鹽城市激活土地資源助力鄉(xiāng)村振興

■楊群義

一、主要做法

近年來，鹽城市各地認(rèn)真落實中央關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的精神，在對農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的同時，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，探索宅基地“三權(quán)分置”辦法，用活農(nóng)村承包地權(quán)能，盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，既強化了鄉(xiāng)村振興制度性供給，又促進了農(nóng)民財產(chǎn)性增收。

（一）讓農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)“轉(zhuǎn)”起來，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

順應(yīng)農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移、農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的趨勢，落實農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，按照“依法、自愿、有償”的原則，引導(dǎo)和支持農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，優(yōu)化配置農(nóng)地資源，積極構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，加快推進農(nóng)地由小農(nóng)戶分散經(jīng)營向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，由低效經(jīng)營向高效經(jīng)營轉(zhuǎn)變，充分挖掘土地增收的潛力，讓土地成為農(nóng)民增收的“聚寶盆”。目前，全市承包地流轉(zhuǎn)面積達589.64萬畝，占承包地總面積71.7%。農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以出租為主，出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等多種形式并存，其中，出租面積488.99萬畝，轉(zhuǎn)讓面積16.5萬畝，互換面積18.06萬畝，股份合作面積59.2萬畝，分別占82.9%、2.8%、3.1%和10%。農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)以流向家庭經(jīng)營為主，家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式并舉，其中，家庭經(jīng)營面積415.34萬畝、合作經(jīng)營面積83.43萬畝、企業(yè)經(jīng)營面積30.38萬畝，分別占70.4%、14.1%和5.2%。讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“轉(zhuǎn)”起來，產(chǎn)生了三大效應(yīng)：一是促進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展；二是促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；三是促進了農(nóng)民增收。

（二）讓農(nóng)村承包地的權(quán)能“用”起來，變資源為經(jīng)營資產(chǎn)資金

按照確權(quán)賦能用活的要求，全面開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作。從2014年開始試點到2017年結(jié)束，全市歷經(jīng)4年基本完成了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作。發(fā)證村（居）1933個、發(fā)證農(nóng)戶146.6萬戶，分別占確權(quán)村（居）和確權(quán)農(nóng)戶的97.5%和96.9%，讓全市百萬農(nóng)戶擁有了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，并賦予了相應(yīng)的收益權(quán)、處置權(quán)、繼承權(quán)，以及有償退出、抵押、擔(dān)保等權(quán)能。同時，積極開展用活土地承包經(jīng)營權(quán)能試點：一是開展用承包地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點，變承包地經(jīng)營權(quán)為貸款資金。東臺市率先開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點，制定出臺《東臺市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作方案》，穩(wěn)步推行土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，指導(dǎo)農(nóng)商行、農(nóng)行、郵儲行、常熟農(nóng)商行、中行、江蘇銀行等6家金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點工作，累計辦理146筆、金額6700萬元，并逐步建立全市專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和合作社土地流轉(zhuǎn)等經(jīng)濟檔案。二是開展用承包地經(jīng)營權(quán)出資入股試點，變承包地經(jīng)營權(quán)為非貨幣財產(chǎn)出資股金。阜寧縣利用省財政對省定集體經(jīng)濟薄弱村每村200萬元扶持資金，指導(dǎo)9個省定集體經(jīng)濟薄弱村，發(fā)展農(nóng)地股份合作社，村集體以200萬元扶持資金出資入股，鼓勵農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)出資入股，實行承包地經(jīng)營權(quán)“保底收益+二次分紅”，全縣9個村已有1612戶以5016畝承包地經(jīng)營權(quán)出資入股，使承包地經(jīng)營權(quán)變?yōu)楣山?，成為農(nóng)民增收的新來源。

（三）讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)“換”起來，滿足農(nóng)民改善住房向往

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民購建住房的愿望日益強烈，農(nóng)民進城鎮(zhèn)入社區(qū)購建住房越來越多，農(nóng)村“空關(guān)房”也越來越多。為更好地滿足農(nóng)民改善住房的向往，切實解決農(nóng)村閑置住房宅基地還耕的問題，建湖、阜寧、射陽等縣（市、區(qū)），以農(nóng)村康居工程建設(shè)為抓手，積極開展退宅還耕試點，讓住房宅基地退還復(fù)墾為耕地、新增耕地指標(biāo)置換成資金、資金用于宅基地有償退出和新村莊建設(shè)。建湖縣從2013年開始，先后進行了“三進一調(diào)”（進縣城、進集鎮(zhèn)、進農(nóng)村社區(qū)，調(diào)換農(nóng)村質(zhì)量較好的住房），上岡鎮(zhèn)萬頃良田建設(shè)工程、鐘莊街道同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目和村莊撤并、整村推進康居工程建設(shè)試點，持續(xù)推進退宅還耕和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。幾年間宅基地退出復(fù)墾入庫面積達3460畝，待入庫面積800畝。通過縣新農(nóng)村建設(shè)投資公司籌措并向農(nóng)民和鎮(zhèn)村兌現(xiàn)退宅還耕資金8.88億元，其中，通過交易耕地占補指標(biāo)土地1832畝，籌集6.8億元。該縣九龍口鎮(zhèn)梅蘇265戶自愿拆舊建新住房，其中，82戶在村規(guī)劃集中居住區(qū)建房，16戶進縣城、4戶進集鎮(zhèn)購房，163戶選擇貨幣結(jié)算，每戶可得到9萬元左右的補償款。阜寧、射陽兩個縣在2016年6月23日特大龍卷風(fēng)災(zāi)害后，抓住災(zāi)后重建機會，全力推進農(nóng)村危舊房改造和康居工程建設(shè)。阜寧縣爭取獲批全省唯一農(nóng)村宅基地有償退出試點縣，將實施康居工程與宅基地退出相結(jié)合，累計退出1.2萬戶（貨幣安置和進城入鎮(zhèn)），戶均宅基地面積由退出戶0.6畝降至集中居住點的0.38畝，復(fù)墾凈增耕地8562畝，省平臺交易4949畝15.39億元。射陽縣按照“政府不負(fù)債，企業(yè)不賺錢，農(nóng)民得實惠，農(nóng)村變面貌”的原則，創(chuàng)新舉措全力推進農(nóng)村康居工程建設(shè)，累計拆除各類危舊房10360戶，其中3996戶D級危房全部拆除；新建康居工程集中居住點162個，建成10165套住房，已入住7149戶，其中651戶托底安置房建成交付；正在啟動3.88萬戶危舊房改造2018-2020年行動計劃。產(chǎn)生了三方面成效：一是節(jié)約集約了土地。通過政策推動農(nóng)民宅基地自愿、有償退出，大力推行土地復(fù)墾，如全部復(fù)墾到位，總量可節(jié)余近5000畝。二是農(nóng)民得到了實惠。按照以舊換新、拆一還一、低拆低安的要求，危舊房拆除戶如選擇貨幣化安置，農(nóng)戶每戶可獲得6.5萬元－10萬元安置補助費。如拆舊到集中居住點，以100平方米安置房為例，農(nóng)戶可不花錢或少花錢就可入住。項目區(qū)土地集中流轉(zhuǎn)給大戶種植，農(nóng)戶可獲得900-1000元/畝流轉(zhuǎn)費，增加了農(nóng)民收入。三是政策推動效應(yīng)明顯。掛鉤節(jié)余流量建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑用于城市建設(shè)，掛鉤復(fù)墾節(jié)余耕地用于占補平衡，既解決了農(nóng)村推進危舊房改造資金來源問題，又解決了城市土地經(jīng)營資源不足的問題。

二、對策建議

土地是財富之母，農(nóng)業(yè)之基。怎樣盤活農(nóng)村土地，喚醒這些“沉睡資本”，事關(guān)鄉(xiāng)村振興大計。鹽城市各地在盤活農(nóng)村土地資源方面，雖然進行了一些有效探索，取得了一定成效，但還僅僅是破題、剛起步，不充分不平衡的問題比較突出，盤活農(nóng)村土地資源還有許多文章可做。

（一）深化認(rèn)識，從鄉(xiāng)村振興上認(rèn)清農(nóng)村土地資源利用價值

黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策部署，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵要解決好“錢”從哪里來、“地”怎么用、“人“如何培養(yǎng)的問題，強化“錢、地、人”三大要素供給。農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三塊地”，是助力鄉(xiāng)村振興的重要土地資源，全市有耕地1250萬畝、承包地800多萬畝、宅基地90萬畝左右，其中，有30%左右是“空關(guān)房”占用，任其破敗是一個很大的浪費，利用起來就是一筆很大的財富。如何盤活用好農(nóng)村這“三塊地”大有文章可做、大有潛力可挖。僅以耕地利用為例，我市1250萬畝耕地畝均增加值還不到4000元，如果都達到蘇南的8000元左右的產(chǎn)出水平，就能增加500億元左右的產(chǎn)出。農(nóng)地利用效益不高，主要原因是農(nóng)地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)，全市糧經(jīng)比高達6.7：3.3，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值之比為2.3∶1，適度規(guī)模經(jīng)營比重僅占43%。因此，在農(nóng)地利用上，要堅定不移推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，由小農(nóng)戶分散經(jīng)營向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變。要大刀闊斧調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實行糧經(jīng)飼統(tǒng)籌，種養(yǎng)加一體，一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，加快由低效經(jīng)營向高效經(jīng)營轉(zhuǎn)變。通過流轉(zhuǎn)承包地、用好農(nóng)地權(quán)能、置換宅基地、推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等多種途徑，盤活各類農(nóng)村土地資源，變土地資源為經(jīng)營資產(chǎn)資金，讓土地成為鄉(xiāng)村振興的新動能。

（二）深化改革，用改革的辦法釋放農(nóng)村土地資源利用紅利

對深化農(nóng)村土地制度改革中央已有明確的頂層設(shè)計和部署要求，關(guān)鍵要試點先行、結(jié)合實際推進。一是加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革。以實行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”為方向，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。在完成承包地確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”，通過穩(wěn)定承包權(quán)，為放活經(jīng)營權(quán)開路。建立健全縣（市、區(qū)）鎮(zhèn)兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理平臺，加強土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)監(jiān)管，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、集體經(jīng)營多種經(jīng)營方式，搞活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。研究制定農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點指導(dǎo)意見，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)出資入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點。二是加快推進農(nóng)村宅基地制度改革。按照中央要求，積極探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，進一步落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，加快推進宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。鼓勵和支持農(nóng)民自用或租給他人使用閑置宅基地和閑置農(nóng)房發(fā)展農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入?？偨Y(jié)推廣建湖、阜寧、射陽等縣經(jīng)驗，結(jié)合農(nóng)村康居工程建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民進城市、進集鎮(zhèn)、進農(nóng)村社區(qū)購建新房，探索宅基地自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。三是加快推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革。穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，逐步做到與國有建設(shè)用地同權(quán)競價。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，讓鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民合理分享土地增值收益。

（三）深化行動，以務(wù)實的舉措推進農(nóng)村土地資源利用提質(zhì)

千里之行，始于足下，用好盤活農(nóng)村土地資源，關(guān)鍵要匯聚各方力量，以務(wù)實的舉措，求實的作風(fēng)，一步一個腳印抓落實。一是強化組織動員。各級黨委、政府應(yīng)高度重視農(nóng)村各項土地資源的綜合開發(fā)利用工作，從實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大局，謀劃高質(zhì)量利用農(nóng)村土地資源，以提高土地效益、增加農(nóng)民收入為導(dǎo)向，以深化農(nóng)村土地制度改革為抓手，激活農(nóng)村土地資源新動能。強化各級責(zé)任落實，組織農(nóng)業(yè)、國土、城建、文化、旅游等部門通力合作，協(xié)同推進，共同盤活下好農(nóng)村土地資源利用這盤大棋，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力添勁。二是強化規(guī)劃引領(lǐng)。指導(dǎo)各鎮(zhèn)以村為單位全面開展農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三塊地”調(diào)查摸底工作，繼續(xù)搞好確權(quán)登記頒證工作。從實際出發(fā)，因村制宜制定好“三塊地”開發(fā)利用規(guī)劃，明確階段性工作目標(biāo)任務(wù)，細(xì)化工作重點、政策措施和實施方案。以規(guī)劃引領(lǐng)，促自覺行動，謀鄉(xiāng)村振興。三是強化試點示范。鼓勵支持基層和群眾發(fā)揚首創(chuàng)精神，在把握方向、堅守底線前提下，積極開展對農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三塊地”改革試點創(chuàng)新，及時總結(jié)可復(fù)制、可推廣的一批激活和有效開發(fā)利用農(nóng)村土地資源的經(jīng)驗。以試點先行、典型示范，推動農(nóng)村土地資源利用提質(zhì)增效。