新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地法律制度研究★
——基于遼寧的實(shí)證調(diào)研

◎李新倉 王 艷

一、新型城鎮(zhèn)化對土地需求的分析

1.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對土地的剛性需求增大，土地指標(biāo)緊缺。城鎮(zhèn)化是人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)升級和社會轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，土地問題是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出問題。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開土地要素的支撐和保障。土地屬于稀缺性資源，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著城鎮(zhèn)化規(guī)模拓展，土地作為城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)張的空間載體，土地的剛性需求增大，土地指標(biāo)緊缺。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鎮(zhèn)土地違法占用農(nóng)村土地，減少農(nóng)村土地資源，可用農(nóng)村土地將逐漸減少，因此土地瓶頸問題突出，主要表現(xiàn)在：一方面國家嚴(yán)控土地指標(biāo)，城鎮(zhèn)化建設(shè)用地剛性需求大，指標(biāo)緊缺，土地供需矛盾非常突出；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)占比大，一家一戶的分散經(jīng)營模式難以打破，土地流轉(zhuǎn)面臨農(nóng)民“惜轉(zhuǎn)”、“怕轉(zhuǎn)”，土地集約化利用、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營進(jìn)展緩慢。

2.我國已進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，用地需求增大。目前，我國已進(jìn)入工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，這無形中加快了新型城鎮(zhèn)化對建設(shè)用地需求。主要表現(xiàn)在：一方面新型城鎮(zhèn)化加快了土地擴(kuò)張速度，甚至超過了城市化發(fā)展速度。根據(jù)我省“一區(qū)一帶”發(fā)展規(guī)劃，在沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)重點(diǎn)建設(shè)新城等新增建設(shè)用地5922平方公里，規(guī)劃建設(shè)嚴(yán)重不足。據(jù)測算，遼寧省每年新增建設(shè)用地需求約500平方公里，而國家每年下達(dá)其年度用地指標(biāo)只有120平方公里，總體缺口在3/4左右。另一方面城市土地增長快于城市人口增長。城市用地規(guī)模盲目擴(kuò)張加劇了建設(shè)用地緊張，擴(kuò)大了土地供需矛盾尖銳化；再加上住房、公共設(shè)施對土地需求的增加，土地用地需求增大，土地稀缺性限制新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，更加劇了現(xiàn)有土地資源供給與需求的矛盾。

二、新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)行土地制度的沖突

1.現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃管理模式不適應(yīng)土地管理需求?，F(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃管理模式不銜接，難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化對建設(shè)用地的需求以及土地管理的需求?，F(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在編制過程中，首先存在編制不同步，編制的出發(fā)點(diǎn)、規(guī)劃對象、范圍等方面的差異性，導(dǎo)致“兩規(guī)”無法充分銜接和有效協(xié)調(diào)，降低了土地利用效率和損害了政府公信力。其次，“兩規(guī)”期限不一致，土地規(guī)劃確定的建設(shè)用地空間布局難以適應(yīng)形勢變化，城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整過于頻繁，頻頻突破土地利用總體規(guī)劃確定的布局規(guī)模。最后，城市建設(shè)用地從審批到實(shí)施供地，要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)，繁瑣的土地規(guī)劃審批程序不能盡快適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地需求。

2.征地制度難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的土地需求。首先，行政權(quán)異化直接導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用，土地征用目的泛化。其次，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的價格體系，征地補(bǔ)償不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。現(xiàn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政策性價格實(shí)行政策性標(biāo)準(zhǔn)，與土地市場無關(guān)，根本沒有考慮被征土地區(qū)位狀況以及土地增值，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用偏低，導(dǎo)致農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。再次，土地征用補(bǔ)償方式單一，失地農(nóng)民的生活缺乏保障性和長遠(yuǎn)性。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，95%的農(nóng)民認(rèn)為貨幣補(bǔ)償是對征地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)淖詈梅绞?，原因在于這種安置模式操作簡單，易于執(zhí)行，但是這種安置模式只是一種有限的貨幣補(bǔ)償，不能從長遠(yuǎn)解決被征地農(nóng)民的生活保障。

3.建設(shè)用地增減掛鉤政策不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化對土地的需求。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是解決新型城鎮(zhèn)化“缺土地”問題的重要舉措。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，增減掛鉤用地指標(biāo)困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有退路。城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃用地空間不足，沒有土地指標(biāo)，新型城鎮(zhèn)化就無法發(fā)展，所有的項(xiàng)目都化為泡影，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決用地困難的唯一出路，實(shí)施這一工程，這就使得各級政府一味地追求建設(shè)用地指標(biāo)，從而忽略了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)質(zhì)意義是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，增加可耕作土地面積。同時，在增減掛鉤過程中，不利于土地資源的市場配置。

4.農(nóng)地的退出機(jī)制缺乏強(qiáng)有力的政策推動。（1）家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策激勵不足。加快土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，需要發(fā)揮政府政策的引導(dǎo)和激勵功能。目前，遼寧省家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策激勵不足，嚴(yán)重影響了家庭承包經(jīng)營權(quán)的正常流轉(zhuǎn)。遼寧省農(nóng)村人均耕地面高于全國平均水平，戶均面積達(dá)到8.5畝，農(nóng)民不愿意將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要表現(xiàn)在：農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性日益高漲，表現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的純農(nóng)戶數(shù)、開荒地面積均呈現(xiàn)增加的態(tài)勢，這一現(xiàn)象與新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是背道而馳的。農(nóng)民要地、種地積極性增高，抑制了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)正常流轉(zhuǎn)。（2）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格難以支撐土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性［1］。隨著遼寧新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快對土地需求量的增加，征收征用農(nóng)村集體土地的現(xiàn)象更為普遍，由于土地征地增加導(dǎo)致土地征地補(bǔ)償數(shù)額明顯提高。據(jù)我省農(nóng)經(jīng)委統(tǒng)計，征收征用農(nóng)村集體土地面積由2009年的19.23萬畝增加到2011年的23.73萬畝，同期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝由3.02萬元增加到3.9萬元，年增幅為13.64%。有地就意味著可以獲得高額補(bǔ)償，形成轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民起來紛紛要回土地，影響了土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性，造成了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的減少，制約了土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，成為制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、推進(jìn)遼寧新型城鎮(zhèn)化，創(chuàng)新農(nóng)村土地政策法律的對策

1.處理好土地利用計劃與規(guī)劃的銜接，賦予規(guī)劃與法律、法規(guī)同等法律地位。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展迫切需要大量的土地，這就需要調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局，處理好土地利用計劃與規(guī)劃的銜接，協(xié)調(diào)土地總供給和總需求平衡。在國土規(guī)劃指導(dǎo)下，處理好土地利用計劃與規(guī)劃的銜接。一是明確土地利用計劃與規(guī)劃的銜接的重點(diǎn)內(nèi)容。城市總體規(guī)劃指導(dǎo)和協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃，確定區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)。土地總體利用規(guī)劃屬于土地利用專項(xiàng)規(guī)劃，其功能在于劃定重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)范圍，協(xié)調(diào)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展用地規(guī)模和方向。二是賦予土地規(guī)劃與法律、法規(guī)同等法律地位。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就享有與法律、法規(guī)同等法律地位，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不能朝令夕改，保證土地利用規(guī)劃連續(xù)性。三是建立土地利用計劃與規(guī)劃的同步編制制度。同步編制可以落實(shí)土地利用計劃與規(guī)劃的銜接，可以促進(jìn)城市規(guī)劃行政主管部門與土地行政主管部門溝通，實(shí)現(xiàn)編制期限的規(guī)范化、制度化。

2.實(shí)行城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革，改革土地招投標(biāo)拍賣制度為零地價或低成本價供地。在盤錦市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革，具有成本低、風(fēng)險小、易控制等優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮這些優(yōu)勢，遼寧省選擇將盤錦作為全省城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點(diǎn)，解決政府對房地產(chǎn)的依賴，增加房地產(chǎn)稅的征收，研究政府對土地的市場化運(yùn)作，成為下一步遼寧省全省推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化各項(xiàng)改革的堅實(shí)基礎(chǔ)。用地規(guī)劃調(diào)整后，由政府承擔(dān)土地開發(fā)成本，并向土地使用者以零地價或低成本價格供地，銷售價格不包含土地價格或僅包含低成本土地價格，降低了購房者購房支付的房產(chǎn)價格，但持有后每年需按房產(chǎn)市場價格的一定比例繳納房產(chǎn)稅。政府通過未來逐年征收的房產(chǎn)稅和其他相關(guān)稅費(fèi)補(bǔ)償最初的土地購置及開發(fā)成本，而且新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平提高、公共服務(wù)改善等增長政府的稅費(fèi)收入，成為政府新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障。

3.明確界定“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)，引入市場機(jī)制，實(shí)行差別化補(bǔ)償。從實(shí)踐來看，征地的“公共利益”評判標(biāo)準(zhǔn)在于征地性質(zhì)的非營利性。我們認(rèn)為，征地補(bǔ)償問題應(yīng)繼續(xù)實(shí)行“差別化”、“多樣化”補(bǔ)償，充分體現(xiàn)地域與空間差別對征地補(bǔ)償?shù)挠绊?。在?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的市，可實(shí)行依市場地價補(bǔ)償?shù)霓k法，即在公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t下，引入市場機(jī)制，由市場確定土地流轉(zhuǎn)價格。［2］市場標(biāo)準(zhǔn)可以客觀反映土地的市場價值，回應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場需求。［3］補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可考慮市場價值以及相關(guān)補(bǔ)助金兩大部分。因此，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的市，征地補(bǔ)償要在合理補(bǔ)償原則基礎(chǔ)上，在征地過程中全程引入市場機(jī)制，使征地制度改革適應(yīng)市場化進(jìn)程，引入動態(tài)的市場調(diào)整機(jī)制，保證國家與私人在土地交易主體地位平等，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)和生存權(quán)。

4.鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)地退出機(jī)制，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。目前土地制度和政策，不是限制農(nóng)村承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓，就是規(guī)定無償退出，使得靠土地財政支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)難以為繼。農(nóng)民主要財產(chǎn)是農(nóng)村的宅基地和農(nóng)房，如果農(nóng)地退出機(jī)制缺失，是不能強(qiáng)行要求農(nóng)民退出的。加快遼寧新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)地退出機(jī)制：一是完善農(nóng)民進(jìn)城落戶的土地政策，將農(nóng)民進(jìn)城定居作為調(diào)整土地利用規(guī)劃的重要指標(biāo)，農(nóng)民進(jìn)城后，可自主選擇保留、流轉(zhuǎn)、復(fù)墾等方式處置土地權(quán)益，禁止將退出土地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的前置條件；其次，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地規(guī)?；s經(jīng)營；再次，建立多元化補(bǔ)償和安置機(jī)制。鼓勵采取“留地”、“留股份”、“收益返還”等方式安置被征地農(nóng)民，解決農(nóng)民社會保障問題，讓農(nóng)民成為農(nóng)地退出的受益者。

［1］宋林飛.中國農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移與對策［J］.社會學(xué)研究.1996（2），105-117.

［2］李新倉. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的法律對策研究—基于遼寧的實(shí)證調(diào)研. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì).2016（2），24-25.

［3］郭潔，李新倉.集體土地征收補(bǔ)償市場標(biāo)準(zhǔn)的立法構(gòu)建.理論月刊.2015（10），94-98.