新型農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的缺失與構(gòu)建?

◎黃紅霞

農(nóng)民是我國公民的重要組成部分，理應(yīng)享有與城市居民平等的社會(huì)保障權(quán)，而我國于2010年10月28日正式頒布的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》在具體實(shí)施過程中，一直存在著覆蓋范圍過窄的問題，如對農(nóng)民工和失地農(nóng)民只在附則中做了原則性規(guī)定，使得這類人群基本被排除在社會(huì)保障范圍之外。社會(huì)保障權(quán)又稱為福利權(quán)，即公民要求國家通過立法來維持全體國民基本生活水準(zhǔn)的權(quán)利，這種權(quán)利不同于傳統(tǒng)意義上的救濟(jì)行為和恩賜行為，而是農(nóng)民無可置疑的法定權(quán)利。因此，當(dāng)農(nóng)民的生活陷入困境時(shí)運(yùn)用法律保障手段十分必要，而當(dāng)前由于法律制度的不完善導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)保障效果并不明顯，故而應(yīng)在尊重農(nóng)民主體地位的基礎(chǔ)上，通過健全的法律體系來保障農(nóng)民的合法權(quán)益。本文認(rèn)為，除了要完善傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度之外，面對新形勢下農(nóng)民的生活和工作現(xiàn)狀還應(yīng)大力加強(qiáng)失地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)民工社會(huì)保障及農(nóng)村社會(huì)救助等法律制度的建設(shè)。

一、失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度

土地對于部分農(nóng)民來說具有養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障功能，因而是維持他們生活的最重要載體，而現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障制度恰恰忽視了這一點(diǎn)，沒有形成一個(gè)完整的、規(guī)范的失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系。一是缺乏專門的立法保障。目前，保障失地農(nóng)民權(quán)益沒有真正的法律依據(jù)，《憲法》和《土地管理法》在立法上的紕漏無形中為某些利益群體創(chuàng)造了逃避法律責(zé)任的空間，雖然地方政府（包括省、市、區(qū)（縣）等）根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定了相關(guān)的規(guī)定和辦法，防止失地農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，但大多停留在政策層面而非法律層面，同時(shí)這種各自為政的局面使得各地保障水平參差不齊，這對于社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)存在一定的不利影響；二是失地農(nóng)民缺乏利益訴求的制度性渠道。失地農(nóng)民大多缺乏法律知識，雖有維權(quán)意識但缺乏維權(quán)能力，且信訪、訴訟和復(fù)議等解決機(jī)制彼此之間銜接程度不夠，事際上并沒有起到解決農(nóng)民訴求、溝通民情的作用，導(dǎo)致農(nóng)民的意愿表達(dá)通道阻塞，而通道的阻塞會(huì)引起農(nóng)民的屢次上訪，甚至采取制度外的非理性訴求方式，在一定程度上加劇了社會(huì)矛盾、影響了社會(huì)穩(wěn)定。

因此，必須盡快解決與失地農(nóng)民社會(huì)保障相關(guān)的制度建設(shè)問題。一是制訂失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度。法制保障是解決失地農(nóng)民權(quán)益問題的最有效途徑，而目前適用的法律條文主要來自于地方性法規(guī)，整體規(guī)劃水平較低。因此，國家應(yīng)盡快制訂失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度，明確規(guī)定失地農(nóng)民的保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)等同或高于城市居民，確保失地農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)以“土地?fù)Q保障”，有助于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的順利推進(jìn)；二是完善土地征用法律制度。隨著我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展期，大量的農(nóng)村土地被征用，進(jìn)而誕生了一個(gè)新的社會(huì)群體—失地農(nóng)民，失地農(nóng)民為農(nóng)村城鎮(zhèn)化做出了巨大貢獻(xiàn)，因而理應(yīng)得到滿意的補(bǔ)償和合理的安置。因此，應(yīng)盡快完善《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》，對土地征用實(shí)施有效的監(jiān)督管理，并以市場為導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平最大程度地提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)對失地農(nóng)民的有效保護(hù)；三是賦予行政相對人申訴權(quán)和訴訟權(quán)。在規(guī)范失地農(nóng)民社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限、職能、工作程序和人員配備的同時(shí)，失地農(nóng)民作為行政相對人有權(quán)通過行政復(fù)議和法律訴訟等方式，要求管理機(jī)構(gòu)糾正其不當(dāng)行政行為，同時(shí)對土地流轉(zhuǎn)中存在的違法行為擁有訴訟權(quán)，以避免自己的合法權(quán)益受到侵害。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度

長期以來農(nóng)民工問題一直是全社會(huì)高度關(guān)注的熱點(diǎn)問題，農(nóng)民工的社會(huì)保障問題也隨之凸顯。一是農(nóng)民工社會(huì)保障存在立法缺失。當(dāng)前，全國統(tǒng)一的農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度處于空白狀態(tài)，且現(xiàn)行的法律保障主要以城市居民為適用對象，以保障城市居民的社會(huì)權(quán)益為宗旨，對農(nóng)民工的社會(huì)保障缺乏明確的規(guī)定，農(nóng)民工幾乎不能享受城市居民所擁有的養(yǎng)老、生育以及工傷保險(xiǎn)等待遇；二是地方法規(guī)供給錯(cuò)位且銜接不暢。在國務(wù)院和各部委頒布的法律法規(guī)的指導(dǎo)下，地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定具體的實(shí)施細(xì)則，因而存在各地政令不一的問題，導(dǎo)致供給目標(biāo)錯(cuò)位。進(jìn)城農(nóng)民工的突出特點(diǎn)是數(shù)量眾多、流動(dòng)性強(qiáng)，在流入地的權(quán)益基本處于邊緣化狀態(tài)，同時(shí)在流出地的權(quán)益處于空心化狀態(tài)，長期不在戶籍地生活導(dǎo)致一些優(yōu)惠政策無法真正落實(shí)，最終這種“責(zé)任田”式的社會(huì)保障制度在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)時(shí)受到多重限制，產(chǎn)生了諸如農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退保率高企等問題。

因此，應(yīng)考慮通過法律手段從根本上解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問題。一是進(jìn)行農(nóng)民工勞動(dòng)和社會(huì)保障立法。雖然我國憲法保障了農(nóng)民勞動(dòng)的權(quán)利，但并沒有規(guī)定具體的勞動(dòng)保障措施，現(xiàn)今我國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已然先行一步，頒布了一些地方性的農(nóng)民工社會(huì)保障法規(guī)，但總體上依然存在法律約束力不足的問題。因此，應(yīng)該在國家高度制訂一部專門的農(nóng)民工勞動(dòng)與社會(huì)保障法律制度，系統(tǒng)規(guī)定農(nóng)民工的各種勞動(dòng)權(quán)利和社會(huì)保障措施，在明確其特殊性的同時(shí)將其納入勞動(dòng)者的范疇一并加以保護(hù)；二是加快出臺失業(yè)保險(xiǎn)法。雖然《失業(yè)保險(xiǎn)條例》將農(nóng)民工列入失業(yè)保險(xiǎn)對象，但大多數(shù)農(nóng)民工并沒有享受到應(yīng)有的待遇，原因在于用人單位為了逃避給農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)故而拒絕同他們簽訂正式的勞動(dòng)合同，并且《失業(yè)保險(xiǎn)條例》也存在著對農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工區(qū)別對待的問題，從而影響了實(shí)際效用的發(fā)揮，因此需要根據(jù)農(nóng)民工的職業(yè)特點(diǎn)、收入狀況、流動(dòng)程度及定居城鎮(zhèn)意愿等情況，建立起覆蓋城鄉(xiāng)和全體農(nóng)民工的統(tǒng)一失業(yè)保險(xiǎn)法律制度；三是降低農(nóng)民工維權(quán)成本?，F(xiàn)今“維權(quán)難”已成為繼“上學(xué)難”、“就醫(yī)難”之后又一個(gè)橫亙在農(nóng)民工面前的現(xiàn)實(shí)問題，從維權(quán)前期準(zhǔn)備到進(jìn)入訴訟程序需要不菲的開支，嚴(yán)重影響了農(nóng)民工的積極性，且即使勝訴農(nóng)民工得到的賠償也并不能如己所愿，這種高昂的維權(quán)成本使得很多農(nóng)民工無奈選擇放棄或忍受，有的甚至通過極端手段來發(fā)泄自己的情緒。因此，有必要暫緩農(nóng)民工繳納訴訟費(fèi)用，這里的暫緩并不代表免除而只是給農(nóng)民工一個(gè)緩沖期，以免給農(nóng)民工帶來沉重的生活壓力。

三、農(nóng)村社會(huì)救助法律制度

農(nóng)村社會(huì)救助法律制度是指對那些喪失勞動(dòng)能力的或遭受自然災(zāi)害的農(nóng)民，給予適度的物質(zhì)援助的一種社會(huì)保障法律制度。

1.醫(yī)療性社會(huì)救助。醫(yī)療性社會(huì)救助是指通過政府撥款或社會(huì)捐助等方式來籌集資金，對患重癥的農(nóng)民給予醫(yī)療經(jīng)費(fèi)幫扶的救助方式。在農(nóng)村廣泛流傳著“救護(hù)車一響，一頭牲畜白養(yǎng)；致富十年功，大病一日窮”的順口溜，充分說明了重大疾病依然是導(dǎo)致農(nóng)民反復(fù)貧困的重要原因，因此建立和完善醫(yī)療性社會(huì)救助法律制度十分必要。一是可以規(guī)范責(zé)任主體的行為。責(zé)任主體一般是指地方民政部門，它的法律責(zé)任主要是由于不合法行為而導(dǎo)致的，具體表現(xiàn)為瀆職、監(jiān)管不當(dāng)以及徇私舞弊等，因而應(yīng)通過法律條文規(guī)定其依法享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)，進(jìn)而視情節(jié)輕重對相關(guān)責(zé)任人予以行政處罰或者法律制裁；二是可以明確救助機(jī)構(gòu)的責(zé)任。無論是公立機(jī)構(gòu)（政府部門）還是私立機(jī)構(gòu)（社會(huì)團(tuán)體），只要存在損害受助主體利益的行為，都需要承擔(dān)如消除危險(xiǎn)、補(bǔ)償損失等的民事責(zé)任。一般而言，兩類機(jī)構(gòu)與受助主體之間是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，同時(shí)公立機(jī)構(gòu)與受助主體之間還存在著管理與被管理的關(guān)系；三是可以規(guī)定受助主體的責(zé)任。受助主體作為醫(yī)療性社會(huì)救助法律關(guān)系中的當(dāng)事人，若存在違法行為也需要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)里以虛假手段騙取社會(huì)救助的行為屢見不鮮，因此規(guī)定受助主體的責(zé)任能夠優(yōu)化有限的救助資源的配置功能，發(fā)揮救助資源的最大化效用。

2.災(zāi)害性社會(huì)救助。災(zāi)害性社會(huì)救助是指國家和社會(huì)為受災(zāi)公民提供必要的物質(zhì)援助，以保障公民享有最基本的生活權(quán)利，這也是整個(gè)社會(huì)保障體系中的特殊制度安排。由于農(nóng)村承災(zāi)體的脆弱性，現(xiàn)行農(nóng)村災(zāi)害救助體系中存在一些突出的問題需要解決。一是盡快制訂并實(shí)施《災(zāi)害救助基本法》。雖然我國災(zāi)害救助法律制度有了很大發(fā)展，不過立法層次不高，且法律條文往往比較抽象不具操作性，比如要求各部門在救災(zāi)時(shí)需要彼此配合但對如何配合卻沒有作出具體的要求，最終只能依靠行政手段來解決。因此，需要盡快實(shí)施專項(xiàng)立法，對災(zāi)害救助工作的原則、內(nèi)容、程序和標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行細(xì)化，并以此為依據(jù)指導(dǎo)農(nóng)村災(zāi)害救助工作的具體實(shí)踐；二是加大資金投入力度。災(zāi)后重建是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)性工程，需要大量的資金投入，當(dāng)前農(nóng)村救災(zāi)資金主要來自中央和地方政府的財(cái)政撥款，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)捉襟見肘的狀況。因此可以嘗試建立抗災(zāi)救災(zāi)基金，基金的參與者除了各級政府之外，還可以將部分福利彩票收入和國內(nèi)外捐贈(zèng)納入其中，對基金實(shí)行專戶管理、?？顚Ｓ茫岣哔Y金使用的透明度，同時(shí)要重視自然災(zāi)害預(yù)防方面的資金投入，因?yàn)橛袝r(shí)很少的預(yù)防性投入能夠發(fā)揮很好的防災(zāi)效果，同時(shí)在條件許可的情況下也可以探討區(qū)域之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障的均等化。

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