關(guān)于現(xiàn)階段中國農(nóng)村發(fā)展存在問題的思考★

◎王思博

農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展是當前我國經(jīng)濟工作的重點，近年來國家層面提出了諸多農(nóng)村政策嘗試，例如“三權(quán)分置”、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、精準扶貧等，經(jīng)過陜西、甘肅、河南、河北等多地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展普遍存在“三類八項”問題，即民生類問題、生態(tài)類問題、鄉(xiāng)村建設(shè)治理類問題。

一、中國農(nóng)村現(xiàn)階段存在主要現(xiàn)實問題

（一）民生類問題

1.農(nóng)業(yè)三項補貼政策。2002年我國開始種糧補貼試點，到目前已經(jīng)形成的較為完善的農(nóng)業(yè)補貼體系，即農(nóng)業(yè)“三項補貼”，包括農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)資綜合補貼。但補貼制度尚未完善，存在數(shù)額小、發(fā)放形式單一等問題。朱信凱曾［1］表示，美國農(nóng)民收入中40%來自政府補貼，中國補貼收入僅占農(nóng)民收入的4%，農(nóng)業(yè)補貼數(shù)額較小，加之農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放方式較為簡單，根據(jù)陜西、甘肅、河南、河北等省份調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)階段主要依據(jù)農(nóng)作物耕種面積發(fā)放，各地區(qū)補貼大概在90-100元/畝·年不等，部分地區(qū)存在農(nóng)業(yè)補貼腐敗現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)補貼難以對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自發(fā)完善形成良性激勵。農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險意識不強，部分地區(qū)鄉(xiāng)、村政府利用財政資金隱瞞農(nóng)民為其上繳農(nóng)業(yè)保險，自然災(zāi)害一旦發(fā)生，損失相應(yīng)賠償金額被利益相關(guān)人非法取得，農(nóng)民得不到相應(yīng)賠償，加之國際糧價波動較大、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險較大，農(nóng)業(yè)的自發(fā)完善激勵較弱。

2.扶貧與低保。扶貧與低保是辯證的統(tǒng)一整體，兩者相互補充、相互完善，它們是共同保證農(nóng)村長治久安的重要基礎(chǔ)，同時是在人道層面對弱勢群體關(guān)懷的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)階段我國付扶貧與低保主要是通過轉(zhuǎn)移支付、直接補貼等形式進行，這是“表面上”的扶貧，只適合一部分致貧群體利益，扶貧工作中混淆兩個群體，會嚴重扭曲扶貧目的及扶貧效果。對于扶貧及扶貧群體的辨析應(yīng)該分“魚和漁”兩個層次：“魚”即指直接通過補貼形式進行扶貧層面，其主要針對沒有勞動能力的農(nóng)村群體，該群體主要包括符合要求的老年人、殘疾人和未成年人。該群體特征是無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人或雖有法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人，但無贍養(yǎng)扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人和未成年人等“五保戶”；“漁”即指通過短期培訓(xùn)、小額貸款等激勵措施，引導(dǎo)有能力無條件致貧群體進行有效率的生產(chǎn)勞動，充分發(fā)揮其自身的生產(chǎn)能力，激勵其自發(fā)的脫貧過程。摩擦致貧群體主要包括有勞動能力但因家庭、自身、宗族、信仰等復(fù)雜因素，無法充分發(fā)揮其自身生產(chǎn)能力的致貧群體。例如，有患病親人需要照料，只能在本村或離家較近地域工作，但無充分就業(yè)、生產(chǎn)機會的人群。脫貧不僅以家庭為單位，更應(yīng)該具體到個人?，F(xiàn)階段我國扶貧誤區(qū)在于只關(guān)注“魚”，而忽視了“漁”，扶貧方法與重點過于單一，扶貧的目的不僅是讓家庭能夠達到溫飽水平，更應(yīng)該充分關(guān)注、發(fā)揮每個勞動力的生產(chǎn)潛力。

現(xiàn)階段低保制度難以避免制度剛性與例外，同時在執(zhí)行過程中存在腐敗和違規(guī)現(xiàn)象，騙?，F(xiàn)象大量存在，“不應(yīng)保有保，應(yīng)保無保”現(xiàn)象屢禁不止，據(jù)新華網(wǎng)報道河北省僅2016年就清退農(nóng)村低保對象24.7萬人。造成該現(xiàn)象有兩個主要原因，其一為裙帶關(guān)系，其二為制度的剛性，裙帶關(guān)系案例無需過多闡釋，調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)制度剛性造成“應(yīng)保無?！钡陌咐喾N，用一則典型案例進行說明。河北邯鄲市大名縣龍王廟鎮(zhèn)西范堤村某戶為例，該戶共4口人，兩個中年夫婦和兩個正在上學(xué)子女，丈夫工地出事故及妻子患病前，由于打工，家庭收入良好，家庭房屋建造較好，且子女教育方面選擇交擇校費去縣城接受良好教育。2013年丈夫工地不慎墜落，2014年妻子又罹患甲狀腺腫瘤，丈夫失智僅能自理，妻子基本無勞動能力，全家四口收入來源僅靠6畝花生地，政府未為該戶落實低保。通過分析當?shù)氐捅ＵJ定相關(guān)文件及詢問相關(guān)當事人，該戶未領(lǐng)到低保的主要原因是家庭住房條件超標、子女交擇校費在縣城接受教育，但經(jīng)查明子女上學(xué)費用由父母姊妹承擔、房屋是未發(fā)生事故前修建的，該家庭若想享受低保，必須將房屋拆掉并且讓子女退學(xué)。現(xiàn)階段低保認定制度，存在過多條條框框，過于僵硬，制度的剛性使部分突發(fā)事件致貧群體享受低保的成本過高。低保群體識別不應(yīng)該設(shè)置過多的剛性條件，應(yīng)將重心轉(zhuǎn)移至貧困群體現(xiàn)期勞動、收入能力。

3.農(nóng)村合作醫(yī)療及醫(yī)療救助。2002年10月，中國明確提出各級政府要積極引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實行效果顯著，有效減少了農(nóng)民因病致貧的現(xiàn)象。隨著城市務(wù)工農(nóng)民數(shù)量的增多，新農(nóng)村合作醫(yī)療制度面臨新的挑戰(zhàn)。首先，新型農(nóng)村合作醫(yī)療指定報銷醫(yī)院為本省、市、縣定點醫(yī)院，尚未形成針對外省務(wù)工人員突發(fā)疾病、事故等需要省外就醫(yī)的具體條款。其次，新型農(nóng)村合作醫(yī)療僅針對大病救助，對于減輕抵抗力低、年紀較大的易感人群的看病經(jīng)濟壓力效果甚微。

（二）生態(tài)類問題

1.沼氣池。我國農(nóng)村沼氣事業(yè)被大力推廣于20 世紀80年代初［4］，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段沼氣池戶均擁有率較低，沼氣池廢棄現(xiàn)象較為普遍，沼氣池使用效率并不高。沼氣難以推廣、使用主要原因為：（1）沼氣池前期投入較多，政府補貼較少。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，沼氣池建造費用與配套進行“一池三改”所需要投資，共計7000元左右，每口沼氣池中央預(yù)算內(nèi)投資補貼僅1500-2000元，沼氣池前期投入負擔較重，村民積極性不高。（2）后期管理成本較高，廢渣清理缺乏相應(yīng)的技術(shù)支撐與培訓(xùn)。（3）沼氣池相應(yīng)配套設(shè)備檢修缺失，相應(yīng)零部件損壞后難以購買。沼氣灶臺相應(yīng)零部件損害后難以購買，缺少對相應(yīng)管道設(shè)施檢修服務(wù)，制約沼氣池的使用與普及。（4）沼氣池建設(shè)使用分散，糞便原料無法及時供應(yīng)，難以形成規(guī)模效益。

2. 農(nóng)業(yè)水價綜合性改革制度。目前我國農(nóng)業(yè)水資源浪費、污染現(xiàn)象較為嚴重，水資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必不可少的資本之一，農(nóng)業(yè)水價綜合性改革目的在于緩解水資源緊缺現(xiàn)象，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。2016年國務(wù)院頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，明確農(nóng)業(yè)水價綜合性改革目標、任務(wù)、意義。農(nóng)業(yè)水價綜合性改革目的在于通過價格機制，建立完善的水權(quán)交易市場，促進農(nóng)業(yè)水資源的高效利用，改善農(nóng)水領(lǐng)域浪費現(xiàn)象，最終達到生態(tài)和效益共贏的目的?，F(xiàn)階段調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)灌溉水源主要為地下水、河流湖泊、污水，農(nóng)業(yè)用水成本來自電費，費用大約為25元/畝·次，水資源使用價格尚未形成有效可行的政策，多地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河北、河南、陜西、甘肅等地尚未對水資源使用進行征費，僅甘肅張掖存在水權(quán)交易的雛形，農(nóng)業(yè)水資源浪費現(xiàn)象較為常見。

（三）鄉(xiāng)村建設(shè)、治理方類問題

1.美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。美麗鄉(xiāng)村應(yīng)該兼修兩個層次，即村美、民富。美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)建設(shè)水平地區(qū)差異較大。例如，江浙地區(qū)美麗鄉(xiāng)村依附實體產(chǎn)業(yè)，內(nèi)外兼修，實現(xiàn)“富民村美”的目標。而某些省份、地區(qū)，盲目跟風(fēng)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)外強中干，成為了官員宣傳、炫耀政績的工具，只有“美麗”外殼，缺乏富民的實質(zhì)。以河北某縣“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)為例，該縣為省級貧困縣，區(qū)位優(yōu)勢差、自然稟賦欠佳、文化底蘊貧乏，不具備美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的條件，然而其投入大量資金建成十幾個特色小鎮(zhèn)，將本地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展寄希望予鄉(xiāng)村旅游，調(diào)研發(fā)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)即使在寒暑假期間，游客稀少，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，吸引企業(yè)資金能力差，村民生活質(zhì)量未得到根本性的改善。

2.返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)。西奧多·W·舒爾茨在《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》［2］強調(diào)人力資本投資是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、保障農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》，強調(diào)“三農(nóng)工作”戰(zhàn)略目標是“讓農(nóng)村成為引人入勝的天地、農(nóng)業(yè)成為令人向往的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民成為令人羨慕的職業(yè)”。陜西、河南、河北、甘肅等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品出售為主。人力資本結(jié)構(gòu)嚴重失調(diào)，以老、弱、病、殘為主，農(nóng)業(yè)合作社的普及程度不高，多為自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展缺乏對人力資本積累的內(nèi)生動力。

3.承包土地調(diào)整制度僵化。土地是生產(chǎn)的必要資本，大衛(wèi)·李嘉圖［3］曾形象的描述“勞動是財富之父，土地是財富之母”，土地相關(guān)政策的制定、實施關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的切身利益，更關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展活力。20世紀80年代我國開始大范圍推廣家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，至今尚未進行新一輪的承包地調(diào)整，社會各界對承包地調(diào)整的周期、方法存在爭議。河北邯鄲市大名縣、館陶縣調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，家庭人均耕地擁有量存在較大差異，0.5-2畝不等。人均擁有量較少的農(nóng)戶急切期待承包地調(diào)整，人均擁有量較大的農(nóng)戶希望承包地永遠不調(diào)整。承包地調(diào)整相關(guān)政策制定、實施，面臨的問題復(fù)雜而多面，兼顧公平、效率，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展過程中亟待解決的關(guān)鍵問題。

二、關(guān)于中國農(nóng)村發(fā)展存在問題的思考及破解路徑

基于上述研究，針對中國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展過程中現(xiàn)存民生類、生態(tài)類、鄉(xiāng)村建設(shè)、治理類三個類別亟待解決的問題，提出相應(yīng)的思考及破解路徑。

（一）民生類問題

1.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼機制，完善農(nóng)業(yè)補貼制度。合理農(nóng)業(yè)補貼政策是激勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自發(fā)完善的關(guān)鍵，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤能夠有效激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、設(shè)施的自我完善，同時改善人力資本結(jié)構(gòu)。激發(fā)農(nóng)業(yè)補貼政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正向乘數(shù)擴大效應(yīng)，應(yīng)保持農(nóng)業(yè)補貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，調(diào)整改進“黃箱”支持政策，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規(guī)模和范圍，提高農(nóng)業(yè)補貼政策效能。第一，推行市場定價、價補分離政策。在使玉米價格反映市場供求關(guān)系的同時，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。政府相關(guān)部門農(nóng)產(chǎn)品市場下滑時，應(yīng)給予農(nóng)業(yè)從業(yè)人員適度補貼，從而保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益。第二，應(yīng)依據(jù)農(nóng)作物產(chǎn)量進行補貼發(fā)放，制定合理的單位農(nóng)產(chǎn)品補貼金額。同時設(shè)置累進補貼機制，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體專項補貼基金，從而激勵農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)。第三，提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)保險意識，普及農(nóng)業(yè)保險政策，保證農(nóng)民合法權(quán)益。第四，加強農(nóng)業(yè)補貼資金的監(jiān)管力度，防止腐敗貪污。

2.厘清扶貧層次，保障低保認定公平。貧困問題專家阿馬蒂亞森曾闡釋，貧困是道德哲學(xué)范疇的問題，爭議起源于功利主義，扶貧是社會穩(wěn)定與繁榮的基石。辨析扶貧問題中“魚”與“漁”兩大群體，針對老、弱、病、殘群體應(yīng)基于人道主義，給予合理的轉(zhuǎn)移支付；針對摩擦性貧困群體，應(yīng)通過培訓(xùn)、完善本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方式，保障勞動力就業(yè)機會，充分發(fā)揮摩擦性失業(yè)人群的勞動能力。低保認定過程中應(yīng)以申請低保對象的現(xiàn)期收入能力為準，適度放寬低保認定的剛性條款，對低保資格嚴格審查，對騙保現(xiàn)象進行追責(zé)，有效減少“不應(yīng)保有保，應(yīng)保無?！辈还浆F(xiàn)象，增強扶貧財政支出的使用效率。

3.盡快制定、完善省外農(nóng)村合作醫(yī)療實施方案，針對特殊群體增強農(nóng)村醫(yī)療合作與醫(yī)療救助扶持力度。推進農(nóng)村合作醫(yī)療在全國范圍形成合作機制，放寬新農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)院范圍，為外出務(wù)工人員提供必要的醫(yī)療保障。改變農(nóng)村合作醫(yī)療報銷制度“一刀切”的現(xiàn)狀，針對不同群體，制定分層次醫(yī)療扶持政策，加強對老人、兒童、慢性病患者、殘障人士等特殊群體的醫(yī)療扶持力度，有效控制因病致貧的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）生態(tài)類問題

1.推廣“一池三改”，加快沼氣池公共服務(wù)建設(shè)。第一，加強沼氣池最新技術(shù)推廣，借助傳統(tǒng)媒體和新媒體對沼氣綜合效益進行科普、宣傳，加深村民對沼氣池的科學(xué)認識。第二，政府部門應(yīng)積極制定相應(yīng)的惠農(nóng)政策，嚴格落實“一池三改”等新技術(shù)改造的特惠貸款及相關(guān)補貼措施，減輕農(nóng)戶建設(shè)、改造沼氣工程的資金短缺壓力。第三，加快相關(guān)公共服務(wù)組織、建設(shè)，指導(dǎo)、服務(wù)村民對沼氣池進行正確地使用與管理，保障使用安全。第四，創(chuàng)新沼氣池多戶聯(lián)合使用模式，從而保障沼氣池糞便原料供應(yīng)，充分發(fā)揮沼氣池使用的規(guī)模效益。

2.盡快制定農(nóng)業(yè)水價綜合改革試行方案，建立完善的水權(quán)交易市場。第一，制度層面，在國家農(nóng)業(yè)水價綜合改革的頂層設(shè)計基礎(chǔ)上，立足于中國實際，結(jié)合經(jīng)濟運行基本理論和控制系統(tǒng)的優(yōu)化原理深入分析農(nóng)業(yè)水價形成機制，建立完備的水權(quán)交易市場。第二，硬件設(shè)施層面，加快農(nóng)田水利公共設(shè)施建設(shè)，可采取先建后補、以獎代補以及村民自建等方式，提高對農(nóng)戶、村組集體、農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對實施項目的積極性，同時亦可按規(guī)定采用政府和社會資本合作（PPP）模式開展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣節(jié)水設(shè)施使用，提高農(nóng)業(yè)用水效率。

（三）鄉(xiāng)村建設(shè)、治理類問題

1.美麗鄉(xiāng)村的推廣與建設(shè)應(yīng)該是漸進性的過程，我國尚處于探索階段，不能急于求成。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村應(yīng)因地制宜，秉承“村美、民富”的基本原則，缺一不可，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的實質(zhì)不僅在于改善村容村貌，根本目的在于發(fā)掘農(nóng)村生產(chǎn)潛力，釋放農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展活力，從而帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提升村民生活質(zhì)量。美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)切忌“空殼化”、“概念化”，其重點不是豐富富裕階級消費途徑，而是為村民創(chuàng)造增加收入的有效路徑，提高村民生活質(zhì)量。應(yīng)及時制止不適宜的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，完善美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資質(zhì)認定制度，保障廣大農(nóng)民的切身利益，確保農(nóng)村經(jīng)濟社會健康、穩(wěn)定發(fā)展。

2.營造良好的制度環(huán)境，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、調(diào)整，增強返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)內(nèi)生動力。第一，加強農(nóng)村通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，普及“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”營銷方式的相關(guān)知識、技術(shù)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，搭建供需高效溝通平臺，同時鞏固“農(nóng)超結(jié)合”、“農(nóng)校結(jié)合”等營銷模式，減少農(nóng)產(chǎn)品市場信息不對稱性，提高農(nóng)產(chǎn)品市場要素配置效率。第二，推動P2P融資平臺建設(shè)與推廣，根據(jù)地方實際情況完善小額貸款制度建設(shè)，縮小農(nóng)業(yè)信貸金缺口。第三，為下鄉(xiāng)反鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供必要的技能培訓(xùn)，在稅收、補貼方面應(yīng)給予一定的激勵與支持。第四，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)，豐富農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過PPP等途徑，完善公共設(shè)施服務(wù)建設(shè)。

3.創(chuàng)新承包耕地調(diào)整模式，合理配置土地資源。承包耕地調(diào)整應(yīng)采用國家宏觀規(guī)劃為主，村民自治局部微調(diào)為輔的模式，有效彌補宏觀規(guī)劃存在的難度較大、成本較高、調(diào)整不及時等不足。盡快規(guī)范、完善村民自治承包地調(diào)整法規(guī)，對出生、死亡、外遷、分家等關(guān)系人口變動情況做出及時的調(diào)整，公平、合理分配土地資源，充分調(diào)動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展活力。

［1］朱信凱. 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展視野下的國家糧食安全戰(zhàn)略［J］. 中國人大，2012，（15）：36-43.

［2］奧多·W·舒爾茨.改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)［M］. 梁小民，譯，北京：商務(wù)印書館，1999年.

［3］李嘉圖（D·Ricardo）.政治經(jīng)濟學(xué)及賦稅原理［M］.商務(wù)印書館，1962年.

［4］王效華，高樹銘. 中國農(nóng)村能源可持續(xù)發(fā)展：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與對策［J］. 中國沼氣，2003，（04）：41-43.