失地農(nóng)民多元風險行動與社會治理精細化研究★

◎馮曉平

一、既有研究及問題的提出

失地農(nóng)民因失地面臨的風險是多方面的，學界對該問題的分析主要有三種視角，首先是社會結(jié)構的視角，此視角認為我國長期存在的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構導致了農(nóng)民失地后無法就業(yè)和獲得保障的風險現(xiàn)狀；其次是社會政策和社會制度的視角，該視角非常重視分析國家和政府的作為，認為失地農(nóng)民風險問題產(chǎn)生于國家相關的制度和政策的不完善；第三種是不同主體博弈的視角，該視角認為在多主體的征地利益博弈中，失地農(nóng)民由于在組織、信息、技術等資源上的弱勢地位而成為最大的風險承擔者［1］。

以上研究存在兩方面的問題，首先，對失地農(nóng)民主體行動的關注較少，其主體性在這些研究中被抹殺了；其次，現(xiàn)有研究缺乏對失地農(nóng)民群體內(nèi)部行動差異性的研究，即使是多主體博弈視角的研究較多地關注了失地農(nóng)民的行動，但仍把失地農(nóng)民作為一個利益整體，考察其與相關利益主體之間的博弈狀況，并沒有深入到失地農(nóng)民群體內(nèi)部、細分其行動的類型，這明顯不符合現(xiàn)實，征地后農(nóng)民表現(xiàn)出多元差異化的行動且這種行動中往往暗含著風險的可能，現(xiàn)有研究中缺乏對失地農(nóng)民多元差異性風險行動的考察，將導致對這些風險的社會治理策略缺乏針對性。

二、理論基礎

風險意味著某種可能的威脅，現(xiàn)代社會中風險越來越多的表現(xiàn)出不斷新發(fā)性和建構性，對此，盧曼的自我再生系統(tǒng)理論曾指出：社會作為一個系統(tǒng)分化為各種功能系統(tǒng)，這個過程就是社會系統(tǒng)持續(xù)地創(chuàng)造其自身并循環(huán)建構的過程，風險也在這種自生系統(tǒng)中被不斷地創(chuàng)造出來；道格拉斯也指出：雖然風險在本質(zhì)上具有一定的客觀依據(jù)，但卻是社會的產(chǎn)物，是集體文化的建構物［2］；羅杰·E·卡斯帕森也認為災難事件與心理、社會、制度和文化狀態(tài)相互作用，反過來行動上的反應也會造成新的社會或經(jīng)濟后果，這些后果遠遠超出了對人類健康或環(huán)境的直接傷害，導致更重要的間接影響［3］，這給予我們兩個提示：首先，風險是持續(xù)再生地，我們對社會風險的治理就不能寄希望于通過事前一次性的政策投入來解決所有問題，而是要針對風險的不斷新發(fā)性，持續(xù)進行政策上的跟進；其次，風險的狀況與人們的主體應對高度相關，所以應研究多種風險行動的具體類型并根據(jù)引發(fā)不同風險的內(nèi)在原因制定差異性的對策，以此來更好地應對各種社會風險并有效避免風險的擴大和延伸。

對多樣風險的應對，社會治理精細化提供了一條有效的理論路徑。隨著我國社會結(jié)構不斷分化，社會利益需求多樣化，主體性訴求不斷凸顯，傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗化的社會管理已經(jīng)無法滿足時代需求，而社會治理精細化就是要根據(jù)社會差異化、多元化、復雜化的趨勢特點，社會治理主體通過專業(yè)化、多樣化的治理方式，標準化和科學化的手段，實現(xiàn)社會治理理念、制度、手段和技術的精細化，從而使社會治理能夠根據(jù)不同群體的需要，有針對性的推進，避免粗放管理存在的治理盲點和真空，實現(xiàn)社會治理的優(yōu)質(zhì)化［4］。在風險社會中，社會治理的精細化就是對顯在和潛在的社會風險的精細化治理，要求其依據(jù)社會風險的具體類型和成因做出針對性的反應，以回應社會多元訴求，其實現(xiàn)路徑應著力于三個步驟，首先是社會風險的精細化定位，即社會風險究竟包括哪些具體的類型；其次是對社會風險的精細化研判，即引發(fā)各種社會風險產(chǎn)生的真正原因是什么；再次是對社會風險的精細化調(diào)控，即對風險做出多樣化的應對，以有效的弱化風險和轉(zhuǎn)移風險。

三、定位：失地農(nóng)民風險行動的類型

本研究以河南省W村 為例進行失地農(nóng)民行動類型的劃分，征地前該村60%以上的居民仍然以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要生活來源，人均年收入1500元左右，人均擁有土地八分多。從2005年開始，該村莊的土地被大量征用，征地補償方式為一次性貨幣補償，且沒有統(tǒng)一安置，村民全部自謀生路，這為村民展開多樣化的主體行動提供了空間。

（一）暴力反抗型行動

征地是村莊資源集中爆發(fā)的時期，圍繞土地及相關資源的分配，不同利益主體之間發(fā)生糾紛就難以避免，面對糾紛，一些村民會選擇相對激進的方式表達訴求，這些表達方式常常超出法律規(guī)定的范圍之外，體現(xiàn)出一定的非理性成分，具體表現(xiàn)為堵路、集體對抗、圍攻政府官員等暴力反抗型行動。W村在征地過程中曾經(jīng)發(fā)生過多次暴力反抗事件，最嚴重的一次“（征地方和村民）僵持了兩天，沒談下，他們還是要征地，把地里苗子都碾了……大家把拖拉機、馬車堵在政府門口討說法……”（當?shù)卮迕駥Ρ┝Ψ纯故录幕貞洠?。暴力反抗行動雖是一種民意的表達，但對社會穩(wěn)定和秩序的破壞作用是顯而易見的，不但會干擾當?shù)厣鐣刃虻牧夹赃\行，還會惡化地方官民關系。

（二）創(chuàng)新或越軌型行動

中國人的社會關系結(jié)構本來就是功利取向的［5］，這種功利性的社會關系在征地時就成了一種可加利用的資本，如該村村長利用征地過程中與開發(fā)商、地方政府創(chuàng)建的關系獲得了征地后建筑工地上水泥和沙子的專供權，一躍成為該村征地后最大的私營業(yè)主，家庭年收入超過百萬，可見，該村長通過創(chuàng)新社會關系達到了在征地過程中獲益的目的。那些不具備可置換資本的失地農(nóng)民如果想要在征地中獲益傾向于采取越軌行動，典型的如騙低保、越級上訪、“種房子”要補償?shù)?，在現(xiàn)有制度供給不足、特別是在正式的制度安排不能提供生存和發(fā)展的路徑時，這些行動可使農(nóng)民獲得一定的額外收益。失地農(nóng)民的創(chuàng)新和越軌行動在一定程度上弱化了現(xiàn)有相關制度的效力，使得這些制度規(guī)范逐步喪失對社會成員的約束力，國家利益和國家政策的執(zhí)行能力也在此過程中受到損害。

（三）隱退型行動

對W村的調(diào)查顯示，面對征地糾紛時，18.7%的受訪者會不了了之，17.7%的受訪者只是私下里抱怨幾句了事，這種應對方式也是目前我國失地農(nóng)民在面對失地風險時的一種典型選擇，是一種隱退型行動，斯科特定義的風險厭惡者的東南亞小農(nóng)、韋伯提出的“傳統(tǒng)主義者”小農(nóng)以及黃宗智的“內(nèi)卷化”農(nóng)業(yè)活動都指出了農(nóng)民的這種隱退主義傾向，具有這種傾向的農(nóng)民不求獲得最多，只求損失最少，對他們來說，安于現(xiàn)狀被認為是風險最小的應對方式。調(diào)查中遇到的大多數(shù)失地農(nóng)民都表達了他們的迷茫，不知道干什么，只能待業(yè)在家。這些消極待業(yè)的失地農(nóng)民中有相當一部分正處于青壯年，他們待業(yè)在家是對人力資源的巨大浪費，也易引發(fā)諸多家庭和社會矛盾，同時，僅靠微薄土地補償金生活的失地失業(yè)農(nóng)民抵御教育和醫(yī)療等風險的能力也十分脆弱，生活具有極大的風險性。

（四）儀式型行動

儀式型行動指的是偏離或脫離某種職位的具體目標而進行的重復性的、程式化的行動。W村村干部群體在履行崗位職責中的儀式性特征非常明顯，當前W村在職的村干部均是在征地前后上任的，這一特殊歷史時期上任的村干部，在其競選之初就帶有超出職位之外的其他目標，如通過競選村干部在征地過程中占據(jù)更多信息和關系優(yōu)勢，從而為自身的發(fā)展提供便利，這顯然偏離了村干部職位原有的目標，如W村村長家中經(jīng)營著當?shù)刈畲蟮纳笆瘡S，平時將主要精力放在生意上，對村莊事務關心很少，在被問及征地后作為村干部的主要工作內(nèi)容時，他表示“叫我去開會，我就去開會；讓我發(fā)通知，我就發(fā)通知，平時就是忙自家的事兒”。作為基層民主選舉出的征地后村干部承載著村民發(fā)家致富、村莊發(fā)展的重任，而W村村干部在其位不謀其職，導致征地后W村村莊事務長期處于癱瘓狀態(tài)，相應的服務體系欠缺，村內(nèi)基礎設施十分落后，基本不能提供切實的居民服務。

四、研判：失地農(nóng)民風險行動的動因

（一）整體層面上的研判

從整體層面上研判失地農(nóng)民風險行動的動因，可以發(fā)現(xiàn)：我國土地征用制度在征用、賠償和安置的設計中仍然相對同質(zhì)，缺乏對不同種類村莊差異性的認識，首先從是否征用的問題上來看，是否具有城市化的潛質(zhì)并具備城市化的條件應該成為是否進行土地征用的重要判別標準，如W村征地前本為高度農(nóng)業(yè)化的村莊，村內(nèi)60%以上的農(nóng)民務農(nóng)，自身及周邊非農(nóng)化程度并不高，固并不適宜強行納入城市化軌道。其次在賠償標準問題上，農(nóng)業(yè)化程度較高的社區(qū)和非農(nóng)化程度較高的社區(qū)在對土地的依賴程度上大為不同，在以農(nóng)為主的社區(qū)中，土地對農(nóng)民來說發(fā)揮著經(jīng)濟、保障、養(yǎng)老等多項社會功能，如若征地，需要更多的補償和替代性制度的出臺，而我國土地征用補償考慮較多的因素是地段，對土地之于村民的實際意義和價值較少涉及。再次從安置方式上來看，當前我國土地征用基本上不再統(tǒng)一安置工作，而是鼓勵農(nóng)民積極自謀生路，但在一些以農(nóng)為主的地區(qū)，當?shù)胤寝r(nóng)就業(yè)機會本就十分缺乏，能夠提供給失地農(nóng)民的機會就少之又少，在W村，很多農(nóng)民在征地后都試圖外出找過工作，但大部分都因受挫或找不到好的工作而退回到家中。

（二）個體層面上的研判

1. 發(fā)展目標缺乏是引發(fā)失地農(nóng)民風險行動的一大動因

目標是個體所希望達到的未來狀態(tài)，對個體當前的行動具有引導和激發(fā)作用，失去目標會導致個體在行動上陷入隱退或儀式化的狀況。我國早期的征地法律法規(guī)對農(nóng)民失地后的出路有較為明確的提法：招工安置，即農(nóng)民被征地后進入工廠、成為產(chǎn)業(yè)工人，這種目標的設定有效解決了農(nóng)民失地后的出路焦慮，因此失地農(nóng)民表現(xiàn)出的征地不滿也是較少的。然而，隨著招工安置能力的下降，政府卻未能找到較好的替代性目標，近年來相關文件中對農(nóng)民失地后出路的表述也越來越含糊，土地征用法律法規(guī)中對農(nóng)民離開土地后何去何從以及社會身份如何重新定位等涉及發(fā)展目標的方面，表述很少，這極易造成農(nóng)民失地后的被動和茫然，使其表現(xiàn)出隱退或儀式型的行動，在一些因征地還建而一夜暴富的失地農(nóng)民社區(qū)中，失去土地的農(nóng)民終日無所事事，打牌、賭博、攀比性消費盛行，這也是另一種形式的因缺乏目標而出現(xiàn)的隱退型行動；儀式型行動更多地體現(xiàn)為擔當某種職位者對其職位目標的回避或含混不清，如農(nóng)村的村干部，征地后的村干部已轉(zhuǎn)變成社區(qū)的管理者和引導者，肩負著為現(xiàn)代社區(qū)居民提供更為專業(yè)和系統(tǒng)服務的重要任務，這是對征地后村莊干部新的目標設定，原村干部如不能把握這種新目標，其行動必然會偏離職位目標，轉(zhuǎn)而表現(xiàn)出不作為或以公謀私的行動。

2. 制度化手段缺乏是引發(fā)失地農(nóng)民風險行動的又一動因

制度化手段是指現(xiàn)有制度體系提供的達成一定目標可供選擇的方法和措施，如現(xiàn)有制度不能提供給個體實現(xiàn)目標的方法和措施，則會出現(xiàn)手段上的創(chuàng)新、越軌甚至是暴力式反抗行動。就失地農(nóng)民群體來說，其相關的制度化手段缺乏主要體現(xiàn)在兩個方面，首先是失地農(nóng)民制度化的利益表達手段的缺乏，一些渠道并不暢通，如信訪制度中信訪的屬地管理制度、信訪的責任追究制度以及信訪部門“轉(zhuǎn)信不辦信”的做法合力造成了這樣一種事實：上級政府將民眾提出的申訴轉(zhuǎn)給案發(fā)地政府，有些上訪被地方政府認為是對其構成了威脅，進而對上訪者進行攔截、收買、欺騙、強制遣送等，下層利益訴求就無法通過正常的信訪渠道得以向上傳達，只能轉(zhuǎn)而采取暴力反抗行動。其次是制度化的獲益手段的缺乏，征地意味著土地及相關資源急速得到貨幣化的體現(xiàn)，村民面臨著從未有過地巨大利益的誘惑，必然為爭取利益而努力“奮斗”，而我國現(xiàn)有的征地制度安排比較簡單，對很多相關利益的分配沒有給出明確的辦法，這就造就了一個灰色地帶，為村民新創(chuàng)手段提供了可能的操作空間，另外，由于國家相關法律法規(guī)的不健全，對征地后可能出現(xiàn)的風險行動沒有進行前置式的安排，失地農(nóng)民在爭取利益的過程中極易出現(xiàn)手段選擇上的越軌。

五、調(diào)控：失地農(nóng)民風險行動的精細化社會治理

積極回應失地農(nóng)民的風險行動，根據(jù)其各自需求和特點進行相應的調(diào)控才是實踐社會治理精細化的正確途徑，對失地農(nóng)民風險行動的精細化社會治理可從兩個層面上來進行。

（一）整體層面的調(diào)控

以征地村莊作為一個整體進行調(diào)控，可在考慮村莊特殊性的前提下有效解決村莊面臨的共性問題，具體做法有：征地前應對預征用土地的村莊和農(nóng)民進行精細化評估，包括村莊位置、發(fā)展優(yōu)勢、資源狀況、非農(nóng)化潛力等，對于非農(nóng)發(fā)展水平低且不具備非農(nóng)化條件的村莊和地區(qū)，應慎重考慮土地征用，對于基于城市發(fā)展需要非征不可的村莊，應預先做好安置工作，特別是應優(yōu)先進行就業(yè)安置，避免征地后出現(xiàn)大面積失業(yè)現(xiàn)象和生存型風險，考慮到非農(nóng)化程度較低的村莊中，土地對農(nóng)民的多重功能，應適當提高補償標準和提供相應的制度配套，如構建完善的養(yǎng)老制度替代土地的養(yǎng)老功能、構建完善的農(nóng)村最低保障制度替代土地的最終保障功能等。征地后要建立完善的農(nóng)村社區(qū)組織和服務體系，為村莊提供更多的專業(yè)人員、加大公共物品投入，改善村中的基礎設施。

（二）個體層面的調(diào)控

1.積極構建農(nóng)民失地后的新目標。首先，對普通失地農(nóng)民來說，應明確其發(fā)展的目標，特別是對分化程度不高的村莊農(nóng)民而言，他們更需要一種對征地后目標的設定以寄托理想，在社會日益分化和利益訴求多元化的背景下，可嘗試設定更為多元的目標，如進入現(xiàn)代農(nóng)場做現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民；其次，對征地后的干部群體，必須加強對其的崗位培訓和教育，確立其新的崗位職責和目標，同時建立全面完善的崗位考核機制和評價系統(tǒng)，避免在職者操作中的儀式型行動。

2.疏通或豐富相關手段進行風險的調(diào)控。首先，對暴力反抗型行動可能引發(fā)的風險進行調(diào)控，要疏通失地農(nóng)民表達利益訴求的渠道，如改變現(xiàn)有的利益表達渠道中的不合理設置，特別是要明確地方政府的權力范圍，同時也可利用現(xiàn)代網(wǎng)絡構建農(nóng)民表意的渠道，在這方面政府要積極推行實名認證并加強對網(wǎng)絡環(huán)境的監(jiān)管。其次，對創(chuàng)新或越軌行為可能引發(fā)的風險進行調(diào)控，可豐富失地農(nóng)民實現(xiàn)自身目標的制度化手段，做好“一控一拓”兩方面的工作，其中“一控”指的是在相關法律的制訂上應更為精確和細化，要進一步明確失地農(nóng)民的權利和義務、個體可操作的空間和范圍，對可能出現(xiàn)的越軌型行為也要進行預防式的控制；“一拓”指的是要拓展失地農(nóng)民的知識和技能，可嘗試在失地農(nóng)民社區(qū)中引進專業(yè)社會組織，依據(jù)不同失地農(nóng)民的差異化訴求定制專門的幫扶計劃。

［1］馮曉平，江立華. 三種視角下的失地農(nóng)民權益研究［J］.北京工業(yè)大學學報，2011，（4）：5-8.

［2］斯科特·拉什.風險社會與風險文化［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2002，（4）：52-63.

［3］謝爾頓.克里姆斯基，多米尼克.戈爾丁編著，徐元玲等譯. 風險的社會理論學說［M］. 北京：北京出版社，2005：174.

［4］周曉麗. 論社會治理精細化的邏輯及其實現(xiàn)［J］.理論月刊，2016，（9）：144-147.

［5］周建國. 緊縮圈層結(jié)構論—一項中國人際關系的結(jié)構和功能分析［J］. 社會科學研究，2002，（2）：98-102.