論我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化

◎單忠獻(xiàn)

十二屆全國人大五次會議通過的《民法總則》（文中所提法律均采用簡稱），將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人定位為特殊法人，首次在國家基本法律中明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人資格，一定程度上解決了此前由于民事主體地位不明、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容不清所帶來的立法缺憾，對農(nóng)村集體組織成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織化的進(jìn)程等都具有歷史性的推動作用。但毋容諱言的是，這并不足以解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化的問題。從法人資格的法律賦予到法人主體的實(shí)際權(quán)利行使，是一個(gè)更具實(shí)質(zhì)意義的跨越，還需要通過專門法律的立法設(shè)計(jì)和相關(guān)法律的合理銜接，以完善對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化的法律支撐。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展歷程與制約

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織伴隨著建國初期的農(nóng)業(yè)互助合作運(yùn)動而產(chǎn)生，在不同階段依次表現(xiàn)為互助組以及初級、高級農(nóng)業(yè)合作社，是我國繼土地改革后進(jìn)行的社會主義改造在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的重要成果，其實(shí)質(zhì)在于將農(nóng)村土地和其他生產(chǎn)資料的屬性由農(nóng)民個(gè)人所有轉(zhuǎn)化為集體所有。隨著高級農(nóng)業(yè)合作社的擴(kuò)大化，1958年出現(xiàn)人民公社雛形，農(nóng)業(yè)社的生產(chǎn)資料和公共財(cái)產(chǎn)開始向公社集中，由公社統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算；1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》出臺后，“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度普遍推行。社會主義改造完成后至改革開放前的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有多種表現(xiàn)形式，既包括由原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)所形成的三級合作經(jīng)濟(jì)組織，也包括農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用合作社等其他集體經(jīng)濟(jì)組織。［1］應(yīng)當(dāng)說，改革開放前的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對當(dāng)時(shí)農(nóng)村生產(chǎn)資料集體產(chǎn)權(quán)和社會主義屬性的確認(rèn)、農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)保障供給、農(nóng)村社會的管理職能行使發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)因政社不分僵化體制的長期主導(dǎo)，也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)功能弱化、農(nóng)民權(quán)益含混、動力后勁不足甚至生產(chǎn)經(jīng)營活動停滯等影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的弊端。

黨的十一屆三中全會后，人民公社“政社合一”的體制已經(jīng)走到窮途末路，集體統(tǒng)一經(jīng)營模式開始退出歷史舞臺。以1982年公布實(shí)施的《憲法》為依據(jù)，1983年中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，經(jīng)過幾近一年的時(shí)間，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和合作經(jīng)濟(jì)組織分設(shè)基本完成。這一時(shí)期，以家庭承包經(jīng)營為主要內(nèi)容的農(nóng)村歷史性變革啟動，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱首次在《憲法》出現(xiàn)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制得到《憲法》確認(rèn)。在表現(xiàn)形式上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完成了從“舊三級”向“新三級”的轉(zhuǎn)變，由原來的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村小組集體經(jīng)濟(jì)組織［2］。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對土地所有權(quán)的統(tǒng)一行使和家庭享有承包經(jīng)營自主權(quán)的統(tǒng)分模式，使得農(nóng)村生產(chǎn)力得到迅速解放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)高速增長，農(nóng)民收入得以大幅提高。

1992年，黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革率先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)探索，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐步進(jìn)入市場化發(fā)展階段。隨著以“還權(quán)于民”為核心和股份制改革為方向的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革深入進(jìn)展，各地探索了多種折股配股量化的符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形式，名為經(jīng)濟(jì)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)紛紛涌現(xiàn)。雖然實(shí)踐中“大多數(shù)地方傾向于將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)作‘法人’看待”［3］，但由于法人地位在《民法總則》通過前沒有賦予，兼之權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確、集體資產(chǎn)歸屬不清晰、政社分開改革不徹底等原因，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法成為具有獨(dú)立運(yùn)作權(quán)益的市場主體，也就沒有獲得相應(yīng)的成長。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的缺失限制了其應(yīng)有的民事權(quán)利能力和民事行為能力，弱化了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的功能，擠壓了資本積累，致使形成沒有經(jīng)營活動的“空殼村”甚至大量負(fù)債，也導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的弱化或邊緣化。［4］除此以外，本文認(rèn)為，法人地位和相關(guān)權(quán)利義務(wù)規(guī)定的缺失，對農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的影響還在于削弱了村民對其的認(rèn)同感和歸屬感，使集體成員無法產(chǎn)生利益實(shí)現(xiàn)和權(quán)益保護(hù)的良好預(yù)期，特別是對當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革、土地流轉(zhuǎn)收益沖突問題的解決產(chǎn)生的約束作用明顯。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化的法律內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)意義

（一）法律內(nèi)涵

法人是民法范疇的概念，是“由法律創(chuàng)設(shè)，得為權(quán)利義務(wù)的主體”［5］。按照《民法總則》第57條的界定，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法律之所以要創(chuàng)設(shè)這一民事主體，就在于通過為達(dá)到一定組織化程度的團(tuán)體進(jìn)行權(quán)能賦予，使其以獨(dú)立的姿態(tài)參與民事活動、獲取民事權(quán)益和承擔(dān)民事責(zé)任。一般而言，法人的成立應(yīng)滿足名稱、組織機(jī)構(gòu)、住所、財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)等方面的要求，而其設(shè)立的具體條件和程序遵循，以及權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任的承擔(dān)等，必須由相關(guān)法律明確規(guī)定，健全適格者才能轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的權(quán)利行使主體。這一過程，其實(shí)就是法人化的過程。

改革開放后的法制重建和發(fā)展時(shí)期，關(guān)于農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的相關(guān)內(nèi)容在《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會組織法》、《物權(quán)法》等法律中相繼得以明確。如2007年通過的《物權(quán)法》就規(guī)定了集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)的范圍、集體成員權(quán)的行使事項(xiàng)、集體所有權(quán)的行使主體、集體財(cái)產(chǎn)的公布和保護(hù)、集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)代企業(yè)形式等一系列內(nèi)容?！睹穹倓t》進(jìn)一步在營利法人、非營利法人的分類之外，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入特殊法人主體。但上述內(nèi)容設(shè)計(jì)乃至法人地位的確立，并不意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化的完成。本文認(rèn)為，所謂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照法定條件和程序設(shè)立法人、成為獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的健全適格民事主體的過程。

（二）實(shí)現(xiàn)意義

第一，明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外部法律關(guān)系。“法律關(guān)系是根據(jù)法律規(guī)范產(chǎn)生的、以主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的形式表現(xiàn)出來的特殊的社會關(guān)系。”［6］因此，完備的法律規(guī)范支撐是法律關(guān)系認(rèn)定和明確的前提。對外而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化將確立其民事主體地位，與其他市場主體一樣，能夠獨(dú)立從事經(jīng)濟(jì)活動，成為彼此間契約關(guān)系訂立履行的適格民事法律關(guān)系當(dāng)事人。對內(nèi)而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化將有利于進(jìn)一步明確集體組織和成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使集體資產(chǎn)的管理和保值增值、土地的發(fā)包和承包、組織成員身份的認(rèn)定、生產(chǎn)經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)收益的分配等具有更加準(zhǔn)確清晰的法律依據(jù)。

第二，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。一般認(rèn)為，具有農(nóng)村戶籍身份則可以當(dāng)然取得農(nóng)村集體組織成員資格。是否需要界定成員資格，在我國實(shí)務(wù)界和理論界曾經(jīng)有分歧。但事實(shí)上，為解決集體所有權(quán)主體模糊的問題，《物權(quán)法》已經(jīng)引入成員權(quán)的概念，在第 59 條第1款規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。［7］通過知情和參與重大決策，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理職能行使和生產(chǎn)經(jīng)營中獲取收益，應(yīng)是農(nóng)民集體成員最在意的權(quán)利。毋曉蕾認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)有法律，農(nóng)民集體成員享有的獲益權(quán)主要包括利用集體設(shè)施的權(quán)利、集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營收益和土地補(bǔ)償金分配請求權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營請求權(quán)、宅基地分配請求權(quán)、“四荒”地優(yōu)先承包權(quán)等權(quán)利。［8］因此，成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化不容回避的問題，必將得到進(jìn)一步確認(rèn)，權(quán)利范圍會更加周延，權(quán)益實(shí)現(xiàn)也將更有保障。

第三，破除農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的障礙。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，對盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入有重要意義。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，作為當(dāng)事人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律身份是一個(gè)根本性的問題，身份問題不解決后續(xù)的各種關(guān)系無法理順。也正是因?yàn)榇?，長時(shí)間以來，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法作為完整的市場主體參與經(jīng)營競爭，這個(gè)問題始終困擾著中國農(nóng)村集體濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革”［9］。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的產(chǎn)生，標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體身份的合法化，其設(shè)立條件、組織形式、治理結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)等都要納入法律規(guī)制，集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、生產(chǎn)經(jīng)營和財(cái)務(wù)管理必須依法進(jìn)行，這一點(diǎn)對推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革至關(guān)重要。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化的立法思路

推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化，根本在于制定專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律，同時(shí)做好與相關(guān)法律的有效銜接，以提供完善的法律制度保障，規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。中共中央和國務(wù)院發(fā)布、被稱為2017年1號文的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見 》在闡述深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革部分中，著重指出要“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格”。這也說明，通過專門立法推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化進(jìn)程，已經(jīng)成為我國當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要任務(wù)和迫在眉睫的工作重點(diǎn)。

（一）立法機(jī)關(guān)和位階

根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。因此，作為勞動群眾集體所有制重要構(gòu)成的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度，與我國社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度密切相關(guān)。按照《憲法》和《立法法》的規(guī)定，涉及民事基本制度和基本經(jīng)濟(jì)制度的事項(xiàng)只能制定為法律，而法律只能由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定。根據(jù)立法職權(quán)劃分，基本法律的立法權(quán)限屬于全國人大，基本法律以外的法律立法權(quán)限由全國人大常委會形行使。換而言之，民事法律基本制度由全國人大制定，作為下位法的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律制度應(yīng)由全國人大常委會負(fù)責(zé)立法。

（二）基本框架和內(nèi)容

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法應(yīng)包含總則、設(shè)立和登記、組織和成員權(quán)利義務(wù)、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理和利益分配、變更和終止、政策扶持、法律責(zé)任等部分組成。其中，總則部分主要規(guī)定立法目的、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵、法人地位、組織原則等內(nèi)容。設(shè)立和登記部分主要規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立條件、章程記載事項(xiàng)、設(shè)立程序和登記機(jī)關(guān)。設(shè)立條件除具備法人設(shè)立的一般條件外，應(yīng)將完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體資產(chǎn)所有權(quán)明確作為基本要件；鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖具備資產(chǎn)管理經(jīng)營的主要職能，以及經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革的實(shí)踐和發(fā)展趨向，但仍具有一定社會管理職能，建議根據(jù)其特殊性規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的登記機(jī)關(guān)為農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)。組織和成員權(quán)利義務(wù)部分應(yīng)分別規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利義務(wù)和成員的權(quán)利義務(wù)。前者的權(quán)利主要包括擁有集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)、集體土地的發(fā)包權(quán)、所管理國有資產(chǎn)的他物權(quán)、內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)等，義務(wù)則包括不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得違反耕地保護(hù)制度、不得侵犯成員權(quán)益、接受主管部門和成員監(jiān)督等義務(wù)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)享有集體事務(wù)的表決權(quán)和參與權(quán)、獲得收益權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，同時(shí)履行遵守法律法規(guī)和組織章程、依法承包經(jīng)營，維護(hù)集體合法權(quán)益等義務(wù)。組織機(jī)構(gòu)部分主要規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會的組成和職權(quán)、委員會或理事會的職權(quán)等內(nèi)容。財(cái)務(wù)管理和利益分配部分主要規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)會計(jì)制度、公積金提取、盈余分配、審計(jì)監(jiān)督等內(nèi)容。變更和終止主要規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合并、分立、解散的通過、審核、備案、資產(chǎn)清算、債權(quán)債務(wù)處理等事項(xiàng)。政策扶持部分主要規(guī)定從政府財(cái)政扶持政策、稅收減免政策、融資擔(dān)保政策等方面壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的內(nèi)容。法律責(zé)任部分主要規(guī)定侵犯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織侵犯成員合法權(quán)益、干擾農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正常生產(chǎn)經(jīng)營、向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織攤派或強(qiáng)迫接受有償服務(wù)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織違法生產(chǎn)經(jīng)營等應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的情形。

（三）與相關(guān)法律的銜接

上文提及的所有法律中均含有對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)規(guī)定，這就涉及到關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的專門立法要和其他法律合理銜接、避免產(chǎn)生適用分歧的問題。這里的銜接包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的專門立法要和先期制定法律的相一致。如《民法總則》關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊法人的定位、《物權(quán)法》關(guān)于集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的歸屬和行使、《農(nóng)業(yè)法》關(guān)于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于土地承包的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容，應(yīng)在立法中適當(dāng)引入。二是相關(guān)法律因制定時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位尚不明確，所規(guī)定內(nèi)容未明確農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)歸屬和權(quán)責(zé)關(guān)系的，如關(guān)于成員權(quán)的規(guī)定，現(xiàn)行法律的表述就不一致，應(yīng)通過修正案的形式予以修改。

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