我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治法律建設(shè)★

◎鄧彥芬

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治立法現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)面源污染是由多種分散污染源而對(duì)生產(chǎn)系統(tǒng)產(chǎn)生的污染，包括農(nóng)藥、沉積物、致病菌與廢料等。和點(diǎn)源污染明顯不同，面源污染的影響范圍更為廣闊，危害更大，防治難度更高。我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染主要由三方面導(dǎo)致，分別為生產(chǎn)生活垃圾面源污染、濫用化肥農(nóng)藥面源污染、畜禽類面源污染。從整體來(lái)看，農(nóng)業(yè)面源污染在我國(guó)存在分布非常廣泛，不同的地區(qū)中呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)：中部及東部地區(qū)最突出的是農(nóng)藥化肥面源污染；南部地區(qū)最嚴(yán)重的是畜禽類面源污染。農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為制約我國(guó)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重因素。

和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治方面的立法工作開(kāi)始地非常晚。1984年，我國(guó)《憲法》中環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容均未涉及到農(nóng)業(yè)污染一詞。直到1998年，我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作轉(zhuǎn)由環(huán)保部門統(tǒng)一管理后，農(nóng)業(yè)污染方面的工作才開(kāi)始被人們所重視。2002年，我國(guó)修訂后的《農(nóng)業(yè)法》就農(nóng)業(yè)面源污染加以規(guī)定，如相關(guān)部門應(yīng)指導(dǎo)農(nóng)民使用高效、低毒而殘留少的農(nóng)藥化肥；針對(duì)秸稈等物質(zhì)應(yīng)妥善處理，并提高利用率；在畜禽養(yǎng)殖中應(yīng)做好無(wú)害化處理工作，提高各種廢棄物的利用程度。這是我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》首次對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治方面進(jìn)行的規(guī)定。然而該規(guī)定所涉及到的內(nèi)容非常少，在實(shí)際應(yīng)用中過(guò)于寬泛，難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。2015年我國(guó)新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》再次對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染加以規(guī)定。其指出：我國(guó)應(yīng)從監(jiān)測(cè)預(yù)警入手，做好農(nóng)業(yè)污染面源防治工作；在農(nóng)藥與化肥的使用中應(yīng)做到科學(xué)化，生產(chǎn)過(guò)程中的秸稈、薄膜等應(yīng)被科學(xué)處理；相關(guān)部門應(yīng)做好該方面的財(cái)政預(yù)算工作，加大該方面的資金保障力度；農(nóng)村生活垃圾則由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)處理。這些從立法的角度對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治工作加以規(guī)定，然而僅僅是原則上的，缺乏具體的操作方面的指導(dǎo)。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中并沒(méi)有就農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行單獨(dú)章節(jié)的規(guī)定，該方面的規(guī)定均散落在《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等方面。農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行為這些法規(guī)的附屬內(nèi)容，規(guī)定不夠詳細(xì)，難以充分發(fā)揮防治作用。綜合來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染方面的相關(guān)立法工作較點(diǎn)源污染與城市污染來(lái)說(shuō)，非常薄弱，與之相關(guān)的立法內(nèi)容非常少，且大多為相關(guān)法規(guī)的附屬內(nèi)容，不利于農(nóng)村面源污染防治工作的開(kāi)展。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治法律建設(shè)的緊迫性

（一）當(dāng)前現(xiàn)狀的需要

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)約有82%的河流出現(xiàn)不同程度的污染現(xiàn)象，其中由農(nóng)業(yè)面源污染所導(dǎo)致的達(dá)到總量的一半以上。有關(guān)數(shù)據(jù)還表明，農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)超過(guò)工業(yè)污染，成為我國(guó)最大的污染源。農(nóng)業(yè)面源污染波及范圍非常廣，導(dǎo)致水質(zhì)惡化、生態(tài)環(huán)境破壞。不僅影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展，還危害了人們的健康。從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，我國(guó)必須加快農(nóng)業(yè)面源污染方面的各項(xiàng)立法工作，完善相關(guān)法律。

（二）法制完善的需要

現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)面源污染法規(guī)散落在不同的法律中，針對(duì)性不強(qiáng)，影響了實(shí)際操作，阻礙了農(nóng)業(yè)面源污染防治工作的有效開(kāi)展。如果從現(xiàn)有法律入手，只進(jìn)行修改，那么必然會(huì)投入大量的時(shí)間與精力，且應(yīng)用性不強(qiáng)。因此，必須加快制定農(nóng)業(yè)面源污染方面的專門性法規(guī)。在此方面，我國(guó)可以借鑒世界先進(jìn)國(guó)家的做法，如美國(guó)與日本等。比方說(shuō)，美國(guó)的農(nóng)業(yè)面源污染防治法律具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性。所以，在防治農(nóng)業(yè)面源污染的過(guò)程中，最有效地路徑是完善立法。

三、我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染防治立法上的不足之處

在防治農(nóng)業(yè)面源污染的過(guò)程中，法律是最為有效的工具，然而，當(dāng)前我國(guó)該方面的立法工作嚴(yán)重滯后，相關(guān)的法律法規(guī)不夠完善，還未能夠?qū)崿F(xiàn)體系化。無(wú)法有效地應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染防治立法上的不足之處主要體現(xiàn)在如下方面：

（一）立法指導(dǎo)思想上過(guò)于落后

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治方面的各項(xiàng)法規(guī)均散落在其他單行法中，而這些單行法在立法之初的原則均是“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，環(huán)境保護(hù)為輔”。在社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，倘若在環(huán)境立法中仍堅(jiān)持這一原則，顯然和時(shí)代現(xiàn)狀不符。在當(dāng)前，可持續(xù)發(fā)展才是我國(guó)開(kāi)展環(huán)保工作所應(yīng)堅(jiān)持的根本原則，但是這一原則被多次提及，還沒(méi)有體現(xiàn)到具體的制度建設(shè)中。當(dāng)前我國(guó)環(huán)保工作的重點(diǎn)是城市污染防治與工業(yè)污染防治，農(nóng)業(yè)污染防治工作還沒(méi)有得到充分的重視。相關(guān)的環(huán)保法制也均是針對(duì)工業(yè)污染及城市污染而制定的。在這種立法指導(dǎo)思想下，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題得不到充分的重視，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。

（二）未構(gòu)建完善的法律體系

當(dāng)前我國(guó)還未針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題而制定專門性法律，有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染方面的法規(guī)多散落在其他法規(guī)中，且往往是其他法規(guī)的附屬內(nèi)容。從內(nèi)容上看多為指導(dǎo)性或原則性的內(nèi)容，過(guò)于寬泛，難以應(yīng)用到具體工作中，缺乏實(shí)效性。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)面源污染具有一定的特殊性，無(wú)法完全適用點(diǎn)源污染的有關(guān)法規(guī)，必須構(gòu)建農(nóng)業(yè)面源污染方面的專門法規(guī)。在構(gòu)建整體性的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法的基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)健全污染源領(lǐng)域方面的立法，比方說(shuō)農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等方面進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

（三）立法內(nèi)容過(guò)寬泛，缺乏可操作性

當(dāng)前，有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染方面的相關(guān)法規(guī)過(guò)于抽象，缺乏實(shí)踐操作的價(jià)值，而法律的功能最終需要依賴有利的執(zhí)行而實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)有的法律太過(guò)抽象難以執(zhí)行下去。比方說(shuō)《水污染防治法》內(nèi)就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)運(yùn)用農(nóng)藥及化肥加以規(guī)定，但是未涉及到衡量標(biāo)準(zhǔn)上，可操作性不強(qiáng)?！掇r(nóng)業(yè)法》內(nèi)就法律責(zé)任加以規(guī)定，指出如違反規(guī)定需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與賠償，但是并沒(méi)有就賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及責(zé)任展開(kāi)細(xì)化規(guī)定。這種過(guò)于寬泛的法規(guī)導(dǎo)致執(zhí)法工作中困難重重，甚至一度執(zhí)法不嚴(yán)的嚴(yán)重局面。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治法律建設(shè)的路徑

和歐美等國(guó)相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染更為嚴(yán)重，且影響力日益擴(kuò)大。但是，我國(guó)當(dāng)前該方面的立法工作存在諸多不足，亟待完善。筆者認(rèn)為可以從如下幾方面入手，加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律建設(shè)力度。

（一）樹(shù)立起新的立法理念

在立法過(guò)程中，立法理念是非常重要的指導(dǎo)思想。當(dāng)前，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主是各項(xiàng)環(huán)境立法的出發(fā)點(diǎn)。在以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的沖突，人們靠環(huán)境的代價(jià)來(lái)獲得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。面對(duì)當(dāng)前諸多環(huán)境問(wèn)題，必須從立法理念入手轉(zhuǎn)變思想，將可持續(xù)發(fā)展作為立法的新準(zhǔn)則。在立法過(guò)程中應(yīng)主張綜合利用多方面資源，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，使得環(huán)境正義與代際公平能夠得到充分的體現(xiàn)。以往農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式在法律上被否認(rèn)，新的模式應(yīng)更具科學(xué)性，能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這些理念都應(yīng)更貫穿在各項(xiàng)法律條文中。

（二）優(yōu)化立法模式

全球成功進(jìn)行農(nóng)業(yè)面源污染防治的國(guó)家都經(jīng)過(guò)分散立法到專門立法的過(guò)程。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染方面的法律法規(guī)均散落在不同層級(jí)的法律中，多為宣示性的內(nèi)容，缺乏可操作性，對(duì)執(zhí)法工作的意義不大。針對(duì)此，我國(guó)應(yīng)優(yōu)化立法模式，加快出臺(tái)一部專門性的法規(guī)。由于農(nóng)業(yè)面源污染所涉及到的內(nèi)容非常廣泛，因此，一部專門性的法規(guī)還不夠，還需要額外針對(duì)不同的污染源而推出相應(yīng)的法規(guī)。

（三）強(qiáng)化法制建設(shè)

在構(gòu)建法律制度的過(guò)程中，應(yīng)始終觀察農(nóng)業(yè)環(huán)境立法思想。一是加快出臺(tái)科學(xué)的協(xié)調(diào)監(jiān)督制度，強(qiáng)化監(jiān)督功能。應(yīng)從法律方面明確相關(guān)政府部門的職責(zé)，促使相關(guān)機(jī)構(gòu)能夠有效協(xié)調(diào)，妥善解決不同部門之間的利益沖突，對(duì)各項(xiàng)違法行為進(jìn)行明確規(guī)定，使得所有部門能夠依據(jù)既定的職責(zé)參與到農(nóng)業(yè)面源污染的防治工作中。二是構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償制度。農(nóng)業(yè)面源污染防治工作需要投入大量資金，且見(jiàn)效十分緩慢。環(huán)境帶有強(qiáng)烈的公共屬性，還是需要依賴政府的有效規(guī)制，即構(gòu)建有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，給予必要的資金支持。三是構(gòu)建科學(xué)的政績(jī)考核制度。在法律層面中，將相關(guān)成效與政府政績(jī)掛鉤，使得農(nóng)業(yè)面源污染防治工作成為政府的一項(xiàng)職能，并對(duì)該項(xiàng)職能的履行狀況定期考核。這樣能夠刺激相關(guān)政府部門更加積極主動(dòng)地投入到農(nóng)業(yè)面源污染防治工作中。四是完善公眾參與制度。在農(nóng)業(yè)面源污染防治中，農(nóng)民是非常關(guān)鍵的主體。因此，相關(guān)政府部門應(yīng)從宣傳與教育入手，普及環(huán)保方面的法律與政策，使得農(nóng)民能夠意識(shí)到環(huán)保工作的重要性，積極參與到農(nóng)業(yè)面源污染的防治工作中，改良生產(chǎn)方式，摒棄傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不科學(xué)的做法，實(shí)現(xiàn)綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使得我國(guó)農(nóng)業(yè)得到更好的發(fā)展。

五、結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)的農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了整個(gè)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，在防治農(nóng)業(yè)面源污染的過(guò)程中，立法是最有效的手段。在法律的作用下，農(nóng)業(yè)面源污染防治工作能夠更加科學(xué)化與規(guī)范化。相關(guān)執(zhí)法部門在具體的工作中才能夠做到有法可依，才能夠促使我國(guó)農(nóng)業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

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