我國鄉(xiāng)村治理構(gòu)建模式的反思與重構(gòu)

◎王 璐 張東生

在建設(shè)新農(nóng)村的進(jìn)程中，探討怎樣完善鄉(xiāng)村治理模式，以其適應(yīng)時代發(fā)展的需要，對于更好的解決“三農(nóng)問題”和推動新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程意義重大。鄉(xiāng)村治理模式最終的目標(biāo)是為了實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的平衡發(fā)展，達(dá)到這一目的就需要中央政府、地方政府、社會組織、農(nóng)民等積極發(fā)揮作用和互相協(xié)作，最后實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長。

一、我國鄉(xiāng)村治理模式發(fā)展過程及存在的問題

（一）發(fā)展過程

1.“人民公社”治理模式的發(fā)展。自從我國成立以后，治理鄉(xiāng)村最開始運用“議政合一”的人民代表大會治理模式，但在完成社會主義過渡后，“議政合一”模式被“政社合一”模式所取代。眾所周知，人民公社作為政府基層政權(quán)社會組織，它將國家力量傳播到建設(shè)鄉(xiāng)村每一個角落中?？梢哉f“政社合一”模式在特定經(jīng)濟(jì)環(huán)境下起到了積極的作用，既推動了農(nóng)村的發(fā)展，也為城市工業(yè)發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)，但是，“政社合一”模式也有不足之處，其不足之處在于無法滿足我國鄉(xiāng)村社會發(fā)展要求。一是，農(nóng)民沒有太高的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村集體經(jīng)營效率很不理想；二是，人民公社在戶籍管理作用下限制了農(nóng)民的自由流動，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村的穩(wěn)定發(fā)展。

2.“鄉(xiāng)政村治”治理模式的發(fā)展。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包后，人民公社體制逐漸瓦解，“鄉(xiāng)村政治”開始走進(jìn)人們的視野，這一模式就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級別的政府推行行政管理模式，這一行政管理模式突破了傳統(tǒng)行政管理模式的局限，由村民選舉村委會，實施自我監(jiān)督和管理的鄉(xiāng)村治理模式。這一治理模式實施二十多年中，我國鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展飛快，但這一治理模式在日漸推行下也暴露了很多問題，其效應(yīng)有待于進(jìn)一步考證。

（二）存在的問題

1.農(nóng)民參政議政意識不強(qiáng)。結(jié)合實際情況來講，我國各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大差異，農(nóng)民文化程度低、參政議政意識不高，這就決定了不可能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的設(shè)想。很多專家要求擴(kuò)大我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)，構(gòu)建起以農(nóng)民組織以及農(nóng)民自治為主的農(nóng)民組織制度，由農(nóng)民來扮演“鄉(xiāng)民代表”的角色，以此來提高農(nóng)民參政議政的積極性。但這一設(shè)想無疑是忽略了農(nóng)民參政議政的能力，與我國國情是不符的。

2.我國行政機(jī)構(gòu)的盲目擴(kuò)大。很多鄉(xiāng)村實施的治理模式，如：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)可選聘村干事，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付勞動報酬”這一做法肯定會造成村級政權(quán)行政化，從另外一個角度增加一級行政層級，加大了政府財政支出。但取消村一級組織管理職能后，可縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍，但這一做法違背當(dāng)前我國調(diào)整象征行政區(qū)劃工作內(nèi)容，甚至可以說是背道而馳，這樣的做法，只能加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的膨脹度。

二、新世紀(jì)新農(nóng)村的現(xiàn)狀

在社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展下，社會結(jié)構(gòu)演變，現(xiàn)代化城市不斷推進(jìn)，在新世紀(jì)的農(nóng)村體現(xiàn)了新時代的特征，這為鄉(xiāng)村治理模式的完善帶來了發(fā)展機(jī)遇，也帶來了很多挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村呈現(xiàn)“婦女化”的特征

在近幾年來，隨之農(nóng)村勞動力向城市遷移，各地方農(nóng)村出現(xiàn)了婦女化這一情況。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以福建省為例，當(dāng)問及勞動領(lǐng)域時，男性選擇林業(yè)占到4%，選擇種植業(yè)占到41%，選擇牧業(yè)的占到2%，選擇語言占到3%，合計50%；而女性選擇林業(yè)的占到3%，選擇種植業(yè)的占到55%，選擇牧業(yè)的占到0.8%，選擇漁業(yè)的占到5.5%，合計64.3%。從這個調(diào)查結(jié)果來看，婦女從事農(nóng)業(yè)勞動的比重要比男性高出14.3%。這些的結(jié)果表示農(nóng)村婦女以后要成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村的主要力量，她們的身上不但要扛起家庭的重任，還要支撐起家里農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，可謂是擔(dān)子重、力量小。

（二）農(nóng)村“去精英化”現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國中部、東部、西部地區(qū)都出現(xiàn)了勞動力受教育程度高和年輕化的特征。據(jù)有關(guān)調(diào)查結(jié)果表示農(nóng)民工受教育程度大學(xué)?？埔陨险嫉?%，高中學(xué)歷以上的35%，初中學(xué)歷以上的45%，初中學(xué)歷以下的16%，這表明我國農(nóng)民工的學(xué)歷在逐年上升中。我國農(nóng)民工年齡在18周歲以下的占到18%；18-40歲的占到65%；40歲以上的占到17%，這表明我國農(nóng)民工隊伍呈現(xiàn)年輕化的特征。年輕的農(nóng)民工不僅文化程度高，而且接受新鮮事物快，他們身上具有噴薄而后發(fā)的力量，他們的外出流動不但阻礙了新技術(shù)的宣傳和使用，而且也降低了勞動生產(chǎn)率，對于新農(nóng)村的建設(shè)來講無疑是一大無法彌補(bǔ)的損失，造成我國缺乏具有一定技術(shù)能力的現(xiàn)代化新型職業(yè)農(nóng)民。

三、重構(gòu)鄉(xiāng)村治理構(gòu)建模式的對策

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)逐層精簡，注重打造服務(wù)型政府

1.結(jié)合工作實際情況，科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)。將各個部門在整合下組合成綜合的辦公室中心，這樣既能夠強(qiáng)化各部門之間的溝通交流，也節(jié)約了成本與資源。同時，崗位編制進(jìn)行精簡，對崗位編制嚴(yán)格控制，禁止出現(xiàn)超編情況，實施崗位競爭上崗制度，提高政府工作人員的憂患和責(zé)任意識，使他們能夠積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，做到更好的為廣大人們服務(wù)。

2.從微觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)變宏觀引導(dǎo)，全心全意為人民服務(wù)。將政府一部分職能外包給企業(yè)，促使政府由政務(wù)型政府轉(zhuǎn)化成為服務(wù)型政府，實現(xiàn)從微觀管理模式轉(zhuǎn)變成宏觀指導(dǎo)，運用更多種管理方式來促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，管理社會事務(wù)，主動提供一些公共服務(wù)，努力成為讓百姓滿意、放心的政府。只有百姓滿意，政府才能稱得上“人民政府”，才能更好的為百姓辦事。

（二）壓縮編制，取消市管縣制度

在上個世紀(jì)中期我國形成了市管縣體制。在1958年，河北省撤銷天津地區(qū)，將這些地區(qū)歸還給天津市，由天津市管理這些地區(qū)，是我國第一個市管縣體制的地區(qū)。在第二年，我國中央政府認(rèn)可了這種市管縣體制，并在其他地區(qū)廣泛推廣。

但在市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展下，尤其是在縣域經(jīng)濟(jì)的飛快發(fā)展下，市管縣體制已經(jīng)凸顯出很多問題，不但沒有促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且反倒成為了限制縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。其不足體現(xiàn)在：市區(qū)在不斷吸收縣內(nèi)的資源，給縣級財政帶來了很大的資金困難。市管縣的最初目的是為了能夠促進(jìn)市與縣的共同發(fā)展，但在具體工作中卻掠奪縣的大量資源，嚴(yán)重影響了縣的發(fā)展。很多地級市政府為了提高政績，一般會集中所有財力建設(shè)地級市，最后出現(xiàn)了富了一個地級市，窮了其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況，這種做法嚴(yán)重的導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，不但拉開了我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，而且還給我國城鄉(xiāng)的發(fā)展帶來了很多問題，可見，這種做法應(yīng)及時摒棄。

（三）規(guī)范村民自治組織，明確規(guī)定村干部的權(quán)責(zé)

在我國《村民委員會組織法》中明確規(guī)定出“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府不得干涉村民委員會的工作，可對其工作進(jìn)行支持以及幫助”?？梢?，在這部法律中規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會二者的關(guān)系，也對二者的管理權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，但是卻沒有嚴(yán)格界定出二者的管理關(guān)系，也沒有對支持和幫助的范圍進(jìn)行界定，也沒有明確規(guī)定出村民自治的領(lǐng)域，這就影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的順利開展，也阻礙了村民委員會組織作用的發(fā)揮。所以，在國家法制主義下，我國應(yīng)對《村民委員會組織法》進(jìn)行完善，對村民委員會組織的法律地位、法律性質(zhì)以及自治領(lǐng)域等進(jìn)行規(guī)范，在維護(hù)村委會合法性的基礎(chǔ)上，確保村民委員會能夠真正的有實權(quán)，能夠真正的為老百姓辦事。

（四）完善吸納精英機(jī)制，注重新時代農(nóng)民的培養(yǎng)

對于農(nóng)村勞動力大量外出打工這一現(xiàn)象，特別是知識水平高、文化素養(yǎng)高的年輕人大量外移造成各地農(nóng)村面臨著人才短缺這一問題。這不但影響著一些新型農(nóng)具的推廣，也影響了農(nóng)村發(fā)展速度，農(nóng)村的發(fā)展需要大量的精英人才，這就要求政府建立健全的人才吸引機(jī)制。通過促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展來留住更多的年輕人才；通過出臺一些政策對農(nóng)村精英外出打工的數(shù)量進(jìn)行限制，大力鼓勵和支持他們積極參與到管理村莊事務(wù)中，并給予他們適當(dāng)?shù)膭趧訄蟪?，促使農(nóng)村精英可以為新農(nóng)村建設(shè)做出更多的貢獻(xiàn)。同時，培育新時代的農(nóng)民，要求農(nóng)民有文化、有技術(shù)，定期或者不定期培訓(xùn)農(nóng)村剩余的勞動力，對他們進(jìn)行科技培訓(xùn)，使他們能夠懂得種植農(nóng)業(yè)的新型技術(shù)，在科學(xué)種田的基礎(chǔ)上，還可以搞一些新型養(yǎng)殖技術(shù)，推動農(nóng)村地區(qū)畜牧業(yè)的發(fā)展。想要達(dá)到這些目標(biāo)，就需要政府積極發(fā)揮作用，面向社會開展形式多樣的培訓(xùn)機(jī)制，重視農(nóng)業(yè)教育與成人教育的發(fā)展，培育新時代的農(nóng)民，做好回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)新型農(nóng)業(yè)配套培育機(jī)制，當(dāng)前我國很多農(nóng)民都選擇進(jìn)城打工，最后不得不回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)，培育這些回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，促使他們能夠成為新時代專業(yè)型的農(nóng)民，在種植農(nóng)業(yè)方面上積極發(fā)揮引導(dǎo)作用，做好科學(xué)種田，進(jìn)一步提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。

四、結(jié)語

從上面的分析中可見，在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展下，農(nóng)村呈現(xiàn)了諸多新特征，想要促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展水平，勢必要運用多中心治理模式，這一模式在推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上發(fā)揮著不可代替的作用。但是結(jié)合具體狀況而言，因為當(dāng)前的“鄉(xiāng)村政治”模式依然存在，其還發(fā)揮著一定的作用，多中心治理模式還有很多需要完善之處，實現(xiàn)從“鄉(xiāng)村政治”模式轉(zhuǎn)變成“多中心治理”模式還需要很長一段路程。 另外，在建設(shè)新農(nóng)村方面上，我國可借鑒其他國家的經(jīng)驗，但這里所謂的借鑒并不是盲目的、一味的借鑒，而是應(yīng)該結(jié)合我國國情，針對性、有目的借鑒，以此來推動我國新農(nóng)村建設(shè)取得更好的成效，進(jìn)一步提高我國的綜合國力。

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