基于政府角色視角的農(nóng)村合作金融發(fā)展問題研究?

◎程曉娟

合作金融在解決弱勢主體金融需求上有其獨(dú)到的優(yōu)勢。目前我國農(nóng)村金融需求主體弱勢、信息缺失等問題仍然突出，“三農(nóng)”金融需求缺口依然巨大，據(jù)統(tǒng)計(jì)2014年已超過3萬億。未來，農(nóng)村合作金融在我國將會有很大成長空間。合作金融發(fā)展，離不開政府作用的發(fā)揮。下面，著重從政府角色視角剖析農(nóng)村合作金融發(fā)展問題。

一、農(nóng)村合作金融發(fā)展中的主要問題

改革開放以來，我國農(nóng)村合作金融不斷改革與創(chuàng)新，已形成以農(nóng)村信用合作社（以下簡稱農(nóng)村信用社）、農(nóng)村資金互助社和農(nóng)民資金互助社等為主的農(nóng)村合作金融體系，對于解決“三農(nóng)”資金需求發(fā)揮了重要作用。但是，目前也面臨著諸多發(fā)展難題。

（一）農(nóng)村信用社異化

合作性是合作金融的最主要特征。農(nóng)信社異化，即合作性的漂移或喪失。事實(shí)上，從發(fā)展歷程看，一定比例農(nóng)信社在成立之時，合作性就略顯不足；在之后的發(fā)展過程中，雖然經(jīng)歷恢復(fù)“三性”、多元模式及股份制改革，廣大農(nóng)村信用社盈利能力提升、支農(nóng)作用提高，但是其“去合作化”的發(fā)展趨勢不僅沒有扭轉(zhuǎn)、反而在進(jìn)一步加深。比如，自2003年國家推出商業(yè)化改制政策，大量農(nóng)村信用社在名稱上紛紛刪除“合作”字眼，更名為農(nóng)村合作銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行，而且股東們更加追逐盈利，其貸款發(fā)放毫無資金互助合作特色，其發(fā)展越發(fā)背離“追求服務(wù)、不以盈利為目的”的宗旨，經(jīng)營方向、經(jīng)營行為與商業(yè)銀行基本無區(qū)別。藍(lán)虹、穆爭社（2016）對2007-2012年全國115家縣域法人樣本農(nóng)村信用社改革績效進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果也顯示：雖然總體績效、商業(yè)績效、涉農(nóng)服務(wù)績效均呈改善態(tài)勢，但是涉農(nóng)服務(wù)績效改善程度最低。

（二）農(nóng)村資金互助社發(fā)展?fàn)顩r不佳

農(nóng)村資金互助社誕生于2007年，它是農(nóng)村金融“增量”改革產(chǎn)物，具有服務(wù)便捷、風(fēng)險(xiǎn)可控、融資成本低等優(yōu)勢，能有效放大財(cái)政扶持資金作用。然而從試點(diǎn)情況來看，發(fā)展形勢不容樂觀。一是規(guī)模小、支農(nóng)能力弱。由于發(fā)展中存在諸多難題，遭到了理論界及社會各界的非議，銀監(jiān)會于2012年暫緩審批發(fā)放牌照。截止目前，全國僅存49家。據(jù)統(tǒng)計(jì)2013年涉農(nóng)貸款總額約10億元，這一數(shù)值僅占全國涉農(nóng)貸款的1/10000。二是運(yùn)營成本高、經(jīng)營狀況不佳。運(yùn)營成本高是普遍面臨的問題。以瑞安匯民農(nóng)村資金互助社為例，2015年日常運(yùn)營成本與營業(yè)稅金及附加之和占全年利息凈收入的比例高達(dá)49.5%。經(jīng)營狀況不佳是農(nóng)村資金互助社普遍存在的問題，長期虧損也一定比例的存在，甚至倒閉、擠兌風(fēng)波也時有發(fā)生。比如，和港農(nóng)村資金互助社2013年虧損額約為3.4萬元，與2012年相比這一數(shù)值上升了20余倍。

（三）農(nóng)村非正規(guī)合作金融發(fā)展欠規(guī)范

農(nóng)村非正規(guī)合作金融是構(gòu)建多層次“三農(nóng)”金融服務(wù)體系的重要組成部分。然而，目前農(nóng)村非正規(guī)合作金融也存在著一些亟待解決的問題，嚴(yán)重影響了其作用的發(fā)揮，甚至還帶來了諸多金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。一是資金來源呈存款化傾向。為了吸納更多的社員、股金和存款，個別農(nóng)村信用合作組織突破封閉范圍，高息向社員外公眾吸收存款，盲目追求資金規(guī)模，造成合作金融喪失了熟人社區(qū)、信息對稱的優(yōu)勢，風(fēng)險(xiǎn)控制能力大為減弱，存在非法集資的風(fēng)險(xiǎn)。二是資金運(yùn)用呈貸款化趨勢。部分社出現(xiàn)追求少數(shù)人利益，變相向非社員提供貸款，甚至資金運(yùn)用以貸款方式為主，貸款利率有時高達(dá)15%～24%，以至于出現(xiàn)高利貸現(xiàn)象；還有些社將資金投向“三農(nóng)”之外，導(dǎo)致資金外流等。此外，還存在主要從事商業(yè)金融活動，但是假借合作金融之名以逃脫監(jiān)管部門的審慎監(jiān)管，一定程度上擾亂了農(nóng)村金融市場。

二、農(nóng)村合作金融發(fā)展中政府角色失當(dāng)?shù)闹饕憩F(xiàn)

政府在農(nóng)村合作金融發(fā)展中應(yīng)該如何進(jìn)行角色定位，學(xué)術(shù)界一直存在較大爭議。下面著重從政府干預(yù)方式、政策資金扶持、金融監(jiān)管實(shí)施、法制環(huán)境營造等方面，探究農(nóng)村合作金融發(fā)展問題產(chǎn)生的原因。

（一）政府行政干預(yù)不當(dāng)

合作金融一般由弱勢主體采取聯(lián)合形式以期實(shí)現(xiàn)信用互助。能否實(shí)現(xiàn)信用合作是經(jīng)濟(jì)主體理性、自愿的選擇，而不是盲從或外力強(qiáng)制推動的結(jié)果。然而，我國農(nóng)村合作金融發(fā)展亂象橫生，一個重要原因就是政府行政干預(yù)不當(dāng)。20世紀(jì)50年代，農(nóng)村信用社成立初期，政府不僅積極提倡農(nóng)民加入，而且還直接推動。有些地方采取政治運(yùn)動式的發(fā)動，甚至強(qiáng)迫入社，導(dǎo)致一定比例的入社農(nóng)戶不是出于自愿選擇，而是“被入社”、“被合作化”，使得一些農(nóng)村信用社在結(jié)胎時就缺乏合作基因。在隨后發(fā)展中，在很大程度上是由政府參與管理，農(nóng)信社內(nèi)部的民主管理大大弱化，流于形式；內(nèi)部人員配置和經(jīng)營決策都要很大程度上受到政府的行政干預(yù)，從而進(jìn)一步加劇了合作性的喪失。在此期間，雖然經(jīng)歷了不斷改革創(chuàng)新，但是由于政府行政主導(dǎo)色彩一直較濃、社員主張往往不被采用，農(nóng)村信用社發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)始終未能充分吸納合作制原則，導(dǎo)致其進(jìn)一步地遠(yuǎn)離合作性金融的發(fā)展軌道。

（二）政策扶持力度不夠

在合作金融發(fā)展早期或?qū)嵙^弱時，主動開展資金幫扶；在日常運(yùn)行中，提供多種稅收優(yōu)惠，是很多國家扶持合作金融發(fā)展的慣常方法。然而，我國雖然也有一些支持農(nóng)村合作金融發(fā)展的政策，但是幫扶幅度顯然是不夠的。一方面，政府資金幫扶幾乎為空白。從實(shí)踐來看，政府對農(nóng)村非正規(guī)合作金融和農(nóng)村資金互助社的直接資金支持幾乎為零；融資政策支持方面，只有在《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》中提出了“允許農(nóng)村資金互助社向商業(yè)銀行等融資”，在執(zhí)行中，往往由于農(nóng)村資金互助社規(guī)模小、問題多以及商業(yè)銀行基層機(jī)構(gòu)權(quán)限所限等因素制約，難以有效發(fā)揮作用。另一方面，稅收優(yōu)惠幅度太小。2009年以前，我國不存在有關(guān)新型農(nóng)村合作金融方面稅收優(yōu)惠政策；2009年初至2013年底，僅有針對農(nóng)信社和農(nóng)村資金互助社的關(guān)于減征營業(yè)稅的稅收優(yōu)惠政策，而且稅收優(yōu)惠幅度非常小。目前，涉及農(nóng)村合作金融的稅收優(yōu)惠政策，集中體現(xiàn)在2014年底下發(fā)的《關(guān)于延續(xù)并完善支持農(nóng)村金融發(fā)展有關(guān)稅收政策的通知》（以下簡稱《通知》）中。《通知》打破了以往稅收優(yōu)惠適用對象過窄的局面，基本涵蓋了所有類型農(nóng)村合作金融；擴(kuò)大了享受稅收優(yōu)惠的貸款范圍，將享受稅收優(yōu)惠的農(nóng)戶小額貸款的金額由“5萬元（含）以下”提升到“10萬元（含）以下”；但是，優(yōu)惠幅度仍然太小。政府政策扶持力度不夠或缺失，一定程度上助長了農(nóng)村合作金融資金來源存款化、資金運(yùn)用貸款化傾向的發(fā)展。

（三）金融監(jiān)管不科學(xué)

農(nóng)村合作金融有序健康的發(fā)展需要科學(xué)合理的金融監(jiān)管機(jī)制?？茖W(xué)的監(jiān)管不僅能使農(nóng)村合作金融組織獲得合法地位、得到國家政策及法律保護(hù)，而且可以助其有效化解運(yùn)營中產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，一些地方政府已開始積極履行職責(zé)，并對推動農(nóng)村合作金融健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。然而，目前在監(jiān)管方式和范圍上仍存在諸多問題，農(nóng)村合作金融監(jiān)管的科學(xué)性還有待進(jìn)一步提高。一是在監(jiān)管方式上，對農(nóng)村資金互助社實(shí)施了過嚴(yán)的審慎監(jiān)管。合作事業(yè)以社員的自助為基礎(chǔ)，自助的特性決定了在管理上，主要依賴于自主、自我管理。按照《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，銀監(jiān)分局主要負(fù)責(zé)對其監(jiān)管，由于人員有限、監(jiān)管力量不足等諸多因素的制約，監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取了比照商業(yè)銀行的審慎監(jiān)管。這種監(jiān)管不但沒有降低風(fēng)險(xiǎn)，而且還產(chǎn)生了副作用，如金融抑制。二是在監(jiān)管范圍上，對非正規(guī)金融存在監(jiān)管真空。由于銀監(jiān)部門堅(jiān)持“誰審批，誰監(jiān)管”而不予以監(jiān)管，農(nóng)委或農(nóng)工辦“只批不管”，工商部門只管注冊登記，公安部門更不會主動實(shí)施監(jiān)管，使得新型農(nóng)村合作金融組織處于監(jiān)管的真空。筆者認(rèn)為監(jiān)管真空的存在，是導(dǎo)致“山寨銀行”、高利貸等金融亂象叢生、金融風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的重要誘因。

（四）法制建設(shè)滯后

一是關(guān)于農(nóng)村非正規(guī)合作金融發(fā)展的法律法規(guī)缺失。當(dāng)前，我國涉及農(nóng)村合作金融的法律法規(guī)，主要包括《農(nóng)村資金互助社管理暫行辦法》以及散見于《銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《存款保險(xiǎn)條例》等金融法律法規(guī)中的相關(guān)條文?！掇r(nóng)村資金互助社管理暫行辦法》僅適用于農(nóng)村資金互助社，《存款保險(xiǎn)條例》僅將農(nóng)村信用社納入“投保機(jī)構(gòu)”范圍，其它金融法律法規(guī)涉及農(nóng)村非正規(guī)合作金融的規(guī)定更是空白。法律法規(guī)的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村非正規(guī)合作金融開展業(yè)務(wù)活動找不到法律遵循，金融亂象的發(fā)生自然難以避免。二是已有相關(guān)法律法規(guī)約束力不強(qiáng)。涉及農(nóng)村合作金融的法律法規(guī)，目前大多為行政法律和部門規(guī)章，層級低、約束力不強(qiáng)，難以充分發(fā)揮對農(nóng)村合作金融發(fā)展的規(guī)范與引導(dǎo)作用。三是部分條款設(shè)置不夠科學(xué)。有些條款門檻設(shè)置過高、限制過嚴(yán)，有些條款對相關(guān)問題規(guī)定不充分。比如，央行對商業(yè)銀行資本充足率的要求為4%，但是按照《農(nóng)村資金互助社管理暫行辦法》，農(nóng)村資金互助社發(fā)放貸款總額卻不能超過其凈資本的15%，這一要求明顯更高、限制更嚴(yán)，致使其自有資金不能充分使用，貸款能力、盈利能力雙降。此外，還存在對“一人一票制”規(guī)定適用的范圍太寬，對多票權(quán)的限制不夠，等等。法律制度規(guī)范缺乏，容易導(dǎo)致農(nóng)村合作金融發(fā)展中出現(xiàn)社員權(quán)益受到侵犯和參與管理積極性不高等問題，從而影響農(nóng)村合作金融的健康有序發(fā)展。

此外，人才培養(yǎng)與合作意識培育有待加強(qiáng)。培育農(nóng)民的合作金融意識以及為農(nóng)村培育合作金融經(jīng)營管理人才，也是政府的職責(zé)所在。一些地方政府由于認(rèn)識不到位，在合作金融人才培養(yǎng)、合作金融意識培育上重視不夠、投入不足，造成農(nóng)民合作意識薄弱、經(jīng)營管理人才缺乏，進(jìn)而也會影響農(nóng)村合作金融健康有序發(fā)展。

三、完善政府在農(nóng)村合作金融發(fā)展中角色的建議

農(nóng)村合作金融是有效滿足“三農(nóng)”金融需求的重要供給主體，各級政府要高度重視大力支持，堅(jiān)持有限干預(yù)原則，采取差異化策略、實(shí)施分類改革。引導(dǎo)其以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨，在強(qiáng)調(diào)“互助性、內(nèi)部性、社區(qū)性”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。具體建議如下：

（一）加大政策扶持力度

一要增強(qiáng)財(cái)政資金支持。一方面，建議整合部分專項(xiàng)扶農(nóng)資金通過農(nóng)村合作金融組織系統(tǒng)下達(dá)到扶助對象，從而一定程度上緩解資金短缺問題；另一方面，機(jī)會成熟后，可以考慮政府以投資方式參股農(nóng)村合作金融組織，組建官民合股的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，給予更多資金支持。二要加強(qiáng)融資政策幫扶。一方面，推動建立與商業(yè)金融等金融機(jī)構(gòu)的銜接機(jī)制，鼓勵農(nóng)村合作金融將季節(jié)性富余資金存放于以商業(yè)銀行為主的其它金融機(jī)構(gòu)，后者積極幫助前者解決資金需求旺季的資金短缺問題。另一方面，盡快出臺相關(guān)指導(dǎo)意見，促進(jìn)信用合作與生產(chǎn)、購銷合作的融合共生發(fā)展，努力將信用合作嫁接在社區(qū)和產(chǎn)業(yè)鏈上。三要加大稅收優(yōu)惠扶持。進(jìn)一步增加稅種范圍、加大優(yōu)惠幅度，使得各類農(nóng)村合作金融均獲得更多范圍、更大程度的稅收優(yōu)惠政策支持。四要適時放開對農(nóng)村資金互助社設(shè)立的審批限制。待時機(jī)成熟后，一方面逐步允許符合條件的非正規(guī)合作金融注冊成立；另一方面，鼓勵具有地緣或生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)聯(lián)性的農(nóng)戶積極聯(lián)合注冊成立。

（二）科學(xué)化金融監(jiān)管

一要不斷強(qiáng)化地方政府的監(jiān)管之責(zé)。要不斷完善雙層金融監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府的農(nóng)村合作金融監(jiān)管主體責(zé)任。省級政府應(yīng)盡快研究制定加強(qiáng)監(jiān)管實(shí)施意見，特別要明確農(nóng)村非正規(guī)合作金融的監(jiān)管主體及其監(jiān)管職責(zé)，同時積極引導(dǎo)市、縣級政府認(rèn)真細(xì)化責(zé)任，科學(xué)實(shí)施分層次、靈活性的金融監(jiān)管，切實(shí)做好監(jiān)管工作。二要轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，逐漸由審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榉菍徤鞅O(jiān)管方式。農(nóng)村合作金融是農(nóng)民自發(fā)形成的金融互助活動，具有市場內(nèi)生性特征和自我風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。地方政府應(yīng)尊重、相信其自我管理和發(fā)展能力，鼓勵其健康發(fā)展。實(shí)施非審慎監(jiān)管，核心是要為農(nóng)村合作金融發(fā)展構(gòu)建良好的制度環(huán)境，要探索實(shí)行負(fù)面清單管理，只要不沖破底線，就任由其自主發(fā)展。實(shí)施非審慎監(jiān)管，重點(diǎn)和難點(diǎn)是監(jiān)測互助資金的流動。鑒于農(nóng)村合作金融組織的資金主要存放于農(nóng)信社，可以采取政府購買服務(wù)的方式，委托農(nóng)信社對互助資金流動狀況監(jiān)測，一旦出現(xiàn)異?，F(xiàn)象及時向當(dāng)?shù)卣畧?bào)告，以便相機(jī)抉擇實(shí)施科學(xué)有效監(jiān)管；此外，還要委托社會中介機(jī)構(gòu)，對互助金信息披露的真實(shí)、準(zhǔn)確性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，進(jìn)一步為地方政府實(shí)施有效監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù)。

（三）加快法制建設(shè)進(jìn)程

短期來看，應(yīng)盡快修訂完善已有法律法規(guī)。要重點(diǎn)加強(qiáng)對《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行辦法》和《存款保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī)的修訂和完善，將符合條件的農(nóng)民合作社內(nèi)部開展的資金互助納入《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、將符合條件的農(nóng)村合作金融組織均納入《存款保險(xiǎn)條例》，賦予他們同樣的法律地位，享受更多的政策優(yōu)惠，接受更科學(xué)的監(jiān)督約束；本著“既保護(hù)好普通社員的利益，又能調(diào)動能力社員或管理人員的積極性”原則，科學(xué)修訂《農(nóng)村資金互助社管理暫行辦法》中“一人一票制”適用范圍、多票權(quán)的限制、主管機(jī)關(guān)對理事、董事等管理人員濫權(quán)行為的監(jiān)督管理權(quán)限。長期來看，應(yīng)加快制訂《合作金融法》。鑒于我國農(nóng)村合作金融種類較多以及已有相關(guān)法律法規(guī)層次低、約束力不強(qiáng)的客觀實(shí)際，建議盡快出臺《合作金融法》，把各類型合作金融均納入該法律制度框架，對組織性質(zhì)、地位、宗旨以及組織內(nèi)成員的來源范圍予以規(guī)定，對經(jīng)營自主權(quán)、內(nèi)部資金互助機(jī)制、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、法人治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體制等予以明確，從而既也有助于進(jìn)一步規(guī)范管理、又提升了法律的約束力。

（四）不斷加強(qiáng)人才培養(yǎng)和合作意識培育

一方面，要大力推廣合作金融觀念的宣傳教育。各地方政府要積極借助新聞媒體宣傳、文藝小品表演、免費(fèi)發(fā)放材料等多種形式載體，大力宣傳合作金融理念，提升農(nóng)民合作金融意識。另一方面，要強(qiáng)化合作金融知識培訓(xùn)。農(nóng)村合作金融的主要成員是農(nóng)民，他們的金融經(jīng)營管理能力普遍較弱，這使合作金融的健康發(fā)展受到了很大的限制。因此，地方政府要加強(qiáng)對農(nóng)民的合作金融知識培訓(xùn)，使他們?nèi)妗⑸钊肓私廪r(nóng)村合作金融特點(diǎn)、治理機(jī)制、運(yùn)行管理以及風(fēng)險(xiǎn)防范等知識，使他們中的一部分人切實(shí)掌握一定的管理技能與合作金融風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)急處理等技術(shù)，確保經(jīng)營管理能力顯著提升。

此外，還應(yīng)大力推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)分置”改革、農(nóng)地經(jīng)營方式創(chuàng)新，積極構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的合作經(jīng)濟(jì)體系，不斷完善農(nóng)村社會保障體系，努力優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

［1］李勇堅(jiān)，王弢.中國“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展報(bào)告（2016）［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016.

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［4］王靜.農(nóng)村資金互助社狀況——以瑞安匯民農(nóng)村資金互助社為例［J］.中國金融，2016（13）.