我國農(nóng)村土地信托發(fā)展環(huán)境分析

◎呂洪波 劉 佳

一、法律環(huán)境

1.有利環(huán)境

我國現(xiàn)行相關(guān)法律為農(nóng)村土地信托的發(fā)展提供了基本保障。例如根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》總則第十條規(guī)定：國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；第三十二條規(guī)定：通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)；第三十四條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。上述三條的規(guī)定并未禁止農(nóng)村土地采取信托方式進行流轉(zhuǎn)。根據(jù)《中華人民共和國信托法》第七條規(guī)定：設(shè)立信托，必須有確定的信托財產(chǎn)，并且該信托財產(chǎn)必須是委托人合法所有的財產(chǎn)，財產(chǎn)包括合法的財產(chǎn)權(quán)利?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百二十五條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；第一百二十八條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利，屬于確定的信托財產(chǎn)。

2.不利環(huán)境

一是現(xiàn)行《土地承包法》和《物權(quán)法》并未把信托流轉(zhuǎn)明確在法律條文中，使得信托流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范效力不強。

二是我國農(nóng)村土地信托行為涉及多方利益，關(guān)系復(fù)雜，目前尚無具體的法律法規(guī)對農(nóng)村土地信托參與各方的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)進行規(guī)范，尤其是農(nóng)民的利益保障不夠。另外，有關(guān)農(nóng)村土地信托的設(shè)立，運行、收益分配、信托終止以及財產(chǎn)登記等方面也尚未設(shè)立相關(guān)法律制度加以明確規(guī)定，不利于農(nóng)村土地信托的進一步發(fā)展。

二、經(jīng)濟環(huán)境

1.有利環(huán)境

一是我國農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，很多地區(qū)已經(jīng)具備了推行土地信托流轉(zhuǎn)的宏觀經(jīng)濟基礎(chǔ)。中國科學(xué)院中美環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所中心中方主席牛文元曾在《中國經(jīng)濟時報》撰文指出，依據(jù)經(jīng)濟理論的分析和中國農(nóng)村的現(xiàn)實，在滿足宏觀經(jīng)濟基礎(chǔ)（人均GDP大于1 000美元）的總體約束下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)順利實現(xiàn)須具備5個主要條件：（1）農(nóng)村人口中的恩格爾系數(shù)應(yīng)在45%以下；（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在社會總產(chǎn)值中的比例小于10%；（3）農(nóng)村經(jīng)濟中的非農(nóng)活動收人在75%以上；（4）農(nóng)村勞動力人口中從事非農(nóng)勞動的數(shù)量大于50%；（5）農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟作物種植面積占總面積的30%以上。從我國目前有關(guān)數(shù)據(jù)來看，2015年我國人均GDP已經(jīng)超過8000美元，而且農(nóng)村人口人均農(nóng)業(yè)增加值為10086元人民幣，也大大超過1000美元的水平，表明已經(jīng)具備了土地流轉(zhuǎn)的宏觀經(jīng)濟基礎(chǔ)。另外，2015我國農(nóng)村恩格爾系數(shù)為37.1%。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占全國總產(chǎn)值為9%，經(jīng)濟作物種植面積占總面積的32%，這三個指標(biāo)均滿足上述條件。2016年全國農(nóng)民外出務(wù)工比重28%。2015年全國農(nóng)村家庭平均非農(nóng)收入占比為61%。這兩個指標(biāo)尚未達到上述的條件，但是在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)達到了上述條件。例如北京上海等發(fā)達地區(qū)農(nóng)村家庭非農(nóng)收入高達90% 江浙一帶地區(qū)也已經(jīng)達到75%的水平。

二是我國信托業(yè)發(fā)展迅速，也有進入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場意愿。2016年全國注冊的信托公司共68家，管理規(guī)模達到20萬億。隨著我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度的加快，很多信托公司開始介入土地流轉(zhuǎn)這個巨大的市場。自從2011年中信信托在安徽首開農(nóng)村土地信托先河以來，北京信托、中建投信托、吉林信托、上海信托、國元信托、中糧信托，興業(yè)國際信托、安信信托、華寶信托、平安信托等一大批信托公司紛紛跟進，在安徽、浙江、福建、貴州、北京、上海、黑龍江、山東等全國多地開展了多種模式的農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)。

三是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展迅速。農(nóng)村土地信托方式的優(yōu)勢就是把農(nóng)村土地集中起來，實行規(guī)模化生產(chǎn)，這就需要大量的具有一定規(guī)模和實力的土地經(jīng)營機構(gòu)。近些年，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展迅速，截止2016年底，家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體總量達到280萬個，其中農(nóng)民合作社達到179.4萬家。這些新型經(jīng)營主體成為土地信托重要的參與主體。

2.不利條件

一是我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，南北地區(qū)，東西地區(qū)差異較大，有一部分地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后。僅從農(nóng)村家庭非農(nóng)收入比重這個指標(biāo)看，2015年吉林省農(nóng)村家庭非農(nóng)收入占比僅僅30%，內(nèi)蒙古為41%，云南為44%，遼寧為51%，說明有些地區(qū)尚不具備大范圍大規(guī)模的土地信托流轉(zhuǎn)的條件。

二是農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營者數(shù)量和規(guī)模依然無法滿足日益增長的土地流轉(zhuǎn)需求。雖然新型農(nóng)村土地經(jīng)營主體發(fā)展迅速，但無論是數(shù)量還是質(zhì)量上都無法滿足土地信托的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的需求，例如雖然全國合作社達到179.4萬家，但是形成規(guī)模的和管理規(guī)范的并不多，國家示范合作社僅8000家，縣級以上各級示范社13.5萬個，各類龍頭企業(yè)12.9萬家。2016年全國流轉(zhuǎn)土地4.7億畝，占全國35.1%。而這些土地大部分流轉(zhuǎn)的對象主要還是農(nóng)戶。

三、政策環(huán)境

1.有利環(huán)境

一是農(nóng)村集體土地實行“三權(quán)”分置。2016年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。該意見將農(nóng)村的土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)”分置并行。通過這個制度設(shè)計，實現(xiàn)了在保持集體所有權(quán)、承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，促使農(nóng)村土地更好的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，也為土地信托流轉(zhuǎn)提供了政策支持。

二是加強和加快農(nóng)村土地確權(quán)工作。2013年中央一號文件提出要用5年時間基本完成全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊普遍存在的“面積不準(zhǔn)、四至不清”等問題。文件要求，加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。土地確權(quán)工作完成后，解決了制約當(dāng)前土地信托信托財產(chǎn)不明確的難點問題。

三是土地承包權(quán)延期政策。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬于長期項目。土地信托也是屬于長期業(yè)務(wù)，但是根據(jù)《承包法》的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)期限不能超過土地承包期的剩余期限，我國第二輪土地承包期到期時間為2028年，剩余期限只有十余年，這也是制約土地信托的因素之一。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報告中提出要“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并明確提出：保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年，這就為土地信托發(fā)展提供了保障。

四是土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點政策。融資難一直以來都是制約我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的一大瓶頸，其中一個重要原因是缺少抵押物?！锻恋爻邪ā芬?guī)定：通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只限制于通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒山、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)發(fā)包方同意，并依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證書的，才可以設(shè)立抵押，該法對于通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以作為抵押物的問題并沒有明確。我國《物權(quán)法》則明確規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。2016年中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部等多部委印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》的通知，該辦法為農(nóng)業(yè)融資抵押難的問題掃清障礙，既能保證農(nóng)民土地承包權(quán)，又能夠解決融資抵押物不足的問題。

2.不利環(huán)境

一是土地信托流轉(zhuǎn)作為一種新型的土地流轉(zhuǎn)形式，其發(fā)展需要各級政府在財政、稅收、金融等方面積極支持。但目前，尚未有專門針對土地信托的相應(yīng)支持政策，致使土地信托機構(gòu)和土地經(jīng)營者各方負(fù)擔(dān)較重，參與積極性不高。

二是廣大農(nóng)民參與土地信托流轉(zhuǎn)的熱情不高的一個重要因素是當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障體系不完善，農(nóng)民工社會地位不高，農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等等方面的待遇與城市人口相比差別很大。社保覆蓋面窄，待遇水平低。在這種情況下，農(nóng)民視土地為唯一的保障，不愿也不敢將土地信托出去。

四、社會環(huán)境

1.有利因素

一是城鎮(zhèn)化進程日益加快以及農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)不斷增加。我國的城市化率未來十年仍將快速增長。2016 年底全國的城市化率水平為57.4%，預(yù)計 2020 年將達到 60%。2016年全國農(nóng)村外出務(wù)工勞動力人數(shù)累計達1.7億人。這兩個因素導(dǎo)致農(nóng)村土地撂荒的面積呈擴大趨勢，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用地閑置與宅基地利用率低等問題。為了增加收入，部分農(nóng)民有土地流轉(zhuǎn)的意愿，而土地流轉(zhuǎn)信托的優(yōu)勢之一是可以把土地變成可攜帶、繼承和交易的憑證，非常適合長期在外地務(wù)工的農(nóng)村家庭。

二是農(nóng)村人口老齡化加劇，有報道顯示我國到2050年農(nóng)村65歲以上老人占總?cè)丝诒壤龑⒏哌_46.4%，相當(dāng)于城鎮(zhèn)2.1倍，其中農(nóng)村空巢老人占比達26.1%，是城鎮(zhèn)2.9倍，屆時，這些老人將無力打理承包的土地，把土地流轉(zhuǎn)出去將是唯一的選擇。

2.不利因素

信托業(yè)雖然發(fā)展迅速，但在我國畢竟起步比較晚，加上宣傳和教育力度不大，大多數(shù)國人，尤其是廣大農(nóng)民對信托業(yè)務(wù)不了解，普遍存在擔(dān)心一旦將土地信托出去就有可能失去土地的情況，接受度比較差。從目前已經(jīng)實施土地信托試點地區(qū)的實際情況看，廣大農(nóng)戶包括農(nóng)村干部對土地信托根本不了解，基本上都是在政府主導(dǎo)的情況下被動參與的。

［1］岳意定，王瓊.我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式的可行性研究及構(gòu)建，生態(tài)經(jīng)濟，2008.

［2］蔡書凱，蔡榮.土地信托流轉(zhuǎn)與農(nóng)戶參與意愿 ——基于Probit-ISM分析方法，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報2017.22.

［3］盧智增.我國農(nóng)村土地信托制度的完善路徑研究，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟 2016.7.

［4］徐海燕，張占鋒.我國土地經(jīng)營權(quán)信托模式的法律思考，法學(xué)雜志 2016.12.