市場化視角下農(nóng)村宅基地有償退出研究

韓冬，韓立達(dá)，張勰，陳曉航

（1. 成都理工大學(xué)管理科學(xué)學(xué)院，四川 成都 610059；2. 四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，四川 成都 610065；3. 貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

2015年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的附件3《農(nóng)村宅基地制度改革試點實施細(xì)則》中，明確提出了“探索宅基地自愿有償退出機制”；同年11月《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中也提出了宅基地制度改革的基本思路，“在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)做出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”。由此可見中央對保護(hù)農(nóng)民居住權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益、優(yōu)化宅基地資源配置效率、進(jìn)而推動“三農(nóng)問題”有效解決的決心。然而，從當(dāng)前各地宅基地有償退出實踐來看，不論是“增減掛鉤”模式、“地票”模式、宅基地原址退出模式、民宿聯(lián)建模式、宅基地綜合整治模式等都是在政策供給方——政府主導(dǎo)下實施的，具有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，或者因地方政府片面追求建設(shè)用地指標(biāo)而侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益，或者因忽視土地市場規(guī)律而造成地方財政的巨大壓力，影響了政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。依據(jù)十八屆三中全會提出的“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”精神以及結(jié)合實際，我們認(rèn)為只有通過市場機制才能持續(xù)有效實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的有償退出并實現(xiàn)宅基地的優(yōu)化配置。

當(dāng)前學(xué)界對宅基地退出的主要研究集中在宅基地退出的影響因素[1-4]、補償標(biāo)準(zhǔn)[5-7]、補償機制[8-10]、退出模式[11-12]、政策制定[13-14]等方面。從研究內(nèi)容來看，大部分學(xué)者是分析和研究如何完善政府主導(dǎo)下的宅基地退出，鮮有從市場配置土地資源的角度來研究并建立農(nóng)村宅基地退出機制。十九大報告明確提出“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰”。所以，要長期動態(tài)地促進(jìn)農(nóng)村宅基地有償退出并實現(xiàn)有效配置，關(guān)鍵是需要宅基地產(chǎn)權(quán)主體作為經(jīng)濟人在規(guī)范的市場體系中進(jìn)行相機抉擇；從市場化的理論視角來審視宅基地有償退出問題，能為當(dāng)前宅基地制度改革的實踐和開拓提供新的視角。筆者于2011—2017年間，在四川、重慶、浙江、西藏、吉林等地進(jìn)行土地項目調(diào)研工作時，就宅基地退出問題進(jìn)行了兼顧不同經(jīng)濟社會發(fā)展水平和地形地貌差異的廣泛調(diào)查；通過在行政村、各級政府部門、土地項目公司進(jìn)行的焦點座談、隨機訪談、入戶調(diào)查和問卷調(diào)查，梳理出不同主體間和不同主導(dǎo)形式下宅基地有償退出的7個典型案例，分析不同情景下宅基地有償退出實踐的成效和問題，以此為基礎(chǔ)來深化對當(dāng)前宅基地有償退出實踐中政府介入方式與程度合理性的理解，從市場化角度反思農(nóng)村宅基地有償退出制度的變革方向。

1 農(nóng)村宅基地有償退出實踐案例分析

從實踐經(jīng)驗來看，當(dāng)前農(nóng)村宅基地有償退出主體關(guān)系有“農(nóng)戶—農(nóng)戶”（轉(zhuǎn)讓）、“農(nóng)戶—集體外部自然人（法人）” （租賃/流轉(zhuǎn)）、“農(nóng)戶—集體”（交回）、“農(nóng)戶—集體—地方政府”（交回后轉(zhuǎn)移）等幾種形式。因此，宅基地退出主要有4種類型：第1類是通過村莊土地整理和宅基地復(fù)墾的面積減少；第2類是農(nóng)民放棄宅基地和住房的總規(guī)模減少；第3類是宅基地轉(zhuǎn)作其他建設(shè)用地用途；第4類是宅基地在不同主體之間的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。本文將除征地之外的宅基地有償退出實踐按宅基地是否履行了農(nóng)戶的住宅保障職能與退出過程中政府介入程度的不同，細(xì)化為2大類共7個小類。

1.1 住宅保障職能弱化下的宅基地自愿有償退出

1）經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶間宅基地“偶然”退出。案例1：吉林省松原市H村王某于20世紀(jì)90年代初期因退伍安置在某國企工作，然而因為種種原因（政府部門紕漏及農(nóng)村基層管理的鄰里關(guān)系），獲得了城市戶口的同時并沒有注銷農(nóng)村戶口，使其家庭保留了約1.5 hm2承包地和400 m2宅基地。2002年王某將宅基地連同房屋及附屬物以4 000元的價格轉(zhuǎn)讓給表弟；承包地則按市場價轉(zhuǎn)包給鄰村的妻弟。在訪談中，王某表示“當(dāng)時根本不覺得農(nóng)村的房子值錢；而且老房子放那里也會壞，如果不是城里買房需要錢，這4 000元都不好意思要”。該村書記何某表示，由于國土管理的“紅線”存在，村里已沒有機動地，因此村內(nèi)僅有的數(shù)起宅基地交易，都以低價甚至無價發(fā)生在親戚之間用作新增人口居住。

從案例1可以看出，相較于承包地，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地經(jīng)濟價值更不明顯，當(dāng)住宅保障職能弱化后，產(chǎn)權(quán)主體間的自愿交易活動往往是基于社會關(guān)系而非經(jīng)濟利益。此種類型主要屬于第4類宅基地退出，多發(fā)生于同村農(nóng)戶之間，屬于微觀主體的產(chǎn)權(quán)性退出，宅基地總量并未減少。

2）經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶在“隱性市場”中自主交易宅基地使用權(quán)。案例2：四川省成都市L村因位于三圣花鄉(xiāng)風(fēng)景區(qū)內(nèi)，本世紀(jì)初以來土地價值急速上升，除景區(qū)建設(shè)占用外，多數(shù)宅基地也轉(zhuǎn)做如農(nóng)家樂的經(jīng)營使用；為追求高租金和去風(fēng)險化，越來越多的房屋以“出租”的形式轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營，并形成了一個相對穩(wěn)定的區(qū)域市場。以一家主打“小龍蝦”的飯店經(jīng)營為例，店主蒙某原籍南充，在成都從事企業(yè)事務(wù)性工作數(shù)年后，流轉(zhuǎn)了L村村民羅某家（已在龍泉驛區(qū)定居）約350 m2宅基地和1 000 m2自留地?！斑@里地段肯定比不上臨街，但是租金會便宜不少?！泵赡潮硎荆私粋€月時間考察周邊市場，景區(qū)的接納能力有限，隨著客流量的越來越大，已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的旅客開始向較偏僻的區(qū)域分流，通過對農(nóng)戶原宅和院壩的改造，她認(rèn)為即使比不上“江家菜園”，未來也有較可觀的盈利空間。在談及租約穩(wěn)定性時，蒙某表示已經(jīng)考慮了這個問題，“現(xiàn)在的合約是他親戚牽線，簽了5年，租金按年支付，也同意按周圍地價漲幅提高租金”，因此并不是很擔(dān)心對方會違背合約。

從案例2可以看出，經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)的村民已認(rèn)識到宅基地的經(jīng)濟價值，并在一段時間內(nèi)多方買賣的博弈過程中，逐步形成一個在區(qū)域內(nèi)默認(rèn)的“隱性市場”，并通過各種途徑保證市場契約的履行。此種類型屬于第3類宅基地退出，通過向更高價值的土地用途轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了事實上的宅基地數(shù)量減少和土地增值；但由于缺乏法律與行政管理的制約，用途轉(zhuǎn)變不具有長期性和穩(wěn)定性，且在操作中往往伴隨著土地違規(guī)使用。在案例2區(qū)域中，商家為了擴大經(jīng)營規(guī)模，往往會在租賃/流轉(zhuǎn)宅基地周邊的自留地或承包地上擴建。在調(diào)研中便發(fā)現(xiàn)，有部分商家在擴建建筑上準(zhǔn)備了遮蔽網(wǎng)以躲避國土部門的航拍監(jiān)管。

3）重慶地票交易中政府主導(dǎo)下宅基地自愿有償退出。案例3：2008年12月重慶正式實施建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易，俗稱“地票交易”，其主要來源于其所推進(jìn)的農(nóng)民城市化過程中所減少的農(nóng)村建設(shè)用地，參與農(nóng)戶必須出示相關(guān)證明以確保有其他穩(wěn)定的生活來源，包括居所和工作。據(jù)調(diào)查，重慶地票的生產(chǎn)成本（第1次地票交易會的起拍價64.05萬元/hm2反映了地票整理的大致成本）主要包括復(fù)墾工程成本（1.8～6.75萬元/hm2）、復(fù)墾補償（45～60萬元/hm2）、村集體經(jīng)濟組織補償、耕地保護(hù)專項資金和交易成本。從需求方來看，《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法（渝府發(fā)〔2008〕127）》規(guī)定地票具有新增建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補平衡指標(biāo)的功能，其價格應(yīng)與新增建設(shè)用地有償使用費和耕地開墾費相近。正因為重慶“地票交易”與房地產(chǎn)市場掛鉤，使其具備了部分市場特征：在需求方競爭下，從2008年第1場交易至2014年第34場交易，地票的成交價從123.75萬元/hm2（第1場最高單價）漲至294萬元/hm2（自第28場開始穩(wěn)定）。在收益分配上，重慶市只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民家庭參與，并提出確?！暗仄薄眱羰找娴?5%給農(nóng)戶，使補償標(biāo)準(zhǔn)具有相當(dāng)高的接受度，在部分地區(qū)高達(dá)98%。

從案例3來看，此種類型屬于第2類宅基地退出，由于農(nóng)民市民化的先期工作，使重慶地票交易中基本不需要考慮農(nóng)戶的安置成本，因此宅基地退出成本較低，宅基地和農(nóng)村房屋總量減少；在執(zhí)行過程中，由于直轄市和改革配套區(qū)的特殊性，地票交易突破了增減掛鉤的行政區(qū)界限并與房地產(chǎn)市場相結(jié)合，一定程度上顯化了市場機制在建設(shè)用地城鄉(xiāng)配置中的效率。然而，一旦地票交易中宅基地退出部分在行政主導(dǎo)下與房地產(chǎn)市場需求脫鉤，便會產(chǎn)生地票庫存積壓、政府融資成本提高、補償不到位等問題。以重慶榮昌地區(qū)為例，其最終的補償標(biāo)準(zhǔn)中，甚至取消了85%溢價部分的內(nèi)容。

1.2 住宅保障職能履行下的宅基地部分有償退出

1）經(jīng)濟利益驅(qū)動下農(nóng)戶自主出租部分宅基地從事經(jīng)營用途。案例4：四川省涼山州西昌市A村（彝漢混居）由于臨近工礦區(qū)，相當(dāng)多居民將宅基地上的院壩擴建為廠房或倉庫出租給民營企業(yè)。如該村村民唐某，便將自宅的偏房、約100 m2的院壩和700 m2的自留地改建為倉庫，以3萬元/a 的價格出租。在談及是否有違規(guī)轉(zhuǎn)用農(nóng)地時，某村干部表示，“由于相當(dāng)多的家庭只有老人和婦女留在村里，自留地基本處于撂荒狀態(tài)，修成廠房倉庫收益比種地高得多”，而且“都是臨時建筑，土地又沒有硬化，應(yīng)該不算違規(guī)吧”。

從案例4來看，當(dāng)存在更高經(jīng)濟收益機會時，農(nóng)民作為理性經(jīng)濟人依然會選擇短期收益較高的土地利用途徑。此種類型屬于第3類宅基地退出，但由于此時宅基地依然履行著住房保障職能，為了實現(xiàn)土地用途轉(zhuǎn)變的規(guī)模效益，農(nóng)民往往會采取“違規(guī)”途徑，將收益較低的自留地和農(nóng)地與宅基地一并轉(zhuǎn)用。與案例2有所不同的是，此時農(nóng)民作為直接產(chǎn)權(quán)主體，由于宅基地使用管理辦法上的特殊性——即宅基地可用于家庭經(jīng)營的土地載體，當(dāng)農(nóng)村土地確權(quán)登記和管理監(jiān)督還未完善時，此種退出的違約成本更低，監(jiān)督成本更高，在偏遠(yuǎn)地區(qū)普遍存在。

2）“災(zāi)后重建”與“扶貧搬遷”中政府引導(dǎo)下的城鄉(xiāng)聯(lián)建。案例5：西藏自治區(qū)拉薩市曲水縣B村以扶貧搬遷民宿改造為基礎(chǔ)打造精準(zhǔn)扶貧“德吉藏家”民俗旅游度假村。項目依托于該村土地整村流轉(zhuǎn)的“香雄美朵”生態(tài)旅游文化產(chǎn)業(yè)園，分為原100套易地扶貧搬遷民宿改造和民宿酒店新建工程。其中，涉及異地搬遷農(nóng)戶100戶共408人（原址位于雪線之上的生態(tài)脆弱區(qū)）。按國家規(guī)定搬遷房的標(biāo)準(zhǔn)為不超過25 m2/人，但實踐中將超出部分如二樓用于打造民宿酒店（共計190間）。項目估算投資約6 000萬元，1 500萬元用于民宿改造，4 500萬元用于新建民宿酒店。該項目以“政府平臺公司+合作社+專業(yè)企業(yè)”模式運營，政府平臺公司負(fù)責(zé)扶貧資金注入，專業(yè)企業(yè)進(jìn)行管理運營，農(nóng)戶參與波瑪村藏家旅游合作社，勞動就業(yè)并參與分紅。運營管理公司只負(fù)責(zé)日常經(jīng)營管理，產(chǎn)權(quán)歸政府平臺公司和合作社所有。搬遷戶原宅基地并未復(fù)墾，按《曲水縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出審批管理暫行辦法（試行）》第11條和第12條關(guān)于超規(guī)面積宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)使用。

從案例5來看，此種類型屬于第1類宅基地退出，然而由于該項目的重點“扶貧搬遷”在于改善貧困農(nóng)戶的生活與生產(chǎn)環(huán)境而非凸顯土地價值，宅基地更多的發(fā)揮著居住保障和社會穩(wěn)定職能。從項目執(zhí)行來看，在吸取成都災(zāi)后重建聯(lián)建模式的經(jīng)驗，該項目采取較為成熟、易于管理、產(chǎn)權(quán)糾紛較少的租賃式聯(lián)建方式，同時通過引入社會資金的方式，解決了完全由政府主導(dǎo)的扶貧搬遷項目中資金短缺問題。但隨著居民生活水平的提高，房屋保障職能弱化后，同樣也會產(chǎn)生物業(yè)管理、房屋使用、財產(chǎn)安全、市場競爭等風(fēng)險問題。

3）集體建設(shè)用地整理中政府主導(dǎo)下的“宅基地?fù)Q住房”。案例6：2008年年末浙江省嘉興市余新鎮(zhèn)下轄5個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村開展“兩分兩換”試點，計劃5年內(nèi)搬遷農(nóng)戶4 231戶，宅基地面積300.1 hm2，搬遷農(nóng)房建筑面積99.43 hm2?！赌虾^(qū)余新鎮(zhèn)“兩分兩換”宅基地置換城鎮(zhèn)住房實施意見（試行）》規(guī)定，農(nóng)戶宅基地置換方式包括異地安置、公寓房安置和貨幣安置3種，舊房補助按拆遷政策評估補償，不享受征地養(yǎng)老金保險，但享受土地流轉(zhuǎn)生活保障政策，舊房歸拆遷方所有，負(fù)責(zé)拆除和復(fù)墾工作。宅基地異地置換，即在鎮(zhèn)規(guī)劃的新社區(qū)建造新房，占用建設(shè)用地63.5 hm2，按戶均333 m2安置1 904戶；公寓房置換，即按原住房合法建筑面積以城鎮(zhèn)公寓房置換安置，占用46.5 hm2建設(shè)用地，按戶均200 m2安置2 327戶；共置換宅基地265.1 hm2，節(jié)約建設(shè)用地155.1 hm2。貨幣化安置，按原住房合法建筑面積1 000元/m2進(jìn)行補償。

從案例6來看，此種類型屬于第1類宅基地退出，目前在增減掛鉤等農(nóng)村集體建設(shè)用地整理項目中廣泛采用。從土地產(chǎn)權(quán)理論視角，這是土地增值收益通過“發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”這一政策工具在地方政府—集體—農(nóng)民之間的分配。與案例7中引起地方政府財政缺口不同，由于浙江嘉興城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平較高，一方面城鎮(zhèn)建設(shè)用地缺口極大，另一方面農(nóng)戶非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也需求居住地點向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以分享城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這使得“農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”有很大的政策紅利空間。

4）“精準(zhǔn)扶貧”中政府主導(dǎo)下的宅基地有償退出。案例7：2015年3月四川省瀘縣被確定為全國15個農(nóng)村宅基地制度改革試點縣之一，以“依法公平取得，節(jié)約集約使用，自愿有償退出”為試點的核心內(nèi)容，結(jié)合鄉(xiāng)村文化旅游、幸福美麗新村建設(shè)、脫貧攻堅、生態(tài)搬遷和新型社區(qū)建設(shè)等5條改革路徑工作，建立了不同區(qū)域、不同類別的宅基地退出保障機制。以嘉明鎮(zhèn)為例，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧政策，政府對居住在生產(chǎn)落后、基礎(chǔ)條件惡劣的貧困戶、危房戶通過政策宣講，引導(dǎo)其自愿退出宅基地，搬遷到生產(chǎn)生活條件較好的安置區(qū)集中居住，集中居住區(qū)安置房所有權(quán)屬政府或集體，農(nóng)戶無償享有使用權(quán)，并按照《瀘縣農(nóng)村宅基地有償退出房屋拆遷補償安置指導(dǎo)意見》規(guī)定獲得相應(yīng)的補償。另外，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的搬遷農(nóng)戶依然保留原承包地（由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營或流轉(zhuǎn)）的收益權(quán)，租金為4 125 kg/(hm2·a)黃谷的等值貨幣。

從案例7來看，此種類型應(yīng)屬于第2類宅基地退出，但是在實踐中，一方面由于農(nóng)村集體土地價值評估業(yè)務(wù)缺位，政府制定的補償標(biāo)準(zhǔn)難以真實反映宅基地價值，農(nóng)戶甚至難以收回原有住房的建房成本；另一方面，由于瀘縣作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，集體建設(shè)用地指標(biāo)供大于求，大部分節(jié)余指標(biāo)只能由政府收儲，給地方財政帶來極大的負(fù)擔(dān)，僅2016年8個村試點的初步預(yù)算便需要3.5億元，這使政府于2016年后期不得不對最初的宅基地制度改革戰(zhàn)略進(jìn)行修改。

2 農(nóng)村宅基地有償退出實踐問題淺析

制度是一個社會中型塑人們互動關(guān)系的約束，構(gòu)造了政治、社會或經(jīng)濟領(lǐng)域中人類行為的激勵。新制度經(jīng)濟學(xué)的視角下，在當(dāng)前的宅基地有償退出地方試點實踐中，正是長期以來各地差異性的非正式制度和正式制度引致了退出主體不同的信息識別和價值取向，并在基于不同約束和目標(biāo)導(dǎo)向下的地方政府所制定的博弈規(guī)則中采取了不同的行動策略，最終產(chǎn)生了截然不同的退出結(jié)果。本文在此借Williamson的社會分析四層次框架[15]對上述案例所反映的事實進(jìn)行簡要分析（圖1）。

圖1 宅基地制度安排的社會分析四層次框架Fig. 1 Framework of the “four levels of social analysis” of rural homestead system

在社會嵌入層次，若農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟水平不足以拓展土地的經(jīng)濟價值、不足讓農(nóng)民脫離土地生存，宅基地還存系大量的非經(jīng)濟價值（如社會關(guān)系載體、情感寄托等），則宅基地有償退出缺乏社會基礎(chǔ)和主動性，正如案例5中藏族村民即使搬遷后情愿支付使用費也不會放棄原有宅基地，而案例4中彝族居民則與同村的漢族居民同樣將宅基地用于出租經(jīng)營。

在制度環(huán)境層次，當(dāng)前的基礎(chǔ)性制度對宅基地退出提供了激勵和約束[16]：一方面宅基地有償退出的制度前提源自政府層面的土地制度改革和戶籍管理制度的逐漸松動；另一方面，不完善的司法制度、模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度、缺失的社會保障制度、混淆的村民自治和行政管理制度又限制了宅基地產(chǎn)權(quán)主體自發(fā)行為的有序化，如案例1中村民內(nèi)部基于社會關(guān)系的宅基地退出和案例2中宅基地租賃的“隱性市場”。

在治理結(jié)構(gòu)層次，正因為基礎(chǔ)性制度不完善、宅基地價值不能體現(xiàn)在資源配置中，這使得宅基地有償退出的制度安排完全由試點地方政府制定，進(jìn)而決定了資源配置中機會成本與收益，如案例3中重慶通過地票將宅基地整理與房地產(chǎn)市場捆綁，案例7中瀘縣通過地方財政支出提供了退出激勵；實踐表明一旦來自政府的激勵不足，農(nóng)民就不會繼續(xù)支持該項政策試點。

在資源配置層次，作為直接參與主體，農(nóng)戶和政府之間的博弈決定了宅基地退出政策的邊際收益和成本如何分配。盡管農(nóng)民通過不斷增強的維權(quán)行為使地方政府選擇了讓渡部分權(quán)利，但地方政府也必然會保留相當(dāng)一部分權(quán)利以確保自身利益，案例6中嘉興“兩分兩換”便獲得一個較優(yōu)的博弈均衡結(jié)果。另外，中央政府必須考慮到制度變遷的不確定性（風(fēng)險）所帶來的制度成本。

本文提出以市場化來進(jìn)行當(dāng)前農(nóng)村宅基地有償退出，正是這不同層次間相互作用的結(jié)果。而從市場機制的核心內(nèi)容來看，當(dāng)前各地農(nóng)村宅基地有償退出實踐盡管存在較大的差異，但表現(xiàn)出有共性特征。

2.1 退出主體不健全

主要集中在農(nóng)戶和集體本身的主體實施能力和市場談判實力上。由于集體不具備可操作的法人資格，而農(nóng)戶由于信息不對稱和談判實力低下等問題，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)（特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)）基層管理機構(gòu)“村兩委”普遍越位或缺位，未能真正體現(xiàn)農(nóng)民意愿并實現(xiàn)集體利益最大化。作為集體的代表機構(gòu)和權(quán)利行使機構(gòu)，“村兩委”在不完善的集體所有制環(huán)境中和自利傾向行為的支配下，其做出的決策會凌駕集體之上，出現(xiàn)權(quán)利“尋租”；或不考慮本村的實際強行執(zhí)行上級命令，導(dǎo)致集體和農(nóng)戶的利益受到侵害。

在宅基地退出過程中，一些村干部政策宣傳不到位，大部分農(nóng)民根本不懂什么是“地票”，什么是“增減掛鉤”，什么是“有償退出”，農(nóng)民也不知道為什么要退出宅基地，只知道不退出不行，一旦個別農(nóng)民不愿意，村干部就會借口這關(guān)系到村的經(jīng)濟發(fā)展來間接威脅強迫其退出。所以盡管從要件上看，似乎農(nóng)民都“自愿”地簽訂協(xié)議，但實際上在宅基地退出過程中缺乏公開討論，農(nóng)民被排除在外，只能被動接受，知情權(quán)、參與權(quán)和話語權(quán)都被嚴(yán)重忽視[17]。

2.2 退出客體權(quán)能殘缺

本文所述客體指農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，其權(quán)能殘缺，主要包括3個層次的內(nèi)容：

第一，宅基地使用權(quán)邊界不清晰，涉及到長期以來眾多農(nóng)戶原先占用宅基地的面積、質(zhì)量、來源正當(dāng)性、集體內(nèi)部公平性等種種復(fù)雜繁瑣的細(xì)節(jié)，如果不能厘清其中的“細(xì)微利益”而套用一個簡單劃一的標(biāo)準(zhǔn)，不但可能延誤新村建設(shè)，還可能加重歷史遺留的不公正，進(jìn)一步加深農(nóng)村集體內(nèi)部的貧富差距并影響政府的公信力[18]。

第二，宅基地使用權(quán)的權(quán)屬表達(dá)不完整，由于長期以來農(nóng)村宅基地是以類似“劃撥”的形式無償無期地由農(nóng)村集體分配給農(nóng)民僅履行居住保障和部分家庭生產(chǎn)職能，在嚴(yán)苛的用途管制和農(nóng)民較低的生產(chǎn)和需求層次下，宅基地土地使用權(quán)不能表現(xiàn)出更高收益。

第三，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利極為有限，在多地的宅基地管理辦法中，宅基地使用權(quán)僅能在集體內(nèi)部成員之間進(jìn)行有限制的轉(zhuǎn)移，并在實踐中表現(xiàn)為一種基于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移[19]，造成宅基地使用權(quán)難以有償?shù)剞D(zhuǎn)向更高效率的他人利用，無法釋放宅基地作為資源的收入流量，也阻礙了其從資源向資產(chǎn)甚至資本轉(zhuǎn)化。

2.3 政府主導(dǎo)下的有償退出往往忽視市場供求關(guān)系

在沒有政府介入時，由于當(dāng)前法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，“偶然”和“隱性交易”是宅基地有償退出的關(guān)鍵詞，發(fā)生方式也多是微觀主體的產(chǎn)權(quán)性退出。正是因為土地領(lǐng)域中公權(quán)力對私權(quán)利的天然約束和侵犯，地方政府一旦介入便天然擁有極強的話語權(quán)，這也導(dǎo)致項目實施時地方政府的目標(biāo)導(dǎo)向往往凌駕于建設(shè)用地客觀供求關(guān)系之上，極易產(chǎn)生目標(biāo)異化。若地方政府意圖通過農(nóng)村宅基地退出獲取更多建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化用地時，不僅農(nóng)民的土地權(quán)益受損，“被上樓”、“上高樓”等現(xiàn)象頻發(fā)，宅基地復(fù)墾的耕地質(zhì)量也難以達(dá)標(biāo)，相關(guān)部門往往只注重復(fù)墾耕地的數(shù)量，而忽視了復(fù)墾的質(zhì)量和后期維護(hù)。

從公共管理理論視角，這主要是地方政府在宅基地退出中扮演著多重角色——項目運營的管理者、項目驗收的審批者和用地指標(biāo)受益者，政府內(nèi)部成員的趨利性使其可能偏好利用信息不對稱使個體成員效用最大化而非社會綜合效益最大化。然而宅基地有償退出中的價值源泉始終是快速城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益，其最終需要依賴城市土地市場實現(xiàn)，如果地方政府的目標(biāo)導(dǎo)向完全背離了市場供求關(guān)系，最終會負(fù)作用于政府財政和土地金融本身，造成地區(qū)土地利用綜合效益受損。

2.4 有償退出機制不健全

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和土地管理制度不健全，政府始終延續(xù)著國家征地制度框架的思路來看待宅基地使用權(quán)的有償退出，因此農(nóng)村土地的價值釋放、發(fā)展權(quán)空間轉(zhuǎn)移而增值等合理的經(jīng)濟要求，受到政府行政手段配置資源的限制，即使采用了各種補償途徑（貨幣補償、住房置換、異地搬遷、購買社保等），然而源自公權(quán)對私權(quán)侵犯的價值補償如何能夠與市場等價交換等同？這在實踐中導(dǎo)致了宅基地資源最高價值用途受限、轉(zhuǎn)讓機會不平等、價格發(fā)現(xiàn)不充分、轉(zhuǎn)讓過程交易成本種類繁多總量龐大，從而制約了農(nóng)村建設(shè)用地資源配置效率及規(guī)模。另外，行政主導(dǎo)下的退出農(nóng)戶往往會因為自身因素而違反退出協(xié)議，例如一些地方被搬遷農(nóng)戶具有在通過“增減掛鉤”或者農(nóng)村土地綜合整治退出的宅基地上重新建房傾向。

當(dāng)前中國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是用市場體制來代替計劃體制，然而，由于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性，至今還沒有一個已成定論的清晰的產(chǎn)權(quán)安排形式，一切都還在探索之中。但本文所舉的案例已經(jīng)展示了這樣一種趨勢，即市場化的宅基地配置，政府應(yīng)通過基礎(chǔ)性制度設(shè)計對市場配置加以引導(dǎo)和規(guī)范，才能使得宅基地合理配置利用實現(xiàn)均衡發(fā)展。

3 農(nóng)村宅基地市場化退出的政策建議

宅基地市場化退出必須遵循“依法、自愿、有償”三大原則。在我國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村土地市場失靈普遍存在，因此政府必須從建立健全市場體系出發(fā)，通過制度設(shè)計來引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)主體價值取向并規(guī)范其市場行為，這要求明晰可交易的市場客體、培育理性自主的市場主體、制定科學(xué)合理的市場規(guī)則、通過相關(guān)基礎(chǔ)性制度的配套引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場。

3.1 建立健全農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)法律體系

第一，應(yīng)根據(jù)集體建設(shè)用地與國有土地同地、同價、同權(quán)的原則，房地一體化的思路，以及十八屆三中全會賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益的要求，修改完善《物權(quán)法》、《土地管理法》以及相關(guān)政策中關(guān)于宅基地制度的有關(guān)規(guī)定。如可以將《物權(quán)法》第一百五十二條“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”修改為“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利”，以賦予宅基地更完整的物權(quán)。

第二，除了完善現(xiàn)有的法律條款之外，國家應(yīng)根據(jù)市場配置機理盡快出臺相關(guān)的法律法規(guī)，明確宅基地市場化退出的原則、條件和程序。各地方政府可以根據(jù)國家法律的規(guī)定和地方實際，出臺關(guān)于宅基地管理和市場化退出的具體文件，明確宅基地退出的主體、范圍、條件以及各利益主體之間的收益分配等。

3.2 明確界定宅基地所有權(quán)和使用權(quán)，完善土地登記制度和流轉(zhuǎn)制度

宅基地退出所涉及的并不僅僅是農(nóng)戶的個體權(quán)益；在土地規(guī)模利用和集約利用范疇中，還涉及作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟組織。必須明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有宅基地的所有權(quán)的土地權(quán)利，在此基礎(chǔ)上完善宅基地使用權(quán)登記制度和流轉(zhuǎn)制度，保護(hù)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。

將宅基地劃入集體經(jīng)營性建設(shè)用地范疇，其所有權(quán)由集體經(jīng)濟組織行使；在初始配置中，集體經(jīng)濟組織以劃撥的形式將宅基地使用權(quán)賦予給戶籍農(nóng)民或注冊農(nóng)民，農(nóng)民可將宅基地用于自宅居住、家庭生產(chǎn)、附屬設(shè)施或在不改變住宅性質(zhì)的前提下出租房屋；當(dāng)戶籍農(nóng)民符合推薦自愿退出集體經(jīng)濟組織時，再將宅基地使用權(quán)按市場評估價格在市場上有償退出或者轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織并作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地（圖2）。地方政府需要構(gòu)建宅基地信息登記平臺，明確宅基地登記的相關(guān)元素，比如登記機關(guān)、登記原則、登記費用和產(chǎn)權(quán)證登記要素等，并通過宅基地信息管理平臺對宅基地地籍信息實時更新，進(jìn)行動態(tài)化的管理。

圖2 農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)安排及利用方式轉(zhuǎn)變示意圖Fig. 2 Conversion of property arrangement and utilization modes of rural homestead

3.3 完善集體經(jīng)濟組織法人治理，建立成員身份的進(jìn)入和退出機制

考慮到集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民社區(qū)的歷史沿革，集體經(jīng)濟組織應(yīng)以村民小組或者村民委員會為基本單元，至少一個村民小組民主決策發(fā)起、由村委會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府分級審批通過，交由縣政府相關(guān)部門備案。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，集體經(jīng)濟組織強調(diào)成員的社會保障權(quán)利和成員享有業(yè)務(wù)優(yōu)先權(quán)，具有互益性社團(tuán)法人特征。盡管集體經(jīng)濟組織的主要業(yè)務(wù)是履行成員的社會保障職能，但這需要通過集體土地租金最大化來實現(xiàn)成員的保障水平逐步提高，就必須參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場活動中，因此可以借鑒小規(guī)模的現(xiàn)代社團(tuán)法人結(jié)構(gòu)，主要設(shè)立股東大會與理事會兩層結(jié)構(gòu)。在基層行政管理上，集體經(jīng)濟組織應(yīng)接受并協(xié)調(diào)村委會、村民會議、村黨支部的合理行政管理要求。集體經(jīng)濟組織的股東大會初始設(shè)置由村民會議決策并通過；村委會負(fù)責(zé)審批和協(xié)調(diào)集體經(jīng)濟組織的成立與發(fā)展的相關(guān)行政工作，并通過村民會議對集體經(jīng)濟組織的決策進(jìn)行監(jiān)督，通過農(nóng)會協(xié)調(diào)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員和村集體成員的權(quán)益維護(hù)和福利提供；村黨支部通過集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的黨支部進(jìn)行意識形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和教育工作，保證集體經(jīng)濟組織的發(fā)展方向不違背國家和集體的核心利益。

首先，要清晰界定集體經(jīng)濟組織成員的身份，從立法層面明確集體成員的內(nèi)涵[20]。成員資格認(rèn)定除考慮戶籍、經(jīng)常居住地、集體土地與房屋產(chǎn)權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等要素以外，還要綜合考慮到各地農(nóng)村的實際情況和客觀差異，允許地方立法機關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)來做出相應(yīng)規(guī)定。并通過在承包地、宅基地和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革試點的基礎(chǔ)上建立農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定和退出機制，實現(xiàn)三權(quán)聯(lián)動退出。

其次，將農(nóng)民從身份界定轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)界定，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要勞動力應(yīng)由戶籍農(nóng)民向職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變。職業(yè)農(nóng)民將農(nóng)民作為一份職業(yè)而非身份，是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為事業(yè)，充分利用市場機制和規(guī)則來獲取報酬，以期實現(xiàn)利潤最大化的理性經(jīng)濟人，通過與集體經(jīng)濟組織締結(jié)勞動契約，從而獲取宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利以進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此時，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民就可以自由遷徙，農(nóng)村居民可以享受城鎮(zhèn)補貼和社保，城鎮(zhèn)居民也可以到農(nóng)村申請建設(shè)用地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

3.4 建立宅基地退出的市場規(guī)則和價格機制

第一，建立統(tǒng)一的集體土地價值評估體系和最低價保護(hù)制度。因基準(zhǔn)地價在地價體系中處于主導(dǎo)地位，是政府調(diào)控和管理土地市場的基本手段，是進(jìn)一步評估宗地地價的基礎(chǔ)，所以為確保農(nóng)村宅基地地價的科學(xué)性，可以借鑒城市建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價評估方法，評估出宅基地使用權(quán)的平均價格。同時，按照《協(xié)議出讓建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》中要求制定出一個協(xié)議出讓最低價，以防止地方政府或市場投資者惡意壓低價格。

第二，要建立供需均衡的價格機制。但需要注意的是農(nóng)村宅基地和其他市場化的土地商品一樣具有明顯的地域剛性，不能自由流動，加上不同地區(qū)農(nóng)村之間的經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大，因此目前只能先建立一個區(qū)域性的宅基地市場，在區(qū)域內(nèi)定價，這個區(qū)域根據(jù)不同情況可以是大城市郊區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)或旅游資源豐富的地區(qū)。待區(qū)域性交易市場更加成熟后，隨著供需信息的擴散，可以逐漸在更大區(qū)域范圍內(nèi)形成更為合理的價格機制。

第三，完善農(nóng)村土地市場中介組織和信息服務(wù)平臺，為交易雙方提供市場信息，促進(jìn)理性決策。

3.5 完善宅基地市場化退出的基礎(chǔ)性制度

政府可以通過基礎(chǔ)性制度改革，逐步引導(dǎo)社會嵌入層次的變化，使農(nóng)戶的價值取向和行為方式進(jìn)入市場經(jīng)濟的范式。

最重要的是推進(jìn)戶籍制度改革。取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份界定，統(tǒng)一登記為居民戶口，打破城鄉(xiāng)二元分割的界限，讓農(nóng)民沒有后顧之憂的進(jìn)城，讓城市居民也可以資本下鄉(xiāng)，讓各類生產(chǎn)要素在統(tǒng)一的市場上自由流動交易是我國戶籍制度改革的方向，也符合市場經(jīng)濟的發(fā)展。

完善城鄉(xiāng)一體化就業(yè)制度。一方面必須健全就業(yè)服務(wù)體系，幫助農(nóng)民提升就業(yè)技能，降低進(jìn)城風(fēng)險。另一方面可以以宅基地退出為契機，通過新村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展來調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，促使農(nóng)村剩余勞動力內(nèi)部吸收，通過統(tǒng)一規(guī)范的市場化勞動力市場的建立，吸引城市勞動力和技術(shù)人員到農(nóng)村就業(yè)，實現(xiàn)人力資源雙向流動。

構(gòu)建城鄉(xiāng)社會保障制度的對接機制。進(jìn)一步完善農(nóng)民工住房保障體系；在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障和基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域進(jìn)行無差別的城鄉(xiāng)一體化。

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