我國農(nóng)村面源污染防治制度創(chuàng)新研究

◎呂軍書 楊毅斌

隨著我國社會的發(fā)展和農(nóng)村改革的深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得前所未有的成就。在農(nóng)村城市化進(jìn)程加快和農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境問題日益突出，農(nóng)村面源污染已經(jīng)成為造成我國地表和地下水體污染、農(nóng)村土壤污染的重要原因。我國的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作起步于20世紀(jì)80年代，這三十多年來，我國在農(nóng)村面源污染防治方面取得了一些成績，尤其是2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了縣級政府對農(nóng)村生活廢棄物的管理職責(zé)，把環(huán)境公益訴訟制度納入法律體系中，可見國家對于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重視。但是，我們也看到，目前在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)這一方面，特別是面源污染，存在的問題遠(yuǎn)多于成就。因此，我們要樹立法治理念，構(gòu)建農(nóng)村面源污染防治的法律制度，完善農(nóng)村面源污染相關(guān)法律法規(guī)，綜合利用政策條例，充分發(fā)揮行政管理作用，切實(shí)有效的解決農(nóng)村面源污染問題。

一、農(nóng)村面源污染的成因分析

面源污染，又名“非點(diǎn)源污染”，指在農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)民生產(chǎn)生活中大量使用的化肥、農(nóng)藥或者其他污染物中蘊(yùn)含的氮磷鉀等營養(yǎng)元素以及一些有毒有害難以分解的有機(jī)或無機(jī)物質(zhì)，從非特定的領(lǐng)域，在降水、地表徑流沖刷、土壤滲透等作用下，污染物進(jìn)入收納水體并引起水體富營養(yǎng)化或其他形式的污染。研究發(fā)現(xiàn)，造成農(nóng)村面源污染的主要因素有：

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)化產(chǎn)品濫用

眾所周知，我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，但由于農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)落后等多種原因，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。為了確保農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)出，我國農(nóng)民每年在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，都要使用數(shù)百萬噸化肥農(nóng)藥，投入比例驚人，每公頃使用量是世界平均用量的數(shù)倍。但這些化肥有效利用率不足30%，高投入的化肥用量并沒有帶來農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)量的提高，在造成大量資源浪費(fèi)的同時(shí)，也帶來了一系列問題，例如，降水?dāng)y帶過量的化肥通過徑流進(jìn)入土壤、水體，影響土壤的營養(yǎng)平衡，造成土壤板結(jié)、富營養(yǎng)化、耕地質(zhì)量退化，長久難以恢復(fù)；土壤中的有機(jī)質(zhì)含量、土壤酸堿值遭到破壞，對重金屬等物質(zhì)的固定作用大大降低，加重重金屬污染。同時(shí)，土地質(zhì)量不斷下降，為了確保農(nóng)作物產(chǎn)量，農(nóng)民不得不加大化肥農(nóng)藥投入，加劇污染程度，由此形成一個(gè)惡性循環(huán)。2016年河南省新鄉(xiāng)地區(qū)由于面源污染引發(fā)的鎘大米事件讓人憂心，這給相關(guān)政府部門在土壤保護(hù)問題上敲響了警鐘。雖然我國保住了耕地面積紅線，但是土地的“生死疲病”也正在成為紅線內(nèi)的危機(jī)，土壤質(zhì)量問題解決刻不容緩。

（二）養(yǎng)殖業(yè)污染日益嚴(yán)重

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展，與此同時(shí)，養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境管理不嚴(yán)格、相關(guān)制度法規(guī)不健全等造成諸多環(huán)境問題。養(yǎng)殖業(yè)污染主要包括兩個(gè)方面：一是畜禽養(yǎng)殖污染。伴隨著養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國牧場地?cái)?shù)量日益增多，但受到自然地理?xiàng)l件的限制，分布范圍廣，并沒有形成規(guī)?；笮宛B(yǎng)殖場，多數(shù)畜牧業(yè)廢棄物不經(jīng)環(huán)保處理直接排入河流、湖泊，對周邊環(huán)境造成惡劣影響，防治難度巨大。二是水產(chǎn)養(yǎng)殖污染。近幾年來，我國自然海洋資源緊缺，四大漁場出魚量銳減，為解決資源緊缺問題，除開拓遠(yuǎn)洋捕撈方式外，人工水產(chǎn)養(yǎng)殖也成為彌補(bǔ)海產(chǎn)品市場缺口的一大舉措。然而，部分養(yǎng)殖戶為追求經(jīng)濟(jì)利益，大量投放飼料、藥物，造成水體富營養(yǎng)化，對其他水庫、次級河流也造成不同程度的污染。另外，有部分養(yǎng)殖戶肥水養(yǎng)魚，造成水體富營養(yǎng)化，僅僅依靠水體自凈能力很難恢復(fù)到污染前的水質(zhì)?？傮w來說，養(yǎng)殖業(yè)以傳統(tǒng)養(yǎng)殖為主，缺乏規(guī)?；募S污貯存處理設(shè)施，養(yǎng)殖糞污隨意堆置，在雨季隨暴雨徑流沖刷進(jìn)入水體形成污染源。

（三）農(nóng)民生活污染處理不當(dāng)

城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展不僅帶來了村民生活水平的提高，同時(shí)產(chǎn)生的生活污染也日益嚴(yán)重。其中，生活污水及固體垃圾是農(nóng)村生活污染的主要形式。目前，農(nóng)村住宅分散，基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，缺乏統(tǒng)一的污水處理系統(tǒng)，其生活污水往往直接排至河流或者滲透進(jìn)土壤，造成污染；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒有鋪設(shè)污水管網(wǎng)或者污水管網(wǎng)污水收集率低，其有毒有害物質(zhì)排放至地下河道，直接污染地下水，影響水環(huán)境質(zhì)量。另一方面，農(nóng)村垃圾收運(yùn)設(shè)施缺乏，村民生活產(chǎn)生的固體垃圾未進(jìn)行集中處理，農(nóng)戶一般將其傾倒于河道兩側(cè)，或者到處亂堆亂放，有的不經(jīng)處理直接進(jìn)行填埋或焚燒，不僅易堵塞河流，也嚴(yán)重污染水體，其有害物質(zhì)滲入地下水，威脅農(nóng)村居民身體健康。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染不斷惡化

伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市土地利用已趨于飽和，加之城市監(jiān)管力度較大，執(zhí)法嚴(yán)格，高污染、高耗能企業(yè)在城市難以維持生存。因此，越來越多的高污染、高耗能企業(yè)將目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村，農(nóng)村成為環(huán)境污染問題爆發(fā)的“溫床”。然而，部分村鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)規(guī)模小，且大部分為傳統(tǒng)型工業(yè)，布局不合理，環(huán)保設(shè)施不到位，尤其是一些化工廢渣含有大量鉛、汞、砷等有毒重金屬，僅靠自然降解無濟(jì)于事，給農(nóng)村環(huán)境治理帶來了很大壓力。此外，有些企業(yè)為了規(guī)避城市排污檢測，把工廠建在城鄉(xiāng)結(jié)合部，直接向河道排放未經(jīng)處理的污水，由于缺乏有效的管理和監(jiān)督，這些企業(yè)造成的環(huán)境污染不能得到重視，嚴(yán)重影響居民生活，群眾怨聲載道。

二、我國農(nóng)村面源污染防治存在的問題

城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)村面源污染不斷加劇。為了建設(shè)生態(tài)鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村，國家采取了多中心治理措施。但是，目前農(nóng)村面源污染尚未取得突破性進(jìn)展。主要表現(xiàn)在：

（一）防治農(nóng)村面源污染相關(guān)法律法規(guī)體系不完善

由于國情原因，我國環(huán)境保護(hù)方面的法律較之民法、刑法等起步晚、發(fā)展緩慢，沒有形成系統(tǒng)規(guī)范的法律體系。而在我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法中，農(nóng)村面源污染防治僅占據(jù)較小篇幅，其規(guī)定也是散見于一些法律條文中，不僅缺乏有效的法律規(guī)制，而且部分條文太過散亂，不成體系。改革開放以來至今，以犧牲環(huán)境為代價(jià)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向仍然存在。在“先污染后治理”的思想觀念下，農(nóng)村面源污染并未作為專門的議題進(jìn)行立法，只是作為水污染的一個(gè)分類附帶性的提及，這是防治農(nóng)村面源污染相關(guān)法律缺失的最重要原因。另外由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，一些環(huán)保法律法規(guī)在面源污染防治上發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，在政策層面也缺失與相關(guān)法律法規(guī)配套的執(zhí)行措施。

（二）國家對農(nóng)村環(huán)境治理投入嚴(yán)重不足

環(huán)境污染是由多方原因造成的，因此環(huán)境污染治理工程牽扯面十分廣泛。但是由于我國長期實(shí)行“誰污染，誰治理”的原則，導(dǎo)致在環(huán)境治理過程中，國家把更多的責(zé)任放在污染的主體——業(yè)主身上，而忽略了其他主體的責(zé)任，這使得農(nóng)村面源污染防治的投入很難真正落實(shí)。而政府每年的環(huán)保應(yīng)援資金投入，主要用于城市和重工業(yè)企業(yè)的污染，劃撥到農(nóng)村環(huán)保的投入甚少，其有限的農(nóng)村環(huán)保支出，大部分用于污染較為突出的點(diǎn)源污染，因此，用于防治農(nóng)村面源污染的資金投入少之又少，農(nóng)村面源污染治理難上加難。另一方面，由于農(nóng)村地廣人稀，污染面大等因素，垃圾站、排水管網(wǎng)、公共廁所及污水處理設(shè)施往往難以實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，即使已建成的基礎(chǔ)設(shè)施由于缺乏維護(hù)資金投入，實(shí)際使用效果不理想。技術(shù)方面，由于對農(nóng)村面源污染缺乏基礎(chǔ)全面的調(diào)查與研究，防治系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完善，相關(guān)的面源防治技術(shù)不成熟，可選用的實(shí)用技術(shù)少，只能借鑒防治點(diǎn)源污染的技術(shù)，在實(shí)際應(yīng)用中治理效果不理想。而在技術(shù)推廣上，一方面農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣系統(tǒng)的投入太低，投資經(jīng)費(fèi)的使用不合理，此外推廣人員龐雜，一些推廣人員素質(zhì)低，施行與推廣無關(guān)的職能等，這些問題使技術(shù)的推廣存在很大障礙，在總體上掣肘面源污染防治的進(jìn)程。

（三）農(nóng)村面源污染環(huán)保意識薄弱

環(huán)境的好壞與公眾健康息息相關(guān)，因此農(nóng)村面源污染的防治需要社會公眾的廣泛參與。然而在現(xiàn)實(shí)生活中面源污染的日益嚴(yán)重則反映出公眾環(huán)保意識的匱乏。一是農(nóng)村基層干部環(huán)保意識的缺失，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)，認(rèn)識不到農(nóng)村面源污染防治的重要性和迫切性，始終秉承過去“先污染后治理”的老思路、老方法，致使國家的環(huán)保政策得不到有效的執(zhí)行，面源污染得不到有效遏制；二是農(nóng)民受自身?xiàng)l件的限制，往往意識不到環(huán)境保護(hù)的重要性。大部分農(nóng)民沒有受過良好的教育，文化程度偏低，對國家相關(guān)的法律法規(guī)、政策認(rèn)識性不夠，為了追求更大的經(jīng)濟(jì)效益，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大規(guī)模使用塑料薄膜、濫用化肥農(nóng)藥，嚴(yán)重破壞土地資源和水資源。在日常生活中也沒有形成良好的習(xí)慣，認(rèn)識不到面源污染對農(nóng)村環(huán)境、對自身健康的危害，亂扔亂堆垃圾，隨意排放廢水和畜禽糞便。三是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人缺乏社會責(zé)任感，盲目追求經(jīng)濟(jì)利益忽視環(huán)境效益，對于政府出臺的相關(guān)環(huán)保措施不予配合，只注重表面工作不予落實(shí)環(huán)保責(zé)任。

（四）農(nóng)村面源污染防治監(jiān)管體系存在漏洞

我國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制存在漏洞，一方面，沒有形成一套綜合防治農(nóng)村面源污染的監(jiān)測管理體系，農(nóng)業(yè)環(huán)境評估、化肥農(nóng)藥投入檢測、農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量檢測、養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境監(jiān)測等檢測體系不完善，沒有形成常態(tài)化和規(guī)范化的監(jiān)測與評價(jià)、預(yù)報(bào)與預(yù)警機(jī)制。另一方面，政府執(zhí)法行為缺乏有效的監(jiān)管。在現(xiàn)實(shí)生活中，政府信息公開不及時(shí)，農(nóng)民不能準(zhǔn)確了解環(huán)境現(xiàn)狀；相關(guān)行政部門的監(jiān)督缺位，致使出現(xiàn)各種偷排漏排、環(huán)保設(shè)施不完善或擅自關(guān)停治理設(shè)施等行為；對一些污染企業(yè)，群眾舉報(bào)無門，一些部門或者責(zé)任人與污染企業(yè)相勾結(jié)，對舉報(bào)的污染情況不聞不問；一些被查處的污染企業(yè)，懲罰力度不夠，只單純進(jìn)行罰金或者停業(yè)整頓，所處罰金與污染帶來的效益相比不足一提，不能對其形成強(qiáng)有力的威懾，環(huán)境污染一再加重。

三、農(nóng)村面源污染的防治措施

農(nóng)村面源污染防治工作任重道遠(yuǎn)，必須針對目前污染形勢嚴(yán)峻的狀況，盡快制定出臺對農(nóng)村面源污染的治理規(guī)劃，把治理和優(yōu)化農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境納入各級黨委政府的重點(diǎn)工作來抓，把農(nóng)業(yè)面源污染納入法制化軌道，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的全面進(jìn)步。

（一）構(gòu)建農(nóng)村面源污染法律體系

首先，在立法層面上落實(shí)環(huán)境保護(hù)尤為重要，特別是有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法進(jìn)程刻不容緩，必須進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定。針對治理農(nóng)村面源污染問題，我國生效實(shí)施的農(nóng)業(yè)法、環(huán)保法等法律法規(guī)已經(jīng)做出了相關(guān)規(guī)定，對于落實(shí)不到位的地方，要對相關(guān)部門和相關(guān)個(gè)人加強(qiáng)督促，確保落實(shí)到位。對土壤、肥料等易引起面源污染領(lǐng)域法律的空白，以及農(nóng)藥殘留、塑料垃圾等引起面源污染領(lǐng)域法律規(guī)定的相對滯后性，要啟動(dòng)法律的制訂和修訂工作。其次，為了解決化肥、農(nóng)藥殘留等容易引起面源污染的領(lǐng)域因缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)而比較混亂的狀況，要制訂相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，或者出臺相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，從投入使用到最終產(chǎn)品成形整個(gè)過程都要遵循嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。最后，各級地方政府要根據(jù)各地農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的實(shí)際發(fā)展情況制定相關(guān)的面源污染防治地方性法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法工作的規(guī)范化和制度化。

（二）加大環(huán)保財(cái)政和技術(shù)投入

環(huán)保需要財(cái)政作為堅(jiān)實(shí)的后盾。首先是國家財(cái)政的傾斜與扶持，爭取得到上級部門的重視。針對綜合治理農(nóng)村面源污染、建立健全污水處理廠設(shè)施，以及處理農(nóng)村連片污染問題等方面缺少資金的現(xiàn)實(shí)困難，要積極爭取擴(kuò)大上級有關(guān)部門的支持力度，確保資金充足。其次是加快環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度。在我國目前的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的污水處理系統(tǒng)建設(shè)相對滯后，這也是我國農(nóng)村面源污染較為嚴(yán)重的一個(gè)重要原因。對于這種情況，應(yīng)該加大力度整合有關(guān)部門的污染整治資金，加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的污水處理系統(tǒng)為主，包括建設(shè)污水處理設(shè)施、增加垃圾回收設(shè)施投入力度、增設(shè)排水管網(wǎng)等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，在面源污染治理方面提供幫助。最后是各級政府在財(cái)政投入方面給予更多傾斜。一方面，各級政府為防治農(nóng)村面源污染，要加大財(cái)政投入，設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級專業(yè)機(jī)構(gòu)和專門人員，引用科學(xué)技術(shù)，全方位多角度綜合治理。與此同時(shí)，中央政府要對區(qū)域間的環(huán)境治理提供一定的政策和資金支持，并根據(jù)聯(lián)合治污的績效給予更多的財(cái)政補(bǔ)貼和項(xiàng)目支持。

（三）提高農(nóng)民對面源污染防治意識

農(nóng)民是農(nóng)村生產(chǎn)、生活的主體，因此，農(nóng)民也就成了農(nóng)村面源污染防治的主力軍。所以，應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，以提高農(nóng)民的面源污染防治意識。具體來說，一是充分利用手機(jī)、電視、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化媒體傳輸設(shè)備，加大宣傳力度，尤其是面源污染成因及其危害，借此增強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)保防治意識。二是充分發(fā)揮村委會的宣傳組織作用，開展法制宣傳教育，向村民普及相關(guān)法律法規(guī)，積極開展污染防治的倡議活動(dòng)，定期組織村民學(xué)習(xí)污染防治的方法，營造出污染防治“人人有責(zé)、人人參與”的良好氛圍。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，明確工作方向，協(xié)調(diào)好農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)和污染防治之間的矛盾，大力開展生態(tài)鎮(zhèn)、生態(tài)村、生態(tài)家園為重點(diǎn)的創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)對農(nóng)民的培訓(xùn)，加強(qiáng)農(nóng)村面源污染治理的相關(guān)信息服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)，使農(nóng)民切身體會到生態(tài)農(nóng)村的優(yōu)越性，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與面源污染防治的積極性和主動(dòng)性。

（四）建立完善農(nóng)村面源污染防治監(jiān)管機(jī)制

要保證農(nóng)村面源污染防治相關(guān)法律得到有效的實(shí)施，建立完善農(nóng)村面源污染防治監(jiān)管體制是很有必要的。一是積極探索適合我國國情的面源污染綜合防治的監(jiān)測防控體系。在治理環(huán)境的同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，重點(diǎn)完善面源污染預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)環(huán)境安全評估體系，細(xì)化農(nóng)藥化肥投入標(biāo)準(zhǔn)，污水排放檢測標(biāo)準(zhǔn)等，做到面源污染防治有據(jù)可依、有章可循。二是明確行政執(zhí)法權(quán)責(zé)。加快建立適合我國農(nóng)村發(fā)展方式的績效考評體系，將農(nóng)村面源污染防治納入各級黨政和相關(guān)部門目標(biāo)考核。改變以往單純以GDP為中心的發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展、清潔生產(chǎn)，對污染情況嚴(yán)重、群眾反響強(qiáng)烈、防治不力的部門或責(zé)任人進(jìn)行約談、問責(zé)，限期整改。三是加大督查力度。環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、市政等各個(gè)部門要加強(qiáng)聯(lián)合，日常工作中加大力度，堅(jiān)決杜絕地方保護(hù)主義。在企業(yè)、養(yǎng)殖場進(jìn)行檢查過程中，對環(huán)保不達(dá)標(biāo)的行為及時(shí)督促整改，對具有典型教育意義的環(huán)保案件，予以高度重視，限期整改不予配合的，從嚴(yán)從重處罰。四是發(fā)揮基層組織的監(jiān)督功能。村民委員會由村民組成，農(nóng)村的環(huán)境狀況與他們緊密相連，可以賦予農(nóng)村村委會一定的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)，讓村民在日常生活中加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村面源污染綜合治理工作的開展。

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