我國糧食主產區(qū)糧食生產現狀、存在問題及政策建議

王一杰，邸菲，辛嶺

（中國農業(yè)科學院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所，北京 100081）

糧食安全作為世界性的熱點問題，關乎各國的國計民生和社會穩(wěn)定。作為一個人口大國和糧食消費大國，中國對糧食的需求十分旺盛并呈逐年增長的趨勢，糧食主產區(qū)對保障我國的糧食安全，緩解全球糧食安全態(tài)勢具有舉足輕重的作用[1-3]。多角度全面闡述主產區(qū)的糧食生產狀況，科學判斷主產區(qū)糧食生產中面臨的問題，能夠為相關部門提供決策參考，對于加強主產區(qū)建設，提高其糧食生產能力，更好保障國家糧食安全具有重要意義。

當前，國內學者關于主產區(qū)糧食生產及利益補償等方面有較多的研究。宿桂紅和常春水[4]，王潔蓉和何蒲明[5]等認為糧食主產區(qū)是中國糧食生產的核心區(qū)域，承擔著70%以上的糧食產量和提供全國約80%的商品糧，其對國家糧食安全做出了重要貢獻，而“糧食大省、經濟弱省、財政窮省”的現狀引起了他們的擔憂。賈貴浩[6]指出主產區(qū)規(guī)?；?、產業(yè)化程度低，科技水平、機械化程度不高，農業(yè)生產風險補償機制滯后；蔣黎和朱福守[7]認為糧食主產區(qū)面臨著難以繼續(xù)增加糧食產量，難以平衡增產與增收，農業(yè)投入要素成本上升等問題。趙波[8]提出完善國家糧食風險基金制度，健全國家糧食安全基金制度，健全財稅和金融支持等建議；魏后凱和王業(yè)強[9]提出糧食主產區(qū)應科學制定規(guī)劃，完善糧食補貼，加強基礎設施建設的建議；羅光強和邱溆[10]等多位學者建議要完善糧食產銷區(qū)的利益平衡機制，加大對主產區(qū)的利益補償力度，給予主產區(qū)更多政策支持。

本文基于來自中國統(tǒng)計年鑒11年的數據，采用縱橫兩個方向對比分析的方法全面剖析主產區(qū)的糧食生產現狀，既對照11年間主產區(qū)與其他地區(qū)在糧食種植面積、糧食產量和單產的差異，也對比分析同一時間維度上主產區(qū)省際間在這3個方面的動態(tài)變化情況，并對主產區(qū)糧食生產中存在的問題進行深入詳細分析。研究發(fā)現，糧食主產區(qū)中“糧食大省、經濟弱省、財政窮省”的現狀并未得到根本性改善，糧食生產中仍存在產銷區(qū)利益分配失衡，土地規(guī)模化經營程度低，科技貢獻不足，農業(yè)勞動力老齡化，糧食主產區(qū)北移加劇了土地資源、水資源的約束和自然災害的風險，化肥和農藥過度使用造成的主產區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力不斷加大以及糧食主產區(qū)省際間糧食生產水平差異大等問題。本文針對這些問題提出了加快向糧食生產功能區(qū)轉變，加大農業(yè)科技投入和推廣，加快土地流轉和推動適度規(guī)模經營，全面落實農業(yè)發(fā)展新理念等多方面的政策建議，以期增進主產區(qū)糧食生產能力建設和更好保障國家糧食安全。

1 我國糧食主產區(qū)糧食生產現狀

1.1 糧食主產區(qū)糧食播種面積、產量與單產情況

2006—2016年主產區(qū)糧食播種面積由7.37×107hm2緩慢增長到8.15×107hm2（表1），年均增長速度為1.01%，略高于全國年均增長速度0.74%。主產區(qū)糧食播種面積占全國糧食播種總面積的比例均在70%以上，且呈現小幅的上漲的趨勢，其中2007年達到最高的72.1%，在其后的3年間，占比逐年下降到2010年的71.5%，隨后又逐年回升，到2016年達到最高點的72.1%。

表1 2006—2016年糧食主產區(qū)糧食播種面積、糧食產量和單產Table 1 Grain acreage, total output, and unit yield in main production areas (2006-2016)

主產區(qū)糧食總產量由2006年的3.68×108t增長到2016年的4.68×108t，增速高達27.0%，增幅遠大于全國糧食總產量的增長速度，在2010年超過4.0×108t大關。主產區(qū)糧食總產量占全國比重平均為75.5%，最低的2006年也達到了73.9%，且占比總體呈增加的趨勢，到2016年主產區(qū)糧食總產量占全國糧食總產量比重上漲了2.0個百分點，達到75.9%。

主產區(qū)的糧食單產從2006年的4.99 t/hm2上升到2016年的5.84 t/hm2，增長了16.9%，單產增長率高于非糧食主產區(qū)增速13.3%和全國增速14.9%。主產區(qū)平均單產在2008年就超過了5.0 t/hm2，全國平均單產在2011年才超過，而直到2016年非糧食主產區(qū)的平均單產仍為4.71 t/hm2。主產區(qū)11年的平均單產高于全國5.5%，大約0.28 t/hm2；高于非糧食主產區(qū)21.9%，大約0.98 t/hm2。

1.2 糧食主產區(qū)省際糧食生產水平差異大

表2顯示了主產區(qū)省份間的糧食播種面積存在較大的差異。黑龍江省作為糧食生產的第一大省，平均糧食播種面積占主產區(qū)省均糧食播種總面積的14.2%，其面積高于第二大省河南省13.9%，是排名中間的內蒙古2.1倍，是排名最后的遼寧省3.5倍。遼寧作為主產區(qū)糧食播種面積最小的省份，平均播種面積僅有3.18×106hm2，占主產區(qū)播種面積僅為4.05%，不足黑龍江省的1/3。

2016年黑龍江、河南和山東3個省份的播種面積合計為2.96×107hm2，占主產區(qū)糧食播種面積比重高達36.3%。遼寧、江西、湖北3省播種面積合計為1.10×107hm2，占主產區(qū)總面積的14.0%，仍略低于黑龍江省的播種面積占比。從各省份播種面積的變化情況來看，黑龍江和內蒙古有較大的增加，分別增加了30.8%和29.7%，主要增長時間節(jié)點在2007年前后，隨后增長趨于平緩。吉林省增長了16.0%，也屬于增加較大的省份。四川省播種面積下降了2.0%，是糧食主產區(qū)唯一面積減少的省份，其余省份基本處于相對穩(wěn)定的緩慢增長趨勢。

表2 2006—2016年糧食主產區(qū)省際間糧食播種面積（×106 hm2）Table 2 Grain acreage in different provinces in the main production areas during 2006 to 2016（×106 hm2）

從糧食總產量來看，黑龍江省自2011年起糧食產量排名全國第一，在2016年高達6.06×107t，河南省11年平均糧食產量最高，達到了5.57×107t。河南、黑龍江和山東3省平均產量合計達1.51×108t，超過主產區(qū)糧食總產量的1/3。主產區(qū)中糧食產量最低的遼寧省，平均年產糧食1.90×107t，僅為河南省的1/3，約占主產區(qū)年總產量的4.5%。遼寧、江西、湖北和內蒙古4省各自的糧食平均產量均不足河南省的一半，占主產區(qū)總產量的比重都在6%以下。從糧食產量變化來看，主產區(qū)13個省份均有一定程度的增長，其中黑龍江省增長幅度高達88.0%，實現了十連增，數量上幾乎翻了一番。內蒙古增產63.1%，吉林增產36.7%，均屬于增產較快的省份；其余省份增長率維持在10%～25%之間。吉林、內蒙古和遼寧3省，糧食產量有數次波動，在波動中保持了增長態(tài)勢（表3）。

糧食單產方面，主產區(qū)13個省份也存在較大差異。吉林省自2010年以來，糧食單產遙遙領先于主產區(qū)其他省份，11年平均單產達到了6.69 t/hm2，江蘇和山東省的平均單產也超過了6.0 t/hm2；平均單產較低的省份有內蒙古（4.31 t/hm2），黑龍江（4.47 t/hm2），其中內蒙古的平均單產要比吉林省的平均單產低35.6%，差距十分明顯。從單產的變化上來看，黑龍江單產增長的幅度最大，約為38.4%，另有內蒙古（25.8%）、河北（25.4%）和四川（22.8%）等省的單產增長也較快，其余省份的增幅在5.0%～20%之間。在這11年間，吉林、遼寧2省在單產上出現過幾次較大波動（表4）。

1.3 糧食主產區(qū)財政收入相對較少，但是農業(yè)投入較大

2006—2016年主產區(qū)財政收入平均為2.49×1012元，省均為1.92×1011元。主銷區(qū)的財政收入平均為1.88×1012元，約為主產區(qū)的75.4%；省均為2.69×1011元，比主產區(qū)高約40.1%。從增長變化情況來看，2006年主產區(qū)財政收入為8.4×1011元，2016年達到4.06×1012元，平均增長率為17.1%；同期，主銷區(qū)財政收入從7.2×1011元以16.5%的年均增長率增至3.3×1012元（圖1），主產區(qū)和主銷區(qū)幾乎實現了同步增長。

表3 2006—2016糧食主產區(qū)省際間糧食產量（×107 t）Table 3 Grain yield in different provinces in the main production areas during 2006 to 2016（×107 t）

表4 2006—2016年糧食主產區(qū)省際間糧食單產（t/hm2）Table 4 Unit grain yield in different provinces of the main production areas from 2006 to 2016 (t/hm2)

從財政收入占比來看，主產區(qū)占比維持在45%～50%之間，在平緩增長到2013年后，出現了緩慢下降；主銷區(qū)則維持在33%～40%之間，從2007年開始下降，2013年之后開始緩慢回升。和主銷區(qū)對比來看，2006年主產區(qū)省均財政收入為8.4×1010元，僅為主銷區(qū)省均財政收入的62.7%，即便經過一個較快的增長，到2016年達到了3.1×1011元，也僅為主銷區(qū)的65.9%，而絕對差值卻不斷加大，由3.8×1010元增加到1.62×1011元（圖1）。2016年主產區(qū)13個省份的財政收入合計為4.06×1012元，比7個主銷區(qū)省份的財政收入3.32×1012元高約1/3，但主產區(qū)省均財政收入卻低于主銷區(qū)的70%，在人均財政收入上更是遠遠落后。

從財政支出來看，主產區(qū)省份人均財政支出年均為6 448.5元，約為全國平均水平的95.1%，約為主銷區(qū)平均水平的59.6%；2016年主產區(qū)13個省份人均財政支出10 667.7元，相當于全國平均水平的92.0%，約為主銷區(qū)的56.4%，呈現出人均財政支出增加的同時與主銷區(qū)的人均財政支出差距不斷拉大的現狀。主產區(qū)的省均農林水支出約為4.0×1010元，比全國高出約31.5%，比主銷區(qū)高出約76.0%。2016年主產區(qū)農林水支出已達9.73×1011元，占到全國農林水總支出的54.6%；同期，主產區(qū)省均農林水支出約為7.4×1010元，高于全國平均30.3%，高于主銷區(qū)平均77.0%（圖2）。

通過產銷區(qū)財政收入與支出的對比，揭示了主產區(qū)“農業(yè)投入大、財政收入少”的特征，說明主產區(qū)利益流失現象嚴重，如果不平衡的利益分配機制得不到改善，將會嚴重抑制糧食主產區(qū)的種糧積極性。

圖1 2006-2016年糧食主產區(qū)和主銷區(qū)財政收入情況Fig. 1 Revenue in the main production areas and main sales areas (2006-2016)

圖2 2006-2016年糧食主產區(qū)和主銷區(qū)農林水支出Fig. 2 Agriculture, forestry, and water inputs in the main production areas and main sales areas (2006-2016)

1.4 糧食主產區(qū)的農民純收入增長緩慢，種糧的成本不斷攀升

主產區(qū)農民人均純收入基本上和全國的平均水平持平，從2006年的3 700.8元增長到了2016年的12 564.4元，年均增長率為13.0%（圖3）。與主銷區(qū)相比，主產區(qū)農民人均純收入增長率相對于主銷區(qū)的11.6% 略高，但由于基數相差較大的原因，收入的絕對差距仍然在不斷擴大，2006年主產區(qū)比主銷區(qū)農民人均純收入低2 605.9元，而2016年收入差距擴大到6 310.7元，收入差距拉大了1倍多。在主產區(qū)農民的人均純收入中，家庭經營性收入占比不斷下降，由2006年的57.0%下降到了2016年的42.5%；家庭經營性的收入從2 110.1元增長到5 345.0元，增長了近1.5倍，小于農民純收入2.4倍的增幅（圖4）。而從圖5中，我們可以看到主產區(qū)的種糧成本在過去11年間快速增加，每公頃成本增幅高達125.2%。總體而言，主產區(qū)農民家庭經營的比較收益是較低的，種糧越多損失越大，這種局面若得不到扭轉的話，主產區(qū)農民種糧意愿勢必會進一步下降。

圖3 2006—2016年全國不同區(qū)域農民純收入Fig. 3 Net incomes of farmers in different regions (2006-2016)

2 我國糧食主產區(qū)糧食生產存在的問題

2.1 土地規(guī)模經營發(fā)展較快，但總體規(guī)?；潭冗€較低

土地適度規(guī)模經營有利于農業(yè)機械的規(guī)模使用，能降低成本、增加產量、提高質量，有助于節(jié)省勞動力，提高農民收入，也有利于政府補貼更好地發(fā)揮作用。近些年來，在各級政府推動和政策引導下，經過土地流轉形成的規(guī)模經營農戶不斷增加，耕地經營規(guī)模也不斷擴大。2015年主產區(qū)經營3.33 hm2以上耕地的農戶有2.79×106戶，占主產區(qū)農戶的1.7%，比2010年提高了0.36%；經營2 hm2以下耕地的農戶有1.57×108戶，占比95.32%，比2010年下降了0.5%（表5）。但可以清晰看到，在土地經營的規(guī)模在不斷擴大和土地流轉加快的同時，主產區(qū)土地規(guī)模化程度整體仍處在較低水平。

圖4 2006—2016年糧食主產區(qū)農民純收入、家庭經營性收入及比重Fig. 4 Farmers’ net income, income from household business and their proportion in main production areas(2006-2016)

圖5 2006—2016年糧食主產區(qū)三種主要糧食作物生產成本Fig. 5 Average costs of three major grains in main production areas (2006-2016)

表5 2015年糧食主產區(qū)土地規(guī)模經營情況Table 5 Production scales of main grain production areas in 2015

2.2 糧食主產區(qū)農業(yè)科技進步加快，但農業(yè)科技研發(fā)投入及推廣力度仍待提高

科學技術是第一生產力，農業(yè)科技進步對農業(yè)生產的發(fā)展有巨大的促進作用[11]。農業(yè)科技進步帶來的經濟增長已經超過全部要素（資本、勞動和土地等）投入之和，成為農業(yè)經濟增長最主要的驅動力，我國農業(yè)經濟增長逐漸由主要依靠要素投入為標志的粗放型增長向主要依靠科技進步為標志的密集型增長轉變。超級稻、雜交玉米、地膜覆蓋技術等一大批突破性農業(yè)科技成果已經處在國際領先水平。2016年主產區(qū)13個省份的平均農業(yè)科技進步貢獻率達到58.8%，高于全國平均水平的56.7%，但低于主銷區(qū)7個省份的平均農業(yè)科技進步貢獻率63.7%（表6）。

表6 2015年各?。ㄊ小^(qū)）農業(yè)科技進步貢獻率Table 6 Contribution rates of agricultural science and technology progress in different provinces

在主產區(qū)中，江蘇省的農業(yè)科技進步貢獻率高達66.2%，全國排名第三；黑龍江省為65.5%，山東省為62.6%，安徽省為60.0%，排名相對靠前；其余省份均低于60.0%，作為主產區(qū)的河北、四川和內蒙古更是低于全國平均水平。中央一號文件也提出實現農業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、長期確保農產品有效供給，根本出路在科技。主產區(qū)農業(yè)科技進步取得較快進步的同時，還處在一個相對較低的水平，主產區(qū)大部分省份農業(yè)科技進步貢獻率仍落后主銷區(qū)省份，與發(fā)達國家的差距更是高達15個百分點以上，這也成為制約主產區(qū)持續(xù)增產增收的一個關鍵因素。

農業(yè)科技推廣作為農業(yè)科技發(fā)展的重要組成部分，是農業(yè)科技成果轉化為農村實際生產力的最有效途徑之一，我國已經建立了農業(yè)技術推廣服務體系，推廣了一大批先進、適用的農業(yè)新技術、新品種，也培訓了一定數量的農民。然而包括主產區(qū)在內的大多數省份仍然存在著農業(yè)科技推廣隊伍不健全、人才匱乏，農技推廣資金支持力度不夠，農技推廣形式單一、效率低，農民接受農業(yè)科技服務意識淡薄等一系列問題[12]，這使部分已基本成熟的像是配方施肥和節(jié)水灌溉等技術得不到廣泛使用，對承擔糧食生產重任的主產區(qū)顯然是極為不利的。

2.3 糧食主產區(qū)人口老齡化加快，農業(yè)勞動力保障不足

人口老齡化對現代農業(yè)的影響巨大，它不僅造成農業(yè)勞動力不足，還限制了農業(yè)資本的投入，加劇了農業(yè)土地資源的浪費，嚴重阻礙現代農業(yè)的發(fā)展。整體而言，全國的人口老齡化率11年間增幅為1.29%，2016年已經達到了10.85%，遠遠超過聯合國提出的一個國家或者地區(qū)65歲以上人口比重7%的人口老齡化衡量標準。2010 年第六次人口普查顯示，60歲以上的農業(yè)從業(yè)人員占總農業(yè)從業(yè)人員的13.64%，50歲以上的占到 34.81%[13]。其中一個主要原因就是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展吸引了大量農村青年勞動力外流，“老人農業(yè)”正在中國大部分地區(qū)成為現實，人口老齡化勢必會對農業(yè)勞動力投入和農業(yè)產出貢獻產生負面的影響[14]，對主產區(qū)影響更大。

主產區(qū)省份的人口老齡化情況相較于全國和主銷區(qū)面臨著更加嚴峻的形勢，主產區(qū)人口老齡化率在過去11年間始終高于全國的平均水平，且呈現不斷擴大的趨勢。2016年主產區(qū)的人口老齡化率達到了11.52%（圖6），加上主產區(qū)多數省份為勞動力輸出大省，這勢必造成主產區(qū)內農業(yè)勞動力的緊張，影響主產區(qū)的糧食生產。

2.4 糧食主產區(qū)化肥和農藥過度使用，加大了生態(tài)環(huán)境壓力

化肥和農藥能夠較好促進糧食作物單產的提高，但其過量使用不僅增加了生產成本，也造成了嚴重的生態(tài)問題，如農業(yè)生產中帶來的面源污染和農田土壤以及水體的有機污染、富營養(yǎng)化污染等。通過對主產區(qū)黑龍江、吉林、山東和河南4省585戶農戶調研，專家測算出4省樣本農戶的化肥施用折純量達到平均405.0 kg/hm2，過量施用量達到156.0 kg/hm2，占到總施用量的38.5%[15]。而對全國主產區(qū)進行主要糧食作物水稻、小麥和玉米的1 333個田間試驗中，發(fā)現水稻、小麥和玉米的氮肥農學效率分別為10.4 kg/kg、8.0 kg/kg和9.8 kg/kg，氮肥利用率分別為28.3%、28.2%和26.1%，遠低于國際水平，與20世紀80年代相比呈下降趨勢[16]。

圖6 2006—2016年全國及不同區(qū)域人口老齡化動態(tài)Fig. 6 National and Regional population aging trends(2006-2016)

農藥方面，近些年全國農藥使用量超過了1.80×106t，高居世界榜首。2015年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物農藥利用率為36.8%，仍然比歐美發(fā)達國家低15%～25%，相當部分農藥進入環(huán)境中造成污染。2013年中國的農藥施用強度為10.95kg/hm2，單位面積農藥使用量是世界平均水平的2.5倍；其中，山東、河南、湖南、湖北等10個省份農藥使用量在8×104t以上[17]。河南省農藥和殺蟲劑等化學物質的使用量每年以上萬噸的速度增加，過度的化肥與農藥等化學物質使用，造成其糧食品質下降和水質污染，使農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和食物鏈受到嚴重污染[18]。化肥和農藥過度使用造成的主產區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力不斷加大，也成為以后糧食生產中必須解決的問題。

2.5 糧食主產區(qū)北移，加劇了資源約束和自然災害威脅

近年來，被譽為“魚米之鄉(xiāng)”資源稟賦優(yōu)異的南方，正在逐步由糧食生產區(qū)轉為糧食主銷區(qū)，使得糧食生產重心不斷北移。究其原因，一方面是由于南方具備發(fā)展外向型經濟的區(qū)位優(yōu)勢，在土地以外的領域投資逐步擴大，農戶家庭收入結構發(fā)生了重大變化，非農收入增長較快[19]。另一方面，南方地區(qū)人均耕地面積更小，如2008年全年廣東省人均占有耕地面積0.025 hm2，僅為全國平均水平的1/4，隨著農業(yè)生產資料價格上漲和農業(yè)生產人工成本的提高，種糧的成本愈加上升，種糧比較效益進一步下降[20]。這使得我國糧食生產區(qū)域格局發(fā)生了重要分化。

土地資源的硬性約束。從1980年到2005年的數據來看，我國主產區(qū)的糧食總體產能呈下降趨勢。20余年間，一等耕地減少3.24%，二、三等耕地和宜林宜牧地分別增加2.91%、7.81%和14.10%，考慮到各區(qū)耕地復種指數和耕地質量的影響，結合耕地單產數據進行耕地產能的核算，耕地的總體產能依然下降了0.84%[21]，優(yōu)質耕地較長時間內的剛性減少趨勢不可避免。

北方地區(qū)水資源嚴重匱乏。由于受季風氣候的影響，我國水資源的空間分布極不均勻，總體上由東南沿海向西北內陸逐漸減少，南方地區(qū)水資源相對豐富，而北方地區(qū)水資源貧乏，從2015年統(tǒng)計的數據來看，北方地區(qū)水資源總量為4.61×1011m3，占全國水資源總量的16.5%，南方地區(qū)水資源總量為2.33×1012m3，占全國水資源總量的83.5%，北方地區(qū)人均水資源僅為1.51×103m3，為全國人均水資源量的74.2%，為南方地區(qū)人均水資源量的15.3%。北方產區(qū)水資源的嚴重匱乏，加之農村水利、灌溉等基礎配套設施建設的相對滯后，將在很大程度上將制約我國糧食綜合生產能力的提高[22]。

自然災害的風險加大。受全球變暖及氣候變化異常的影響，我國主產區(qū)面臨的自然災害形勢嚴峻，也已成為影響糧食生產安全的主要制約因素之一。尤其是成災面積指數較高的水旱災害，在主產區(qū)中呈現出高、中風險發(fā)生，周期短、頻率高的特點。例如，2010年我國北方主產區(qū)遭遇數十年一遇嚴重旱災，山東、河南尤為嚴重，使農產品的供應面臨巨大的壓力，中國的糧食生產受到重大影響。此外，病蟲等災害防治形勢也很嚴峻，2012年夏天，我國北方發(fā)生嚴重的玉米粘蟲病害，遭受蟲災的地區(qū)遍及河北、內蒙古、吉林、黑龍江等多個主產區(qū)省份，就造成過玉米大幅度減產。

3 我國糧食主產區(qū)糧食生產的政策建議

3.1 加速對接糧食主產區(qū)向糧食生產功能區(qū)的升級

2017年國務院印發(fā)《關于建立糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)的指導意見》，提出力爭用3年時間完成7.05×107hm2的“兩區(qū)”地塊劃定任務，用5年時間基本完成“兩區(qū)”建設任務。其中劃定糧食生產功能區(qū)6.0×107hm2，并將4.0×107hm2用于稻麥生產。具體而言，是以東北平原、長江流域和東南沿海優(yōu)勢區(qū)為重點，劃定水稻生產功能區(qū)2.27×107 hm2；以黃淮海地區(qū)、長江中下游、西北和西南優(yōu)勢區(qū)為重點，劃定小麥生產功能區(qū)2.13×107hm2（含水稻和小麥復種區(qū) 4.0×106hm2）；以松嫩平原、三江平原、遼河平原、黃淮海地區(qū)以及汾河和渭河流域等優(yōu)勢區(qū)為重點，劃定玉米生產功能區(qū)3.0×107hm2（含小麥和玉米復種區(qū)1. 0×107hm2）。

糧食生產功能區(qū)是谷物和口糧的供給保障區(qū)，是確保國家糧食安全的戰(zhàn)略區(qū)域。從糧食生產功能區(qū)的地理劃分上可以看出，大部分區(qū)域是在糧食主產區(qū)內，其本質就是把種植糧食的優(yōu)勢區(qū)域相對固定下來[23]，通過采取高保護、高補貼的方式建設好該區(qū)，夯實糧食生產基礎、穩(wěn)固糧食產能?！兑庖姟穭澇龅牡钧溣玫卣棘F有稻麥面積的83%，能夠實現保障95%的口糧產量；劃出三個谷物用地面積占比為80%，能夠保障90%以上的谷物自給率。

主產區(qū)省份應該抓住國家戰(zhàn)略部署的新機遇，積極對接國家戰(zhàn)略，做好省、市、縣等各級政府的任務分工，充分利用好國家把“兩區(qū)”作為農業(yè)固定資產投資安排的重點領域，加大基礎設施建設投入，加強骨干水利工程等大中型工程建設，配套完善田間工程、節(jié)水改造等基礎設施建設。要推進“兩區(qū)”范圍內各類資金整合統(tǒng)籌使用，發(fā)揮好“兩區(qū)”農業(yè)生產災害保險全覆蓋等多方面的優(yōu)勢[24]，在現有的基礎上進一步提高糧食的綜合生產能力，為國家糧食安全做出更大貢獻。

3.2 加大對糧食主產區(qū)的利益補償力度

主產區(qū)13個省份每年向市場貢獻80%左右的商品糧，對我國的糧食安全有重要的保障作用，卻面臨著糧食生產與經濟發(fā)展之間資源配置沖突和利益流失等嚴重問題。以主產區(qū)黑龍江省和主銷區(qū)廣東省為例進行比較，2015年黑龍江省生產糧食6.32×107t，占全國糧食總產量的10.28%，排名全國第1，地區(qū)生產總值1.51×1012元，排名全國21位；廣東省生產糧食1.36×107t，排名第17位，地區(qū)生產總值7.28×1012元，全國第1。從主產區(qū)的政府角度，政府為完成發(fā)展糧食生產的任務，加大了對工業(yè)的擠出，這種工農產品之間的剪刀差，造成了當地發(fā)展機會和財政收入的減少，使其與糧食主銷區(qū)間的經濟差距逐漸拉大。而現有的糧食風險基金制度增加了地方財政對農業(yè)補貼，加重了地方財政負擔，且產量越多、負擔越重[25]；主產區(qū)的區(qū)位補貼（對產糧大省和產糧大縣的獎勵）也遠不足以彌補產糧機會成本的損失。

在國家糧食補貼方面，2015年中央財政發(fā)放農業(yè)四項補貼金額為1.53×1011元，全國糧食種植面積為 1.13×108hm2，平均每公頃糧食作物農業(yè)四項補貼金額僅為1 345.6元，按每戶農戶的主糧種植面積為 0.3 hm2計算，補貼額度僅為403.7元；其中種糧直接補貼6.20×1010元，種糧直接補貼面積為9.48×108hm2；平均也只有654.3元/hm2。從整個“十二五”期間來看，農業(yè)四項補貼和種糧直接補貼都保持了較快的增長，其中農業(yè)四項補貼年均增長33.4%，種糧直接補貼年均增長為6.5%，盡管補貼的增長幅度相對較大，但補貼的絕對額度仍然很小，對減輕農民負擔和增加農民收入的作用仍不明顯。因此，要加快完善糧食主產區(qū)利益補償，既要探索加強縱向補償的方案，也要嘗試開展橫向補償的試點，以緩解主產區(qū)地方政府的壓力，增加主產區(qū)農民種糧的積極性。

3.3 加大農業(yè)科技投入和科技成果轉化

農業(yè)科技進步是促進糧食增產的有效途徑，但在過去很長時間里，受農業(yè)財力等因素限制，農業(yè)科技投入長期不足，農業(yè)科技與世界發(fā)達國家產生了較大的差距。例如，在農業(yè)科學研究與試驗發(fā)展投資強度方面，全球農業(yè)科學研究與試驗發(fā)展投資強度接近1.4%，發(fā)達國家超過5%，發(fā)展中國家超過0.5%，而我國2009年僅達到0.37%[26]。中央財政每年用于農業(yè)科技的支出不足農業(yè)財政支出的1%，其中用于農業(yè)科技成果轉化的資金不到農業(yè)科技支出的5%。農業(yè)科技成果轉化率低下，2010年的一項農業(yè)科技成果供需調查與分析報告就指出：從科研機構來看，我國的農業(yè)科技成果轉化率僅為41%，有大量農業(yè)科技成果被束之高閣，轉化率遠低于歐美等發(fā)達國家的70%～80%[27]。

隨著農業(yè)科學技術的深入研究和發(fā)展,我國在主要糧食作物高水平基因資源創(chuàng)新、分子育種、現代節(jié)水灌溉、配方施肥和先進農業(yè)機械等多個方面取得了重大進展[28]。通過這些科技手段，可以培育出更優(yōu)良的作物品種，提供好產前、產中和產后全過程的科技服務，進而保證糧食生產、節(jié)省勞動力，增加農民的收入，提高農民的種糧積極性[29]。我國還需要進一步做好涉農科研的相關統(tǒng)籌，加大農業(yè)科技投入力度，完善產學研協(xié)同創(chuàng)新機制，加快農業(yè)科技成果轉化[30]，提高科技進步對糧食生產的貢獻率。

3.4 穩(wěn)妥推進土地流轉和適度規(guī)模經營，積極化解人地矛盾

土地流轉有利于實現土地資源的優(yōu)化配置和合理使用。通過擴大農業(yè)規(guī)模化經營，推行農業(yè)標準化生產，能夠提高農業(yè)生產經濟效益，實現土地資源的帕累托最優(yōu)配置[31]。近些年來，我國規(guī)模經營發(fā)展十分迅速，土地流轉市場日趨完善。截至2015年年底，全國土地經營權流轉面積達到2.98×107hm2，其中主產區(qū)土地流轉面積高達2.05×107hm2，占全國比重高達68.7%。全國流轉出承包耕地的農戶由 2010年的 3.32×107戶增加到 6.33×107戶，其中主產區(qū)流轉出耕地農戶高達4.28×107戶，占全國流轉出耕地農戶數比重達67.6%?？梢娨?guī)模化經營的趨勢是好的，土地經營權流轉的速度在加快。但從總體上來看，我國與國外發(fā)達國家的規(guī)?；潭认啾冗€處在較低的水平上，主產區(qū)2 hm2以上規(guī)模經營尚不足5%，這與美國等農業(yè)發(fā)達國家動輒經營規(guī)模超過50 hm2相差甚遠。

因此，我國急需搭建好服務和保障的平臺，規(guī)范土地流轉流程和合同簽訂，完善租金支付等機制，為農村土地有序流轉、減少矛盾糾紛提供組織保障[32]。同時，國家還要健全農民的再就業(yè)培訓制度，完善農村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度，來保障農民流轉出土地以后的合法權益，解除農民土地流轉的后顧之憂。但也要特別注意因經濟效益問題導致的土地流轉后種植的“非糧化”現象。土地的規(guī)?；洜I還能夠較好的緩解因人口老齡化帶來的農業(yè)勞動力減少的問題，有利于農村勞動人口的合理流動。規(guī)模經營既能讓種地意愿比較低的農民從農業(yè)勞動中轉移出來，也能更好地吸引種糧大戶和農業(yè)企業(yè)等新型經營主體投入到農業(yè)生產，“一進一出”能更有利于實現資源優(yōu)化配置，使土地發(fā)揮更大價值。

3.5 落實農業(yè)生產新理念，合理農資投入，促進糧食主產區(qū)農業(yè)走生態(tài)文明發(fā)展之路

黨的十九大強調堅持新的發(fā)展理念和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要把其作為抓住了“三農”問題的“牛鼻子”。堅持在新思想新理念新要求的指導下，在保護資源環(huán)境的基礎上，徹底改變過去犧牲資源環(huán)境換取農業(yè)發(fā)展的老路，堅持農業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展，高效利用資源，穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)，保障質量安全。同時，要注重借鑒吸收國外先進農業(yè)理念與方法，例如氣候智慧型農業(yè)，作為能夠可持續(xù)地提高生產效率、增強適應性、減少溫室氣體排放，并可實現國家糧食生產和安全的農業(yè)生產與發(fā)展模式，在國際上取得了眾多成果，且在中國已經開始試點，核心是開展“減排固碳”的關鍵技術集成與示范，通過建立高產、高效、低排放的農業(yè)生產新模式，提高化肥、農藥、灌溉水等投入品的利用效率，增加農田土壤碳儲量，減少作物系統(tǒng)碳排放。要繼續(xù)改變過度開發(fā)和粗放利用的狀況，加強水資源保護，加大農業(yè)面源污染防治力度，落實好化肥農藥零增長行動，繼續(xù)種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、無害化處理，推廣高效生態(tài)循環(huán)農業(yè)模式，助推主產區(qū)農業(yè)走上生態(tài)文明發(fā)展之路。

在其他方面，主產區(qū)還要在加大農業(yè)金融支持，加快培育新型農業(yè)經營主體，改善農業(yè)氣象觀測、災害預警水平和減少糧食生產流通損耗等多個方面繼續(xù)努力，以期達到更好的糧食保障能力。

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