戶籍制度演變與城鄉(xiāng)勞動力的流動

◎黃可人

一、引言

農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移是當代中國最重要的經(jīng)濟社會現(xiàn)象。每年農(nóng)歷新年前后，都會再現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)民工回鄉(xiāng)和返城景象，中國當前農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間的流動不僅在經(jīng)濟方面，同時也在社會層面產(chǎn)生了深刻的影響。中國當前的農(nóng)村勞動力向城市流動是由于城鄉(xiāng)之間的收入差距所觸動的。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村存在大量過剩的勞動力，農(nóng)村人口所能獲得的生存工資遠低于城鎮(zhèn)生產(chǎn)部門的生產(chǎn)工資，在顯著的收入差距之下，引致農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)地區(qū)流動或遷移。在中國，長期以來勞動力流動深受戶籍制度的制約。在戶籍制度的形成或演變過程中，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移由最初的嚴禁流動到逐漸放開經(jīng)歷了較長的時間。本文將在對我國戶籍制度的演變過程進行追溯的同時，進一步分析戶籍制度強化了城鄉(xiāng)相對分離的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及勞動力市場的城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，以及勞動力市場的分割對勞動力的鄉(xiāng)城流動產(chǎn)生的影響，最后對當前戶籍制度改革如何有效促進農(nóng)村勞動力的鄉(xiāng)城流動以及常住城市農(nóng)民工市民化進行探討，以期從我國自建國以后戶籍制度的演變過程中揭示其對勞動力在鄉(xiāng)城之間的流動遷移所產(chǎn)生的深刻影響。

二、工業(yè)化、戶籍制度與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成

新中國建立后，為了便于對居民基本狀況進行登記與管理，開始在全國范圍內(nèi)逐步建立和實施戶籍制度。經(jīng)過幾十年的發(fā)展演變，戶籍制度已經(jīng)從最初的人口管理、提供人口統(tǒng)計資料以及維護社會治安的職能衍生并承載了包含升學就業(yè)、福利保障等一系列隱形職能，而且在城鄉(xiāng)之間存在巨大鴻溝的制度體系。戶籍制度的實行，以及在長期演變過程中推行的與之配套的具有歧視性的勞動就業(yè)制度、基本消費品供給的票證制度、城市偏向的社會保障制度和排他性的城市社會福利體制等，在城市和農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道壁壘，阻礙勞動力在鄉(xiāng)城的不同部門間、地域間和所有制之間的自由流動。

我國戶籍制度首先在城市確立，之后向農(nóng)村地區(qū)推廣并形成覆蓋全國的制度體系。作為發(fā)展中國家，中國存在典型的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)之間的差距明顯。在新中國建立之初，對于人口的自由流動未施加任何約束，從經(jīng)濟規(guī)律來看，作為生產(chǎn)要素的勞動力的空間流動自然表現(xiàn)為從經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)流入經(jīng)濟狀況相對較好的城鎮(zhèn)地區(qū)。與此同時，經(jīng)過多年的抗日戰(zhàn)爭以及國共內(nèi)戰(zhàn)，到1949年新中國建立之時，農(nóng)村的生產(chǎn)基本處于停滯狀態(tài)，大量農(nóng)村民眾在戰(zhàn)亂中流離失所、四處逃荒，在城市聚集了大量的無業(yè)或失業(yè)人口，城市秩序混亂，給社會的穩(wěn)定發(fā)展帶來了諸多隱患。對于新建立的人民政府而言，其政治工作重心由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，工作重點轉(zhuǎn)變?yōu)榭焖倩謴?fù)城市正常的公共秩序、控制、消滅殘余敵對勢力，因此亟需對城市居民登記和管理進行規(guī)范和強化。公安部于1950年公布的《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法（草案）》，對城鎮(zhèn)特定人群進行戶口的登記和管理，開啟了新中國戶籍制度的發(fā)展進程。

對于新政府而言，恢復(fù)生產(chǎn)、重整和發(fā)展經(jīng)濟是執(zhí)政之后的重要任務(wù)。受到蘇聯(lián)建設(shè)社會主義經(jīng)驗的影響，中央政府將發(fā)展重工業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的重點，推行重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展和經(jīng)濟上的“趕超”戰(zhàn)略。然而，重工業(yè)具有資本密集的特征，在其發(fā)展過程中需要投入大量資本、對勞動力的吸納能力不強。為了向重工業(yè)發(fā)展積累資本，中央政府采取內(nèi)向型資本積累方式，通過對農(nóng)產(chǎn)品實行“剪刀差”方法將包含于農(nóng)業(yè)內(nèi)部的利潤轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的工業(yè)部門，導(dǎo)致經(jīng)濟體制的扭曲，資本大規(guī)模從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移，抑制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距不斷拉大，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征更加凸顯。另一方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后、農(nóng)業(yè)存在的大量過剩人口在城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的引導(dǎo)下流向城鎮(zhèn)，但是城鎮(zhèn)重工業(yè)部門發(fā)展對農(nóng)村過剩勞動力的吸納能力有限，勞動力流入必然會給城鎮(zhèn)居民就業(yè)帶來沖擊。為了保障城市居民充分就業(yè)以及其他福利的對外溢出，需要實施嚴格限制農(nóng)業(yè)勞動力流入城市的法律法規(guī)。回顧我國戶籍制度的形成和發(fā)展過程，從城市戶籍登記和管理制度的建立，到1958年全國人大發(fā)布《中華人民共和國戶口登記條例》，以國家法律的形式確定在全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一實行戶籍管理制度并維系至今。戶籍制度的建立和維系，為城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的形成和固化提供了制度性的保障。戶籍制度中，延續(xù)至今的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)戶口”戶籍屬性的劃分，在戶口上附加了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等幾乎所有公民利益密切相關(guān)的城鄉(xiāng)差異。兩類戶口衍生出具有不同等級的社會身份，城鄉(xiāng)之間因為不同的戶籍屬性在經(jīng)濟基礎(chǔ)上，政治、文化呈現(xiàn)出全面不平等，構(gòu)筑并不斷拉大二元社會結(jié)構(gòu)下城市市民的“一等公民”與農(nóng)業(yè)人口的“二等公民”的社會地位，制約了我國城鎮(zhèn)化進程的推進以及城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的融合。

三、勞動力市場分割背景下的鄉(xiāng)城勞動力遷移

我國工業(yè)化進程的推進與戶籍制度的建立，資本流向以及政府政策的城市化偏向，不斷強化城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡程度，城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的二元化特征日益突出。戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)促使勞動力市場在城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了相應(yīng)的分化，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的市場結(jié)構(gòu)特征，深刻影響了勞動力資源的配置。

我國城鄉(xiāng)勞動力市場分割主要體現(xiàn)為制度性分割。在建國后一直到1958年戶籍制度初建階段，戶口登記和管理制度的建立，其目的更多在于提供相關(guān)的人口資料，維護正常的社會秩序，控制、消滅殘余敵對勢力。在與戶籍相關(guān)的法律法規(guī)及政府發(fā)布的文件的條文中，盡管對盲目流向城市的農(nóng)民采取了一定的控制和限制，但是在方式上主要采取說服勸阻方式，勸說和鼓勵他們回歸農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村政府部門同時動員當?shù)鼐用癜灿谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不要盲目進城。在1954年制定的《中華人民共和國憲法》作為國家的根本法，明確賦予公民享有自由流動和遷徙的權(quán)利。戶籍制度在形成階段，從最初的針對少數(shù)人群（反革命分子或可疑人員）波及到全體居民，戶籍登記和管理則是從城鎮(zhèn)地區(qū)拓展到農(nóng)村地區(qū)，在該階段，勞動力在城鄉(xiāng)之間的自由流動和遷徙受到一定的約束，但是勞動力市場并未呈現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的分化對立。據(jù)統(tǒng)計，1949年至1953年間，由于農(nóng)村人口流入城市，我國城鎮(zhèn)人口從建國時的5765萬上升至7725萬人，同期的城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋壤龔?0.6%上升到13.3%。在第一個五年計劃期間，從農(nóng)村自由流向城市的人口也達到了兩千多萬，人口大量流入城市給城市經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來了諸多壓力。1958年大躍進和人民公社運動的開展，產(chǎn)業(yè)布局的城市偏向以及重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的施行，政府提取農(nóng)業(yè)剩余積累作為工業(yè)發(fā)展所需資本，造成了城鄉(xiāng)差距不斷擴大，二元結(jié)構(gòu)特征明顯，加之城市重工業(yè)發(fā)展具有的“資本排斥勞動”特征，缺乏創(chuàng)造就業(yè)崗位的動力，因此戶籍制度不斷強化控制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)的流動與遷徙。在新修訂的憲法中，取消了公民具有自由遷徙權(quán)利的條文。文化大革命的10年間，戶籍制度承襲以往框架，但是戶籍登記和管理工作受政治運動沖擊基本處于癱瘓狀態(tài)，對鄉(xiāng)城之間人口流動的限制性有所弱化，部分農(nóng)村居民流入城市，但此時人口的流動主要以城鎮(zhèn)流向農(nóng)村為主，通過知識青年“上山下鄉(xiāng)”、知識分子和機關(guān)干部下放等與經(jīng)濟社會正常發(fā)展逆向而行的途徑實現(xiàn)。審視這些非正常有悖于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的鄉(xiāng)城之間人口的逆向流動，其背后所蘊含的恰恰是我國的片面強調(diào)重工業(yè)化戰(zhàn)略，戶籍類別和城鄉(xiāng)“二元”關(guān)系逐步走向嚴重的對立而新政府治理失效的事實。

1978年實行改革開放政策后，在經(jīng)濟快速發(fā)展同時，逐步放松了人口在城鄉(xiāng)之間的流動限制。然而長期以來戶籍制度的存在，在城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民之間形成了一種身份的確認制度。這種身份標志仍然在影響農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動和遷徙，勞動力城鄉(xiāng)之間的市場分割并未因經(jīng)濟發(fā)展而出現(xiàn)彌合，勞動力市場的分割依舊制約著農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)地區(qū)。對于那些流入城市的農(nóng)村勞動力，也要承受勞動力市場分割所帶來的諸多不平等。與改革開放前勞動力市場所呈現(xiàn)的城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的分割對立特征不同，改革開放后勞動力市場分割更突出體現(xiàn)為農(nóng)村勞動力（農(nóng)民工）流入城鎮(zhèn)后形成的勞動力市場與城鎮(zhèn)戶籍人口勞動力市場同時并存的現(xiàn)象。改革開放后，對農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)的約束逐步放松，1994年分稅制改革的實施，進一步推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和工業(yè)部門轉(zhuǎn)移。與此同時，經(jīng)濟的市場化轉(zhuǎn)換激發(fā)了長期被壓抑的經(jīng)濟活力，所有制也由過去單一的公有制向多種所有制經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，多種所有制經(jīng)濟的發(fā)展以及勞動密集型企業(yè)的大量涌現(xiàn)，創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，吸引農(nóng)村過剩勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但是，戶籍制度產(chǎn)生的障礙性因素在城市流動人口與城市戶籍人口之間構(gòu)筑了新的屏障。流入城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動力在就業(yè)機會、薪酬待遇、醫(yī)療與社會保障與具有城市戶籍的勞動者之間存在明顯的區(qū)別。戶籍制度對城市勞動力就業(yè)起到了一定保護作用，對農(nóng)村勞動力則具有排斥作用。由于農(nóng)業(yè)戶口的身份標記，流入城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)戶籍人口不能獲得與城鎮(zhèn)戶籍人口平等的就業(yè)機會和崗位，同工不同酬，難以享受城市的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)，城鎮(zhèn)社會保障體系也未能覆蓋這一群體。在城鎮(zhèn)內(nèi)部，流入城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)戶籍勞動力與城鎮(zhèn)戶籍就業(yè)者之間形成次一級分割的勞動力市場，農(nóng)業(yè)戶籍勞動者即使遷入城市，也難以完全融入城鎮(zhèn)勞動力市場。勞動力市場的分割狀態(tài)形成的無形屏障，阻礙了城鄉(xiāng)勞動力的有效轉(zhuǎn)移，制約了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對中國當前的二元經(jīng)濟向一元化轉(zhuǎn)換帶來不利影響。

四、戶籍制度改革與鄉(xiāng)城勞動力市場的融合

改革開放以后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，勞動生產(chǎn)率水平不斷提升。與此同時，城市經(jīng)濟也由于多種所有制企業(yè)特別是私營企業(yè)與外資企業(yè)的大量涌現(xiàn)煥發(fā)新的活力。農(nóng)村的發(fā)展釋放出的過剩勞動力增加，而城市經(jīng)濟的發(fā)展亟需注入勞動力，客觀上要求作為生產(chǎn)要素的勞動力通過鄉(xiāng)城流動實現(xiàn)最佳配置。公眾對業(yè)已形成的戶籍制度在制約和限制勞動力流動等方面存在的問題進行改革的呼聲漸長。

從城鄉(xiāng)勞動力流動以及戶籍制度所造成的城鄉(xiāng)居民權(quán)益不平等現(xiàn)狀來看，戶籍制度改革重點在于突破和彌合勞動力市場的分割狀態(tài)。在戶籍制度的影響下，建立在“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”戶籍屬性和身份標識基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)勞動力市場與農(nóng)村勞動力市場的割裂對立，農(nóng)村過剩勞動力不能有效轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)，在流入城鎮(zhèn)后，由于“農(nóng)業(yè)戶口”的戶籍屬性，在勞動力市場求職過程中，容易遭受戶籍歧視。20世紀80年代初期，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距持續(xù)擴大的同時，大批農(nóng)村勞動力流入城市就業(yè)或經(jīng)商，政府遵循經(jīng)濟規(guī)律，著手開展戶籍登記和管理的改革問題，國務(wù)院在1984年發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商和經(jīng)營服務(wù)業(yè)的農(nóng)民及其家屬，有經(jīng)營能力，并在城鎮(zhèn)有固定住所，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的情況下，可在城鎮(zhèn)登記成為常住戶口。公安部等政府機構(gòu)就開始對勞動力在城鄉(xiāng)間流動以及戶籍屬性進行轉(zhuǎn)化調(diào)整，放松對農(nóng)民遷移的限制，同時對與戶籍聯(lián)系緊密的資源配置和勞動者權(quán)益進行調(diào)整。

城鄉(xiāng)勞動力市場融合的最終目標是促成對立分割的城鎮(zhèn)和農(nóng)村勞動力市場向一體化邁進。在城鎮(zhèn)和農(nóng)村分割的勞動力市場中，市場的融合意味著由于戶籍造成的流動約束以及由農(nóng)村的農(nóng)業(yè)戶口和城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)戶口的戶籍屬性所導(dǎo)致的不平等完全消除，所有居民不因為家庭出身、戶籍屬性都能獲得公平的發(fā)展機會、享受同樣的社會保障和社會福利。戶籍制度理應(yīng)回歸人口登記管理功能，戶籍不應(yīng)成為農(nóng)業(yè)勞動力流入城鎮(zhèn)的屏障。目前在浙江、河南、黑龍江和河北等省份的戶籍制度改革中，取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口戶籍屬性的劃分，統(tǒng)一更改為居民戶口并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但是對城鄉(xiāng)戶籍制度所衍生出的城鄉(xiāng)不平等的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源的公平配置仍然有待進一步的改革。國務(wù)院2014年發(fā)布《進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求戶籍制度改革需要與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度以及與之相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。對于城鎮(zhèn)內(nèi)部由于流入就業(yè)的農(nóng)業(yè)戶籍勞動力與城鎮(zhèn)戶籍勞動力所形成的次一級的分割的勞動力市場，市場融合亟需消除戶籍屬性帶來的職業(yè)歧視、就業(yè)歧視以及工資歧視，對農(nóng)業(yè)戶籍流入城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口，切實保障其合法權(quán)益，將進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。同時擴大基本公共服務(wù)覆蓋面，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口納入各級政府部門的教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇以及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利以及城鎮(zhèn)內(nèi)部提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口提供職業(yè)技能培訓服務(wù)促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在城鎮(zhèn)內(nèi)部的就業(yè)以及創(chuàng)業(yè)扶持；構(gòu)建涵蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的城鎮(zhèn)社保體系，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，加快實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度；戶籍制度改革在于彌合當前勞動力市場的分割狀態(tài)，促進勞動力在鄉(xiāng)城間的自由流動，同時防止由于勞動力市場分割所帶來的不平等的代際傳承。

五、結(jié)論

本文通過對中國戶籍制度的建立及演化過程進行回顧，并探尋其對勞動力在城鄉(xiāng)之間自由流動產(chǎn)生的影響機制，從中可以發(fā)現(xiàn)：

（一）中國的戶籍制度作為一項特別的自上而下的制度設(shè)計和安排，在建立之初對規(guī)范人口統(tǒng)計與管理、維護社會穩(wěn)定和正常社會經(jīng)濟秩序產(chǎn)生了積極的作用，然而，受政治因素以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的影響，戶籍制度的變遷制約了經(jīng)濟的發(fā)展，推動并固化了城鎮(zhèn)與農(nóng)村影響的相互對立。

（二）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的形成及固化、戶籍制度的制約，導(dǎo)致勞動力市場呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，阻礙了農(nóng)業(yè)過剩人口向城鎮(zhèn)自由流動。農(nóng)業(yè)戶口的身份標記，使得在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村流動人口與城鎮(zhèn)就業(yè)人口在勞動力市場上出現(xiàn)分割，對農(nóng)業(yè)過剩人口的轉(zhuǎn)移以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提升均產(chǎn)生了不利影響。

（三）戶籍制度改革作為消除現(xiàn)有戶籍登記和管理制度缺陷的有效途徑，能夠有效促進勞動力市場的進一步融合，彌合勞動力市場的分割狀態(tài)，保障城鎮(zhèn)流動人口能夠平等享有同等的權(quán)利和福利，促進農(nóng)業(yè)過剩人口向城鎮(zhèn)進一步轉(zhuǎn)移。

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