據(jù)農(nóng)業(yè)部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，“截止2016年6月，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到4.6億畝，超過承包耕地面積的三分之一，在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過二分之一”。但值得注意的是，隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其流轉(zhuǎn)失約頻發(fā)現(xiàn)象已經(jīng)威脅到了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和國家糧食安全。糧食安全是國家一號戰(zhàn)略，土地流轉(zhuǎn)合約一旦失約，受損的不僅僅是土地流轉(zhuǎn)雙方，也而會因土地撂荒、非糧化經(jīng)營、土地復(fù)耕困難而影響糧食生產(chǎn)，進(jìn)而威脅到國家糧食安全。

3.土地流轉(zhuǎn)失約打擊了資本下鄉(xiāng)的積極性。資本的逐利性是工商資本下鄉(xiāng)的內(nèi)在動力。在目前市場資金充裕、投資熱點缺乏的情況下，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不失為一個戰(zhàn)略性選擇。工商資本下鄉(xiāng)，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，不僅可以降低耕地零分碎割帶來的效率損失，對農(nóng)戶也具有資源配置效應(yīng)、邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)，還具有交易收益效應(yīng)?？墒牵瑲埧岬默F(xiàn)實表明，農(nóng)村也不是遍地是黃金。當(dāng)工商資本遭遇經(jīng)濟(jì)下行、資金鏈緊張、農(nóng)產(chǎn)品價格下降的多重壓力時，“毀約棄耕”也屬無奈之舉。

4.土地流轉(zhuǎn)失約損害了農(nóng)民利益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，由于流轉(zhuǎn)主體虛置、強制流轉(zhuǎn)、村干部權(quán)力過大、流轉(zhuǎn)中正式契約簽約率不足等因素，增大了“毀約棄耕”的風(fēng)險性。在國家宏觀政策的刺激下，新型經(jīng)營主體“蜂擁”農(nóng)村，它們承租土地，投資農(nóng)業(yè)，其目的是追求獲利機會和開辟新的利潤空間，一旦事與愿違或未盡人意，“毀約棄耕”也在所難免?，F(xiàn)行體制下，土地承包農(nóng)戶無疑是弱勢群體，土地流轉(zhuǎn)中缺少“話語權(quán)”，與強大的工商資本相比顯得非常渺小，“毀約棄耕”的直接后果就是“賠錢的是經(jīng)營主體，受傷害的則是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民”。

三、保障土地流轉(zhuǎn)履約的路徑

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種市場行為，是土地流轉(zhuǎn)雙方在“自愿、依法、有償”原則下，經(jīng)過市場博弈達(dá)成的契約，流轉(zhuǎn)雙方本應(yīng)恪守?？墒?，土地流轉(zhuǎn)的“毀約棄耕”打破了這種格局，沖擊了土地流轉(zhuǎn)市場，其危害程度不可小視。因此，基層政府要充分尊重農(nóng)民的主體地位和意愿，積極履行公共服務(wù)和監(jiān)督管理職能，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度，最大限度地防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險，提高履約率。

1.維護(hù)《合同法》權(quán)威，強化合約約束。“誠實信用”是《中華人民共和國合同法》的基本原則之一。誠實信用本是道德準(zhǔn)則，但作為合同法的基本原則就成為了法律準(zhǔn)則，它被稱為“帝王規(guī)則”。市場經(jīng)濟(jì)是一種契約經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代社會也是契約社會，“以社會契約的形式保障每個結(jié)合者的權(quán)利和利益”。盧梭在其《社會契約論》開篇說道，“人是生而自由的，但卻無往不在枷鎖之中”，這個“枷鎖”就是“契約（合同）”。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合約一經(jīng)簽訂，就成為流轉(zhuǎn)雙方共同遵守的“契約”，否則，土地流轉(zhuǎn)秩序就會被打破，貽害無窮。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，加強監(jiān)管和服務(wù)。黨的十八屆三中全會再次強調(diào)要“鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式”。事實證明，工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有利于利用社會力量增加農(nóng)業(yè)的資金、科技和裝備投入，引進(jìn)先進(jìn)的經(jīng)營管理方式，加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，工商資本下鄉(xiāng)出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)異化現(xiàn)象應(yīng)引起足夠的警惕。特別是對那些以圈地囤地名義搞資本運作，或打著農(nóng)業(yè)開發(fā)旗號而搞資本運作的工商資本要給予堅決制止。同時，政府要對下鄉(xiāng)資本進(jìn)行審查與監(jiān)管，主要看它經(jīng)濟(jì)實力如何，經(jīng)營項目市場前景如何，市場信譽度如何，防止“毀約棄耕”風(fēng)險發(fā)生。

3.履行社會責(zé)任，構(gòu)建風(fēng)險共同體。利益最大化是工商企業(yè)追逐的最終目標(biāo)。但自上個世紀(jì)中期開始，國際社會都把社會責(zé)任的履行作為評價企業(yè)價值的重要依據(jù)之一。至今，追逐利益和履行社會責(zé)任已經(jīng)成為企業(yè)經(jīng)營的雙重目標(biāo)，甚至成為統(tǒng)一體。工商資本下鄉(xiāng)實現(xiàn)資本增值，尋求新的利潤增長點本應(yīng)鼓勵，但是不能動輒就“毀約棄耕”，挑戰(zhàn)社會誠信底線；不能因經(jīng)營暫時困難就“跑路”，置生產(chǎn)員工利益于不顧；面對國家糧食安全，面對農(nóng)民生存權(quán)利，面對農(nóng)業(yè)發(fā)展前景，工商資本的肌體不能充滿“骯臟的血”。

4.探索建立土地流轉(zhuǎn)履約保險，防范流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險。保障功能是現(xiàn)代保險業(yè)的重要功能之一，也最能體現(xiàn)保險業(yè)的特色和核心競爭力。保險保障功能的內(nèi)容就包括對商業(yè)信用中違約行為造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補償。四川省邛崍市率先在全國引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制，構(gòu)建“農(nóng)民+流轉(zhuǎn)土地+村集體經(jīng)濟(jì)組織+投資業(yè)主+土地流轉(zhuǎn)履約保證保險”的五位一體流轉(zhuǎn)模式，在防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險方面進(jìn)行了積極探索，值得借鑒。履約保證保險充分利用了現(xiàn)代保險制度的風(fēng)險分散機制，以極少的投入撬動了巨大的風(fēng)險保障，不僅保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，還降低了企業(yè)的資金壓力，充分調(diào)動了土地流轉(zhuǎn)雙方的積極性。

［1］賀軍偉，王忠海，張錦林.關(guān)于工商資本進(jìn)農(nóng)業(yè)的思考和建議［J］.中國發(fā)展觀察，2013（7）.

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［6］張艷玲.土地拴上“保險繩”，轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入都放心——成都市首推履約保證保險嚴(yán)防土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險［N］.農(nóng)民日報，2016-08-09.