論農(nóng)地三權(quán)分置改革中基層政府的角色調(diào)適

◎胡 平 李兆友

農(nóng)地三權(quán)分置，是指在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。［1］自20世紀(jì)90年代田則林等提出“農(nóng)地代營、三權(quán)分離”［2］的思想以來，我國農(nóng)村土地在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上衍生出了家庭農(nóng)場、股份制合作社等多種經(jīng)營方式，浙江、湖北、重慶、福建等地也進(jìn)行了許多積極而有意義的嘗試，三權(quán)分置實踐取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。同時，理論界也從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等角度對三權(quán)分置政策進(jìn)行了全面解讀，分析了政府干預(yù)三權(quán)分置改革的必要性與正當(dāng)性，考察了地方政府在新一輪農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的角色定位，并詳細(xì)論述了地方政府推進(jìn)三權(quán)分置改革的制度設(shè)計與現(xiàn)實路徑，但缺少把三權(quán)分置改革放到當(dāng)前基層全面深化改革背景下的深入考察，缺少從基層政府角色視角來透析當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的研究，而這些恰恰是新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心環(huán)節(jié)?；诖?，文章嘗試立足基層全面深化改革，系統(tǒng)研究基層政府在農(nóng)地三權(quán)分置改革中的角色定位與調(diào)適，進(jìn)一步提升基層政府在農(nóng)地三權(quán)分置改革中對自身角色的再認(rèn)識，為基層政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有益借鑒。

一、基層政府介入農(nóng)地三權(quán)分置改革的角色理論分析

角色原本是戲劇中的一個專有名詞，意指演員扮演戲劇中的某個人物。而此處從角色視角來探討政府，就是將作為公共權(quán)力主體的政府所具有的功能作用的人格化［3］，既包括政府履行行政職能過程中體現(xiàn)出來的身份與地位，也包括政府的權(quán)利界限、功能范圍和行為方式等［4］。在全面深化農(nóng)村土地制度改革與深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基層政府作為與農(nóng)村、農(nóng)民聯(lián)系最密切的一級政府，是貫徹落實農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策的前鋒與直接執(zhí)行者，是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化的推動者，其角色作用與職能履行情況直接影響著政策的推進(jìn)及農(nóng)地資源的配置效能。

（一）農(nóng)地三權(quán)分置改革需要基層政府發(fā)揮角色作用

雖然目前三權(quán)分置改革在厘清承包戶與新型經(jīng)營主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系基礎(chǔ)上有效避免與化解了經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛，但這并不意味著基層政府在改革進(jìn)程中將無所作為。農(nóng)村社會的相對封閉性、農(nóng)地市場的失靈、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范、農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，仍需要基層政府的介入，主要體現(xiàn)在四個方面：一是農(nóng)地三權(quán)分置改革需要基層政府發(fā)揮服務(wù)角色作用。農(nóng)民整體素質(zhì)的偏低、相關(guān)法律知識的缺乏、信息獲取的不完全等，仍需要作為農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)直接提供者的基層政府發(fā)揮其服務(wù)職能，拓寬公共服務(wù)覆蓋面，提高公共服務(wù)質(zhì)量，加快農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，為廣大農(nóng)民與新型經(jīng)營主體提供信息、技術(shù)、法律等方面的服務(wù)。二是農(nóng)地三權(quán)分置改革需要基層政府發(fā)揮保障角色作用。我國農(nóng)村老年農(nóng)業(yè)、空心農(nóng)業(yè)、失地農(nóng)民的境況需要基層政府積極發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)，逐步弱化農(nóng)地的社會保障功能，解除農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。三是農(nóng)地三權(quán)分置改革需要基層政府發(fā)揮引導(dǎo)角色作用。我國幾千年的農(nóng)耕文明與農(nóng)業(yè)弱勢產(chǎn)業(yè)特點的限制，使得農(nóng)民視土地為最根本的生活保障，短時間內(nèi)無法消除的戀農(nóng)、惜農(nóng)情結(jié)導(dǎo)致實踐中誤解農(nóng)地三權(quán)分置政策的情況時有發(fā)生，嚴(yán)重制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)，這就需要基層政府積極發(fā)揮政策扶持引導(dǎo)功能，在政策執(zhí)行過程中根據(jù)實際情況隨時進(jìn)行引導(dǎo)協(xié)調(diào)，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變固守僵化的思想觀念和經(jīng)營方式，引導(dǎo)農(nóng)民在國家政策指引下學(xué)會合理利用土地資源，最終提高自身生存發(fā)展能力。四是農(nóng)地三權(quán)分置改革需要基層政府發(fā)揮監(jiān)控作用。雖然國家已經(jīng)出臺了實施三權(quán)分置改革的相關(guān)意見，但由于缺乏明確而又具有可操作性的相關(guān)法規(guī)，再加上市場失靈的客觀存在，實踐中出現(xiàn)了部分經(jīng)營者為追求利潤最大化而隨意改變土地用途或者過度使用農(nóng)藥的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了耕地面積及糧食安全，加大了非農(nóng)化失控的風(fēng)險，這就需要基層政府發(fā)揮“有形之手”的作用，在深入貫徹落實農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理念基礎(chǔ)上，嚴(yán)格依法行政，加強(qiáng)農(nóng)地利用監(jiān)管，增強(qiáng)農(nóng)地三權(quán)分置改革的“透明度”，切實保障經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方獲得充分的市場信息，以更加嚴(yán)格的程序維護(hù)市場主體之間的公平競爭。

（二）基層政府介入農(nóng)地三權(quán)分置改革進(jìn)行角色調(diào)適的必然性

作為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革邏輯起點的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，若從新中國成立算起，到現(xiàn)在已經(jīng)近70載，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的整個過程中，政府權(quán)力從未缺席，處于國家行政權(quán)力神經(jīng)末梢的基層政府一直扮演著不可替代的角色?？梢哉f，農(nóng)地資源的配置與政府行為密切相關(guān)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革能否順利推進(jìn)很大程度上取決于政府行為是否規(guī)范?；鶎诱鳛檎叩木唧w執(zhí)行者，由于受公共服務(wù)理念薄弱、長效保障機(jī)制空置、流轉(zhuǎn)程序規(guī)范嚴(yán)重缺失、政府行為缺乏有效監(jiān)督等因素的制約，其在改革中出現(xiàn)了越位、缺位等角色失范行為，這與現(xiàn)實中新一輪產(chǎn)權(quán)制度改革對基層政府的角色要求存在較大差距。一方面，處于山高皇帝遠(yuǎn)政治地理邊緣的基層政府，具有相對獨(dú)立性與封閉性，其在面臨資源匱乏與壓力型考核體制的現(xiàn)狀時，往往會去尋求自我服務(wù)和自身利益的最大化，甚至有些基層政府在政績利益驅(qū)動下，為滿足自身或上級的利益要求，在違背農(nóng)民意愿情況下運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，并將改革成效作為突出成績與增加縣域財政收入的主要途徑。另一方面，作為農(nóng)村公共服務(wù)與公共產(chǎn)品直接提供者的基層政府缺乏公共服務(wù)理念，對法律、政策的宣傳引導(dǎo)不到位，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)培育不到位，對社會保障、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)扶持力度不夠，提供的服務(wù)項目難以滿足農(nóng)戶及新型經(jīng)營主體的需求。但不管基層政府在農(nóng)地三權(quán)分置改革中存在的是角色越位還是角色缺位行為，其根本原因都是基層政府沒有很好地界定與厘清基層政府與農(nóng)民、與市場的關(guān)系，沒有合理地進(jìn)行角色定位與明細(xì)職責(zé)范圍，解決這一問題的合理做法就是在遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上尋求政府角色的適度［5］“調(diào)適”，最終保證基層政府實然角色與其應(yīng)然角色基本一致。

二、農(nóng)地三權(quán)分置改革中基層政府角色調(diào)適的基本要素

農(nóng)地三權(quán)分置改革已成為當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)，其要求作為改革主導(dǎo)力量的基層政府及時完成作為服務(wù)者、保障者、引導(dǎo)者、監(jiān)管者角色的調(diào)適，盡快從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的微觀領(lǐng)域低位退出，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，并在市場無法充分發(fā)揮作用的公共服務(wù)領(lǐng)域高位進(jìn)入，爭取將角色調(diào)適到向社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)以滿足農(nóng)民合理化需求上來，真正實現(xiàn)農(nóng)村社會資源的公平合理配置，開拓我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的新局面。

（一）服務(wù)者角色調(diào)適，提供全方位的公共服務(wù)

在農(nóng)地三權(quán)分置改革中，基層政府的任務(wù)不再是去充當(dāng)“運(yùn)動員”，而是要根據(jù)三權(quán)分置改革與經(jīng)營創(chuàng)新的要求將角色調(diào)適到服務(wù)參與者、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建者、合作促進(jìn)者上來，通過加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)為民眾提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。首先，基層政府要在積極穩(wěn)妥推進(jìn)三權(quán)分置改革的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H做好土地經(jīng)營總體規(guī)劃，制定適合本地農(nóng)地發(fā)展的實施細(xì)則，通過全面開展農(nóng)地確權(quán)登記工作有效引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行集約、科學(xué)經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與特色農(nóng)業(yè)。其次，基層政府要為農(nóng)地三權(quán)分置改革提供農(nóng)田水利、農(nóng)村電網(wǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)產(chǎn)品市場等相關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施，充分發(fā)揮財政、稅收、價格、信貸等的杠桿作用，引導(dǎo)農(nóng)民和新型經(jīng)營者加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入與支持。再次，基層政府要面向農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體提供全方位的信息服務(wù)，通過聯(lián)合其他企事業(yè)單位與各類經(jīng)濟(jì)組織建立完善的農(nóng)業(yè)信息搜集、整理與發(fā)布制度，及時向農(nóng)民和新型經(jīng)營者提供市場信息，為農(nóng)地政策的有效推進(jìn)提供一系列信息保障，推進(jìn)基層現(xiàn)有農(nóng)地信息資源的優(yōu)化整合，推動優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸。最后，基層政府也要將服務(wù)角色調(diào)適重點轉(zhuǎn)移到完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系上來，農(nóng)業(yè)的發(fā)展最終要依靠科技的支撐，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化最終要依靠科技對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造升級，這就需要基層政府在加大農(nóng)業(yè)科技投入與培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人員的基礎(chǔ)上健全農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)提供現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)支持?？傊?，農(nóng)地三權(quán)分置改革中基層政府服務(wù)角色調(diào)適的目的應(yīng)是脫離傳統(tǒng)的全能政府角色要求而將精力放在民生方面，為民眾提供更多全方位優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，這也是基層政府贏得民心、順從民意的關(guān)鍵。

（二）保障者角色調(diào)適，集中力量解決關(guān)鍵問題

由于農(nóng)地三權(quán)分置改革涉及到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移與讓渡，農(nóng)民合法權(quán)益時刻存在著受到潛在侵害的危險，為防止這種潛在侵害的實際發(fā)生，基層政府必須充分發(fā)揮保障者角色作用，在改革推進(jìn)的各個環(huán)節(jié)為維護(hù)農(nóng)民合法利益提供指導(dǎo)與幫助。一方面，基層政府要推進(jìn)建立縣鄉(xiāng)結(jié)合的多層次的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，發(fā)揮政府在農(nóng)地確權(quán)頒證、價格評估、利益協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等方面的積極作用，保證農(nóng)民對農(nóng)地占有、使用、收益等權(quán)利的真正擁有；另一方面，基層政府要積極建立覆蓋全體農(nóng)村居民的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，建立新型職業(yè)農(nóng)民培育與失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，加大政策扶持力度，通過教育培訓(xùn)提高農(nóng)民的職業(yè)素質(zhì)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平，提高農(nóng)民的自我發(fā)展能力，逐步弱化農(nóng)地的社會保障功能，解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。但保障者角色作用的充分發(fā)揮還依賴于基層政府行為是否規(guī)范，這就要求基層政府在政策執(zhí)行中超脫出社會利益糾葛，以客觀中立的態(tài)度立場來化解、處理各類利益矛盾沖突，通過建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制保證農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體之間的良好溝通，確保全體農(nóng)民共享農(nóng)地改革發(fā)展的成果?？傊鶎诱Ｕ险呓巧饔谜{(diào)適應(yīng)以實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化作為當(dāng)前工作的出發(fā)點與落腳點，充分尊重保障農(nóng)民參與新一輪農(nóng)地改革的自主決策權(quán)，并在其基礎(chǔ)上集中力量開發(fā)利用土地的衍生價值，實現(xiàn)全體農(nóng)民的共同富裕。

（三）引導(dǎo)者角色調(diào)適，保證改革進(jìn)程的順利推進(jìn)

長久以來，土地不僅是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素與農(nóng)民最基本的生活保障，而且是廣大農(nóng)民安身立命的精神寄托，這種短時期內(nèi)難以消除的土地情結(jié)使得農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地而出現(xiàn)了農(nóng)地利用效率低下等問題。這就需要與農(nóng)民聯(lián)系最密切的基層政府發(fā)揮引導(dǎo)者角色作用，及時將中央、省市政府最新的政策宣傳解讀到位，在可持續(xù)發(fā)展思想指引下引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變原有的土地經(jīng)營理念與生產(chǎn)方式，使之認(rèn)識到農(nóng)地三權(quán)分置改革不僅是優(yōu)化農(nóng)地資源配置的重要手段，而且是解放農(nóng)村勞動力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入的重要途徑。從宏觀角度來講，基層政府要充分發(fā)揮自己的政策解讀優(yōu)勢，積極調(diào)研并聽取農(nóng)民群眾的意見，減少行政強(qiáng)制性手段，真正做到宏觀引導(dǎo)而不是微觀替代。從微觀角度來講，基層政府不僅要通過提供政策、法律咨詢服務(wù)引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營理念，提高參與農(nóng)地改革的積極主動性，而且要通過建立“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)政府服務(wù)”系統(tǒng)提高自身服務(wù)效率，引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范進(jìn)行。

（四）監(jiān)管者角色調(diào)適，創(chuàng)造更好的改革環(huán)境

市場自身的缺陷導(dǎo)致市場“無形之手”無法有效解決信息不完全及信息不對稱引發(fā)的相關(guān)問題，使得我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系與農(nóng)地經(jīng)營體系無法完全按照市場規(guī)則實現(xiàn)有機(jī)融合。這就需要作為政策執(zhí)行者的基層政府發(fā)揮“有形之手”的作用，借助政府的調(diào)控功能，運(yùn)用政府的公益性政策來防止市場失靈對農(nóng)地改革的阻礙。在三權(quán)分置改革進(jìn)程中，基層政府要加強(qiáng)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)督，通過提供規(guī)范合同服務(wù)、信息服務(wù)、政策宣傳服務(wù)等增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“規(guī)范性”與“透明度”，及時修正有違國家法律政策的農(nóng)地合同條款與市場行為，避免出現(xiàn)不合理定價行為侵害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象，爭取以嚴(yán)格的程序、合法的方式維護(hù)市場主體間的公平競爭。同時，基層政府也要加強(qiáng)農(nóng)地用途監(jiān)管，定期對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行評估，堅決制止隨意改變農(nóng)地用途的非糧化與非農(nóng)化行為，保障國家糧食安全，堅守國家耕地底線，防止“著眼在利、著力在地、而不在農(nóng)”行為的頻繁發(fā)生。

三、農(nóng)地三權(quán)分置改革中基層政府角色調(diào)適應(yīng)注意的問題

農(nóng)地三權(quán)分置改革進(jìn)程的長期復(fù)雜性及基層政府主觀認(rèn)知的局限性，決定了基層政府無法深刻保證自身實然角色與應(yīng)然角色的絕對一致性，這種差距的客觀存在雖然無法要求政府角色的絕對理想化，但也不允許政府角色行為的隨意性。這就要求基層政府隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)適時適度地進(jìn)行作為服務(wù)者、保障者、引導(dǎo)者、監(jiān)管者角色的調(diào)適，但這種角色調(diào)適要注意以下四個方面的問題。

（一）基層政府角色調(diào)適要有明確的價值標(biāo)準(zhǔn)體系

作為邏輯過程的起點，處于農(nóng)地三權(quán)分置改革進(jìn)程中的基層政府應(yīng)該確立自己明確的價值標(biāo)準(zhǔn)體系，只有進(jìn)行角色調(diào)適的價值定位清楚了，才能真正回歸基層政府的“公共”本位與公益屬性，實現(xiàn)基層政府角色的理性調(diào)適與合理歸位。在三權(quán)分置改革中，農(nóng)村土地所內(nèi)含的資源與財產(chǎn)屬性要求基層政府角色調(diào)適必須回歸效率與公平相結(jié)合的行政理念，將提高農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效率與兼顧農(nóng)村社會保障作為基本目標(biāo)，將維護(hù)和實現(xiàn)社會公共利益置于最重要的位置，通過發(fā)揮全方位的服務(wù)、引導(dǎo)、保障、監(jiān)管職能，實現(xiàn)農(nóng)村社會公共利益的最大化。公平與效率已成為新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革所追求的價值理念，只有將農(nóng)地改革的經(jīng)濟(jì)效率置于其所維護(hù)的由社會公平、責(zé)任等價值構(gòu)成的價值體系中才能顯示其效用與意義［6］，否則經(jīng)過改革農(nóng)業(yè)效率是提高了，但由此引發(fā)的大量農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)、社會保障問題處理不好，就會引發(fā)更多、更復(fù)雜也更難處理的社會矛盾，甚至?xí)l(fā)大量的農(nóng)民群體性事件。

（二）農(nóng)地三權(quán)分置改革中基層政府角色要依法調(diào)適

在農(nóng)地三權(quán)分置改革中，基層政府要堅持角色調(diào)適的合法合理性，減少行政干預(yù)，不能出于政績考慮而無限度參與，也不能出于信訪與維穩(wěn)的壓力而將政策支持異化為遷就，更不能做出違背農(nóng)民意愿與農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律的行為。一方面，基層政府要堅持“法無授權(quán)不可為”的基本原則，通過打造權(quán)力清單與負(fù)面清單將基層政府在農(nóng)地三權(quán)分置改革中的基本職責(zé)公之于眾，督促基層政府積極履行信息提供、說明理由、價格指導(dǎo)、糾紛裁處等程序性義務(wù)，以嚴(yán)格的程序、合理的方式參與到農(nóng)地改革活動中。另一方面，基層政府要堅持“法定職責(zé)必須為”的行為準(zhǔn)則，以責(zé)任清單的形式讓群眾知曉行政權(quán)力介入農(nóng)地改革的依據(jù)、程序、時限及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等內(nèi)容，厘清政府與市場的行為邊界，消除權(quán)力灰色地帶及有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無為等權(quán)責(zé)不匹配現(xiàn)象，抑制行政權(quán)力的異化與擴(kuò)張。同時，基層政府角色調(diào)適也要在堅持合理合法性基礎(chǔ)上保證自身行為的公益性，切實轉(zhuǎn)變公共服務(wù)理念，真正做到依法行政。

（三）基層政府角色調(diào)適要避免“越位”與“缺位”

要保障農(nóng)地三權(quán)分置改革的順利推進(jìn)，政府該放的權(quán)一定要放，但該管的事還是要管好，爭取為農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體在農(nóng)地資源配置市場上創(chuàng)造平等的競爭機(jī)會與條件。在農(nóng)地三權(quán)分置改革中，基層政府尊重農(nóng)民的主體地位，但要真正做到將農(nóng)地使用權(quán)交與農(nóng)民，堅持農(nóng)地改革主體是農(nóng)民這一基本原則，就必須把握好基層政府在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中的角色定位，及時校準(zhǔn)角色偏離，避免角色越位與缺位。及時校準(zhǔn)政府角色偏離，避免不該為而為的角色越位行為，基層政府就必須做到“讓”、“放”、“交”，［7］即通過簡政放權(quán)減少對農(nóng)地資源的直接配置與農(nóng)地改革的直接干預(yù)，凡是由市場配置的農(nóng)地資源都交給市場，凡是市場與農(nóng)民可以解決的都交給農(nóng)民，凡是社會中介組織能夠承擔(dān)的職能都交給中介組織，堅決杜絕基層政府出于自身利益考慮參與到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中來，杜絕以違背農(nóng)民意愿的方式干預(yù)農(nóng)地市場主體的行為，杜絕以行政命令等強(qiáng)制方式來干預(yù)農(nóng)地交易方式或以控制交易價格的方式牟取自身特殊利益的行為，杜絕以損害市場在農(nóng)地資源配置中的效率而讓農(nóng)民成為受害者的行為。同時，及時校準(zhǔn)政府角色偏離，也要補(bǔ)足該為而不為的“缺位”行為，積極在遵循農(nóng)村社會發(fā)展規(guī)律與堅持以民為本原則基礎(chǔ)上提供高效便民的公共服務(wù)，并通過實施信息公開制度與行政問責(zé)制度，對為官不為、懈怠懶政的行為追究相關(guān)責(zé)任，做到用責(zé)任意識校準(zhǔn)權(quán)力觀念與權(quán)力行使，讓全心全意為農(nóng)民服務(wù)成為基層政府角色調(diào)適的最終目標(biāo)。

（四）基層政府角色調(diào)適要正確處理與市場、農(nóng)民、社會之間的關(guān)系

實踐中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是一項復(fù)雜而長期的系統(tǒng)工程，需要整合各種資源、凝聚各方合力來共謀發(fā)展，基層政府、農(nóng)民、市場作為三種助推因素與力量，必須找準(zhǔn)角色定位，發(fā)揮各自職責(zé)優(yōu)勢，保證農(nóng)地改革的高效、有序運(yùn)作。雖然基層政府在過去很長時間內(nèi)一直是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的主導(dǎo)性力量，但農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展越來越要求基層政府超越傳統(tǒng)的全能型政府角色定位，轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理方式，正確處理與市場、農(nóng)民、社會之間的關(guān)系。其一要正確處理基層政府與市場之間的關(guān)系，重新梳理和清晰界定基層政府的職能邊界，加強(qiáng)基層政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會保障等職責(zé)，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，尊重土地使用權(quán)交易雙方的平等主體地位，淡化帶有行政色彩的土地資源配置機(jī)制，切實使政府這只“有形之手”與市場這只“無形之手”實現(xiàn)分工協(xié)作與共同促進(jìn)。其二要正確處理基層政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，將最大限度保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地收益的安全性、穩(wěn)定性和增長性作為基本目標(biāo)，充分調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性與主動性。其三要正確處理基層政府與農(nóng)村社會之間的關(guān)系，在維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度上統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置改革，在保證農(nóng)民自主權(quán)基礎(chǔ)上健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)，積極調(diào)處各方訴求與矛盾糾紛，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

四、結(jié)束語

農(nóng)地三權(quán)分置改革的提出與深入推進(jìn)助推了新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的浪潮，是全面深化農(nóng)村改革視域下推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在實現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)管理型向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的背景下，基層政府當(dāng)前的任務(wù)不是去主導(dǎo)控制農(nóng)地三權(quán)分置改革，而是要立足在于統(tǒng)籌解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展問題，樹立公平與效率相結(jié)合的行政理念，在實現(xiàn)農(nóng)民公共利益最大化目標(biāo)指引下適時退出市場與社會可以自行管理調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，以更加合理的方式整合農(nóng)村社會資源，真正實現(xiàn)基層政府角色的理性調(diào)適與合理歸位。