內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社規(guī)范運(yùn)行問題研究★

◎田艷麗 趙益平

一、內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）數(shù)量和成員規(guī)模快速增加

內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社的發(fā)展數(shù)量逐年快速增加。從2008年到2015年，農(nóng)牧民專業(yè)合作社的數(shù)量由2250個(gè)增為56180個(gè)，增長了近24倍，年均增長率為58.35%。從內(nèi)蒙古各地區(qū)農(nóng)牧民專業(yè)合作社的數(shù)量變化看，2013年底到2015年底兩年間，各地區(qū)擁有的合作社數(shù)量也都在增加，其中赤峰市、阿拉善盟和包頭市的合作社數(shù)量增長最快，年均增長率為52.55%、45.06%和35.74%。同時(shí)，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社的成員規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。從2008年到2015年，全區(qū)農(nóng)牧民專業(yè)合作社的成員數(shù)量由23萬人增為78萬人，增加了近55萬人。從各地區(qū)情況看，從2013年底到2015年底，除了興安盟合作社成員數(shù)量有所減少外，其他地區(qū)合作社的成員數(shù)量都在不同程度地增加，其中通遼市、阿拉善盟和赤峰市的合作社成員數(shù)量增加最快，年均增長率分別為30%、28.93%和21.82%。

（二）地域分布和業(yè)務(wù)范圍廣泛

從目前內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社的分布看，合作社遍布了全區(qū)12個(gè)盟市。2015年底，合作社實(shí)有數(shù)量最多的三個(gè)地區(qū)依次是赤峰市、呼倫貝爾市和烏蘭察布市，有合作社14579個(gè)、7140個(gè)和6601個(gè)，分別占全區(qū)農(nóng)牧民專業(yè)合作社總數(shù)的25.95%、12.71%和11.75%；合作社實(shí)有數(shù)量最少的地區(qū)有呼和浩特市、包頭市、阿拉善盟和烏海市，合作社數(shù)量均不足全區(qū)合作社總數(shù)5%。此外，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社的業(yè)務(wù)范圍比較廣泛，分布在畜牧業(yè)、種植業(yè)、林業(yè)、服務(wù)業(yè)和漁業(yè)等各行業(yè)，具有明顯的地域特色。其中從事畜牧業(yè)的合作社最多，占總數(shù)的45.9%，主要分布在赤峰市、烏蘭察布市和錫林郭勒盟，經(jīng)營領(lǐng)域集中在肉牛、肉羊、奶業(yè)和生豬產(chǎn)業(yè)；其次是種植業(yè)，占比為40%，主要分布在赤峰市、呼倫貝爾市和烏蘭察布市，經(jīng)營領(lǐng)域集中在糧食和蔬菜產(chǎn)業(yè)。

（三）組織類型豐富

按合作社牽頭人的身份劃分，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社的類型主要有以下四種：農(nóng)牧民中的能人帶動型、村（嘎查）干部帶動型、龍頭企業(yè)帶動型和基層農(nóng)技服務(wù)組織帶動型。其中，以農(nóng)牧民中能人帶動型為主要類型，2015年底該類型合作社有49028個(gè)，占全區(qū)合作社總數(shù)的87.27%，其次是村（嘎查）干部帶動型，有5181個(gè)，占合作社總數(shù)的9.2%。2013年至2015年底，能人帶動型合作社數(shù)量增長最快，年均增長率為34.1%，而龍頭企業(yè)帶動型合作社數(shù)量出現(xiàn)了減少的現(xiàn)象，由2013年底的433個(gè)減少為2015年底的406個(gè)。

（四）盈余分配增加，帶動作用明顯

從2013年到2015年底，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社的經(jīng)營狀況整體向好，合作社可分配盈余總量逐漸增加，年均增長率為23.29%。從內(nèi)蒙古各地區(qū)數(shù)據(jù)看，合作社可分配盈余總量增長速度最快的是興安盟，年均增長率為70.21%；其次依次為巴彥淖爾市、赤峰市和呼倫貝爾市，年均增長率分別為61.19%、57.8%、35.52%。從2015年底數(shù)據(jù)看，合作社可分配盈余最多的是通遼市，為18028.05萬元；其次是巴彥淖爾市和赤峰市，分別為16938.68萬元和13862.68萬元。內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社的快速發(fā)展對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)起到了一定的輻射帶動作用。2013年底，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社帶動非成員農(nóng)牧戶69.33戶，到2015年底增加到95.66萬戶，增加了26.33萬戶，帶動效果明顯。

二、內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社運(yùn)行不規(guī)范的突出表現(xiàn)

（一）社員公平持股、責(zé)任共擔(dān)的產(chǎn)權(quán)制度尚未形成

合作社的本質(zhì)特征要求社員公平持有合作社股份，共同承擔(dān)合作社責(zé)任，且為避免“一股獨(dú)大”，應(yīng)對單個(gè)社員投入股金的最高數(shù)額進(jìn)行限制。但在樣本合作社中，有95.7%的合作社并不要求入社社員交納股金，只是要求社員的經(jīng)營項(xiàng)目與合作社相符，還有的合作社對社員入社不做任何要求；從社員構(gòu)成情況看，合作社投資社員人數(shù)占該社總?cè)藬?shù)一半以上的合作社僅有9個(gè)，占樣本總數(shù)的19.1%，其余80.9%的合作社的投資集中來源于核心社員等少數(shù)人的投入；所有樣本合作社都沒有對單個(gè)社員持有股金的最高數(shù)額進(jìn)行限制。同時(shí)發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)農(nóng)牧民專業(yè)合作社沒有建立起社員公平持股的產(chǎn)權(quán)制度，合作社所有權(quán)掌握在核心社員等少數(shù)人手中，普通社員等大多數(shù)人只是合作社的使用者；普通社員不愿意承擔(dān)合作社責(zé)任，核心社員是合作社唯一的責(zé)任承擔(dān)者，合作社所有者、使用者和責(zé)任承擔(dān)者發(fā)生了錯(cuò)位，偏離了合作社的本質(zhì)屬性。

（二）民主治理結(jié)構(gòu)和管理制度流于形式

所有樣本合作社都設(shè)立了社員大會、理事會和監(jiān)事會，制定了章程和“三會”制度，這說明內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)比較健全。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)合作社存在管理機(jī)構(gòu)特別是監(jiān)事會形同虛設(shè)、章程和制度并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行等問題。在樣本合作社中，有29.8%的合作社在重大問題的決定上是由社長和理事會決策，有14.9%的合作社完全由社長決策。在這兩種決策方式中，社員都沒有參與決策過程，這說明合作社的控制權(quán)掌握在核心社員等少數(shù)人手中，普通社員沒有合作社的控制權(quán)。有44.7%的合作社在決策中召開社員大會，聽取社員意見，但并沒有經(jīng)過民主投票的程序形成決議，控制權(quán)仍然掌握在理事會成員等少數(shù)人手中，在理事會成員中也沒有對單個(gè)成員的最高表決票數(shù)進(jìn)行限制。

（三）公平有效的利益分配制度嚴(yán)重缺失

合作社盈余是由使用合作社服務(wù)的社員共同創(chuàng)造的，因此，合作社年底應(yīng)在全體社員間進(jìn)行二次返利，且主要按交易量比例（反映了社員使用合作社服務(wù)的程度）返還，這是合作社實(shí)現(xiàn)公平分配應(yīng)遵循的重要原則。調(diào)查結(jié)果顯示：在45個(gè)有盈余的樣本合作社中，有86.7%的合作社年底沒有在全體社員間進(jìn)行二次返利，而是在核心社員間按股份進(jìn)行了分紅，對普通社員僅是給予了一次讓利；以交易量比例為依據(jù)進(jìn)行二次返利分配的合作社有5個(gè)，僅占樣本總數(shù)的10.6%。由此可見，大多數(shù)的合作社依據(jù)了按股分紅為主的標(biāo)準(zhǔn)，違背了按社員對合作社服務(wù)的使用程度進(jìn)行分配的原則，使合作社的年底盈余都集中在了核心社員的手中，而普通社員根本沒有享受到農(nóng)畜產(chǎn)品增值后的盈余，沒有實(shí)現(xiàn)公平分配，造成“大戶吃小戶”，影響社員對合作社的信任度與合作社的組織凝聚力。

三、內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社運(yùn)行不規(guī)范的主要成因

（一）產(chǎn)權(quán)主體間要素稟賦差異明顯

由調(diào)研可知，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社的產(chǎn)權(quán)主體涉及農(nóng)牧業(yè)大戶、普通農(nóng)牧民和農(nóng)牧業(yè)企業(yè)，其中又以大戶和普通農(nóng)牧民為主。農(nóng)牧業(yè)大戶和普通農(nóng)牧民在土地、資金、技術(shù)和管理才能等生產(chǎn)要素稟賦上存在很大差異，特別是在土地要素上，大戶經(jīng)營的土地面積較大，具備一定的種養(yǎng)殖規(guī)模，易于獲取資金；相比之下，普通農(nóng)牧戶經(jīng)營的土地面積小而分散，種養(yǎng)殖業(yè)形不成規(guī)模，不易獲取資金。要素稟賦上的差異決定了大戶迫切需求合作以獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、搶占市場，而普通農(nóng)牧戶通過合作只為了農(nóng)畜產(chǎn)品銷售順暢，對合作的需求遠(yuǎn)不如農(nóng)牧業(yè)大戶強(qiáng)烈。這些差異的存在導(dǎo)致普通農(nóng)牧戶在與大戶合作時(shí)，不愿意或沒能力出資入股和承擔(dān)合作風(fēng)險(xiǎn)。在調(diào)查的樣本社員中，僅有10.8%的社員表示愿意對合作社出資入股并承擔(dān)相應(yīng)虧損，89.2%的社員由于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)或?qū)献魃缜熬安豢春玫仍蚨x擇不對合作社投資入股。這樣，合作社的產(chǎn)權(quán)順理成章地掌握在了農(nóng)牧業(yè)大戶、企業(yè)等少數(shù)人手中，人數(shù)較多的普通農(nóng)牧民只能是合作社服務(wù)的使用者，而不是所有者。這是內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社違背社員公平持股、共擔(dān)責(zé)任原則，偏離合作社運(yùn)行本質(zhì)的重要原因。

（二）社員缺乏合作社知識，民主治理動力不足

造成內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社民主治理缺位的原因主要有兩方面：一方面是社員缺乏合作社專業(yè)知識，社員甚至包括合作社社長不了解合作社本質(zhì)和功能。在對社員的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有近一半的社員對合作社法律不了解，其中有21.5%的社員沒有聽說過合作社法；非常了解合作社法的社員僅占樣本社員總數(shù)的11.8%。對于體現(xiàn)合作社本質(zhì)特征的基本原則，有部分社員不清楚入社應(yīng)遵循“使用合作社服務(wù)”原則，僅有10%左右的社員對“公平持股、民主控制和按交易量返利”等原則有一定了解，絕大多數(shù)社員對合作社產(chǎn)權(quán)制度、治理結(jié)構(gòu)和盈余分配制度等知識的認(rèn)知度很低。另一方面是普通農(nóng)牧民社員對參與合作社事務(wù)、實(shí)現(xiàn)民主治理的動力不足。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)普通農(nóng)牧民社員對合作社的決策和監(jiān)督等事務(wù)漠不關(guān)心，認(rèn)為合作社治理應(yīng)主要由大戶等核心社員來承擔(dān)。造成這一現(xiàn)象的原因是，在合作中，普通社員與核心社員相比獲利較少，而參與合作社治理事務(wù)需要付出成本，如果普通社員參與治理，其獲得的利益將會更少；核心社員治理合作社事務(wù)所獲利遠(yuǎn)大于其不治理情況下的獲利，權(quán)衡之下，核心社員選擇治理合作社事務(wù)，而普通社員選擇不參與治理，造成了合作社難以實(shí)現(xiàn)民主治理。

（三）扶持政策和監(jiān)管體系有待完善

按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政支持農(nóng)牧民專業(yè)合作組織發(fā)展資金管理辦法》（以下簡稱“辦法”）規(guī)定，財(cái)政扶持合作社要求社員規(guī)模達(dá)到30戶或10戶。一些合作社為了爭取扶持資金而急于擴(kuò)大成員規(guī)模，把一些不具有出資能力和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)意愿的農(nóng)牧民也納為社員，加劇了合作社所有者、使用者和責(zé)任承擔(dān)者的錯(cuò)位，使“大戶吃小戶”現(xiàn)象更為嚴(yán)重。第二，“辦法”中強(qiáng)調(diào)合作社應(yīng)具備符合“民辦、民管、民享”的章程和完善的財(cái)務(wù)管理制度，卻忽視了章程和制度的落實(shí)情況，這會促使一些合作社在章程和制度落實(shí)上弄虛作假。調(diào)研中不乏章程制度僅是“墻上掛”的合作社獲得了財(cái)政扶持。第三，農(nóng)牧民專業(yè)合作社在稅收、建設(shè)項(xiàng)目、財(cái)政、金融等方面享有比其他經(jīng)濟(jì)組織更為優(yōu)惠的政策，因此必須加強(qiáng)合作社的外部監(jiān)管 。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，60%以上的合作社負(fù)責(zé)人不清楚合作社的主管單位是誰，這說明了農(nóng)牧民專業(yè)合作社外部監(jiān)管機(jī)制的缺失，管理部門放任了合作社的不規(guī)范運(yùn)行。

四、內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社規(guī)范運(yùn)行的對策建議

（一）適度擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，規(guī)范合作社產(chǎn)權(quán)制度

針對內(nèi)蒙古農(nóng)牧民間差異性造成合作社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)異化的問題，應(yīng)采取措施以縮小甚至消除農(nóng)牧民間要素稟賦差異，特別是土地要素上的差異，促使農(nóng)牧民專業(yè)合作社所有社員形成共同的利益訴求與合作需求，從而更愿意出資入股、參與合作社治理和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)合作社社員所有、共同使用和責(zé)任共擔(dān)。當(dāng)前首要任務(wù)應(yīng)是加大內(nèi)蒙古農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作力度，促進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營，縮小甚至消除農(nóng)牧民間土地資源稟賦的差異。首先，應(yīng)做好土地確權(quán)登記頒證工作，為土地適度規(guī)模經(jīng)營奠定基礎(chǔ)；其次，應(yīng)尊重農(nóng)牧民意愿，堅(jiān)持土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，鼓勵農(nóng)牧民以多種形式長期流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵土地經(jīng)營權(quán)向種植和養(yǎng)殖能手流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營；最后，應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，扶持和引導(dǎo)普通農(nóng)牧戶采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段，開展規(guī)?；图s化經(jīng)營。

規(guī)范合作社產(chǎn)權(quán)制度，要求社員入社必須入股，同時(shí)為了防止“一股獨(dú)大”和少數(shù)人控制合作社，應(yīng)限制單個(gè)社員持有的最高股金數(shù)額，比如按合作社法規(guī)定不超過合作社股金總額的20%。只有社員共同出資入股，才能調(diào)動全體社員共同關(guān)注和參與合作社事務(wù)的積極性，使社員才真正擁有合作社的所有權(quán)、控制權(quán)和受益權(quán)，形成真正的利益共同體，建立責(zé)任共擔(dān)、利益共享機(jī)制。

（二）堅(jiān)持社員民主控制，規(guī)范合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

首先，應(yīng)強(qiáng)調(diào)合作社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是社員大會，確立社員大會擁有合作社籌資、投資、收益分配等重大事項(xiàng)甚至一切事務(wù)的最高決策權(quán)，對擁有較多社員的合作社，可設(shè)立社員代表大會，以提高決策效率；其次，要合理劃分社員大會、理事會和理事長的權(quán)力界限，明確社員大會授權(quán)理事會履行職責(zé)，理事會授權(quán)理事長履行職責(zé)；最后，應(yīng)嚴(yán)格經(jīng)過民主決策程序投票選舉產(chǎn)生理事會、監(jiān)事會成員，投票決策合作社重大事項(xiàng)。

應(yīng)強(qiáng)化社員和監(jiān)事會監(jiān)督職能，完善農(nóng)牧民專業(yè)合作社內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。第一，加強(qiáng)社員對合作社法的學(xué)習(xí)，使社員認(rèn)識到合作社是保護(hù)自己利益、實(shí)現(xiàn)民主控制的組織。第二，使社員認(rèn)識到知情權(quán)的重要性并保護(hù)知情權(quán)，促使社員對合作社運(yùn)行進(jìn)行更為有效的監(jiān)督。第三，發(fā)揮監(jiān)事會作用，重點(diǎn)監(jiān)督合作社章程落實(shí)情況、成員賬戶建立和財(cái)務(wù)公開情況、社員對合作社領(lǐng)導(dǎo)的民主測評情況等。

（三）提升盈利空間，規(guī)范合作社利益分配制度

內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社要發(fā)展就必須延伸產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)融合，努力提升獲利空間，為農(nóng)牧民社員創(chuàng)造更多利益。當(dāng)前農(nóng)牧民專業(yè)合作社首先應(yīng)依照自愿有償原則，以土地托管、作價(jià)入股等多種形式有效整合草場和耕地，因地制宜，獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和良好的生態(tài)效益；其次，優(yōu)化利用勞動力、技術(shù)、資金等生產(chǎn)要素，依托當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，特別是精深加工；最后，依托內(nèi)蒙古各地區(qū)獨(dú)有的文化，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)或草原旅游業(yè)。

合作社應(yīng)堅(jiān)持以交易量返利為主的利益分配標(biāo)準(zhǔn)。合作社盈余主要來自于社員與合作社的交易，因此大部分可分配盈余必須按照社員與合作社交易量比例返還給社員，才能體現(xiàn)出分配公平性。為鼓勵社員出資，合作社也應(yīng)按社員股份進(jìn)行分紅。但考慮合作社本質(zhì)是使用者的聯(lián)合，因此股份分紅應(yīng)從屬于交易量返利。對于合作社從外部引入的非社員資本，對其報(bào)酬應(yīng)進(jìn)行限制。

（四）建立外部審計(jì)監(jiān)督制度，完善扶持政策

在內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社外部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)上，首先應(yīng)進(jìn)一步明確合作社監(jiān)督管理的行政部門和職能，各部門要緊密配合，實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管，指導(dǎo)合作社規(guī)范運(yùn)行；其次，建立內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社外部審計(jì)制度，對合作社成員構(gòu)成和出資、治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理和成員賬戶設(shè)立、盈余核算和分配方式、依法依章程運(yùn)行、扶持資金的使用、稅收優(yōu)惠享受等內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；最后，建立內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社外部監(jiān)事制度，由行政主管部門指派專業(yè)人員承擔(dān)合作社獨(dú)立監(jiān)事職務(wù)，對合作社管理和運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。

根據(jù)國家對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持政策，聯(lián)系內(nèi)蒙古實(shí)際情況，制定以項(xiàng)目為載體的內(nèi)蒙古農(nóng)牧民專業(yè)合作社扶持政策。第一，應(yīng)修改遴選扶持對象的條件，避免強(qiáng)調(diào)扶持規(guī)模大特別是社員規(guī)模大的合作社。第二，遴選扶持對象的條件應(yīng)能夠充分體現(xiàn)合作社“民辦、民管、民受益”的本質(zhì)要求，并應(yīng)確保扶持對象章程和制度落實(shí)到位，規(guī)范運(yùn)行。第三，加大對合作社人才培養(yǎng)和規(guī)范化建設(shè)等環(huán)節(jié)的支持力度。第四，積極探索規(guī)模小但農(nóng)牧民能夠真正受益的合作社的扶持政策。

［1］農(nóng)業(yè)部，財(cái)政部，國家發(fā)展和改革委員會等.關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見［Z］.2014—08—27.

［2］張連剛，支玲，謝彥明等.農(nóng)民合作社發(fā)展頂層設(shè)計(jì)：政策演變與前瞻——基于中央“一號文件”的政策回顧［J］.中國農(nóng)村觀察，2016（05）.

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