農(nóng)村土地股份合作制改革的有益嘗試

■ 文 / 井立義 陳 力

地處魯西南的山東省東平縣農(nóng)村土地資源豐富，家庭承包地86.6萬畝、集體“四荒”等15萬畝、村內(nèi)非農(nóng)建設用地2萬畝。該縣針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的土地細碎化成本高、缺乏青壯年勞力生產(chǎn)難、一家一戶分散經(jīng)營效益低等問題，從深化土地產(chǎn)權制度改革入手，創(chuàng)新土地經(jīng)營體制，引導農(nóng)民以地入股。

一、做法

1.立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導土地入社。2013年，東平縣實施強村固基工程，廣泛動員村居立足土地資源優(yōu)勢發(fā)展集體經(jīng)濟。接山鎮(zhèn)后口頭村將集體路旁壕邊、房前屋后等邊角土地資源統(tǒng)一規(guī)劃，栽植速生垂柳、五角楓等苗木，集體出資購苗，農(nóng)戶管理看護，收益五五分成，村集體和農(nóng)戶增收16萬元。嘗到甜頭后的2014年，該村以集體350畝河灘地、農(nóng)戶以202畝家庭承包地入股，成立了泰安市首家土地股份合作社，種植苗木花卉。當年每畝土地獲得1000元保底收益，進賬紅利200元。近年來，東平縣隨著種植等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，一些經(jīng)營主體對土地規(guī)模經(jīng)營漸有內(nèi)生需求，在村“兩委”引領下，農(nóng)民自愿以地入股，合作經(jīng)營。到2016年6月底，注冊土地股份合作社55家，入社7809戶，經(jīng)營土地4.36萬畝，帶動家庭農(nóng)場168家、專業(yè)合作社316家。

2.明晰產(chǎn)權歸屬，合理設置股權。東平縣農(nóng)村集體土地資源有兩大類，一類是家庭承包地，另一類為不宜家庭承包的“四荒”地等。對家庭承包地重點確權，通過頒發(fā)經(jīng)營權證書保護農(nóng)民承包權益，98.5%的村完成了土地確權登記頒證。在此基礎上，引導“四荒”等土地資源豐富的村開展股份合作制改革，明晰成員土地資源占有份額。倡導農(nóng)戶以家庭承包地入股，組建土地資源型股份經(jīng)濟合作社。合作社土地資源股一般設A、B兩類，A股為集體配置股，即將“四荒”等土地量化給成員形成股權；B股為成員出資股，即成員以家庭承包地入社形成股權。彭集街道后圍村清理收回非農(nóng)用地310多畝，將股權量化到戶，經(jīng)營收益按股分配。

3.規(guī)范運營管理，實現(xiàn)強村富民。東平縣土地股份合作社創(chuàng)設了三種模式：一是合作經(jīng)營型。土地股份合作社利用土地優(yōu)勢，引入外部資金、技術和人才，將合作社打造成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，借力發(fā)展，利益共享。二是內(nèi)股外租型。土地股份合作社對土地統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理，根據(jù)客戶需求整體或分區(qū)租賃、發(fā)包，獲取穩(wěn)定收入。三是產(chǎn)業(yè)經(jīng)營型。土地股份合作社因地制宜選擇生產(chǎn)項目，培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實行統(tǒng)一經(jīng)營。彭集街道安村黨支部牽頭成立安大土地股份合作社，發(fā)展粉皮加工、生態(tài)養(yǎng)殖、有機蔬菜、中藥材種植等項目，由負債村變?yōu)榻?jīng)濟強村，農(nóng)民人均純收入突破1.5萬元。

4.實行保底分紅，經(jīng)營收益共享。為保證合作社持續(xù)經(jīng)營，讓成員土地收益預期變?yōu)楝F(xiàn)實，大部分土地股份合作社建社初期實行“保底收益+分紅”的分配方式，即年初合作社參照當?shù)赝恋刈饨鹚剑A付給成員一定紅利，年末進行決算。決算時，合作社的可分配收益提取公積金、公益金，扣除保底紅利后的部分，根據(jù)《章程》按股進行二次分紅，成員既能拿到土地基本收益，又能享受土地經(jīng)營增值。

二、成效

東平縣通過土地股份合作制改革，實現(xiàn)了三權分置并行，順應了農(nóng)民落實所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權的意愿，達到了土地增值、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展的目的。一是搞活了地權，使諸多問題得以解決。有效解決了土地分散細碎、經(jīng)營方式粗放、生產(chǎn)兼業(yè)化問題，讓成員分享增值收益。二是激活了資本，使改革成果多方共享。農(nóng)村集體經(jīng)濟憑借所有權增值，農(nóng)民憑借承包權增收，新型經(jīng)營主體憑借經(jīng)營權做大產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了三權共贏。三是夯實了基礎，使鄉(xiāng)村治理初見成效。農(nóng)村集體拓寬增收渠道，經(jīng)濟實力不斷壯大，為民服務能力不斷增強。通過優(yōu)化利益聯(lián)結機制，增強了群眾的參與意識，促進了村級事務民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。

三、問題

一是思想認識存在誤區(qū)。目前，仍有一些農(nóng)村干部群眾對發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營缺乏認識，參與土地股份合作積極性不高。有的村干部甚至錯誤地認為，土地入社削弱了其調(diào)整土地的權力；也有群眾擔心土地入社會重蹈合作化時期的覆轍，不敢入社。

二是制約因素難以消除。由于干部思想認識存在差異、經(jīng)濟條件參差不齊、城鎮(zhèn)化率高低不一，致使有的土地股份合作社規(guī)模小，難以集中連片經(jīng)營。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、季節(jié)性強，占用資金額度大且不均衡，融資難、融資貴成為制約瓶頸。另外，人才特別是復合型人才缺乏問題仍比較普遍。

三是內(nèi)部管理還需加強。有些土地股份合作社由村兩委干部、鄉(xiāng)土能人或工商業(yè)主牽頭領辦，社務管理上存在核心成員權力集中、普通成員被邊緣化現(xiàn)象，“三會”制度處于尷尬境地，民主管理流于形式，不利于合作社健康成長。

四是生產(chǎn)經(jīng)營難以持續(xù)。有的土地股份合作社貪大求全，無節(jié)制地吸納土地入社，由于運行機制不完善、管理手段落后、項目選擇盲目，造成經(jīng)營不善、效果不佳，影響成員入社積極性，合作事業(yè)難持續(xù)。

五是分配機制有待完善。土地股份合作社一般既有土地經(jīng)營權入股，也有貨幣資金或?qū)嵨镔Y產(chǎn)出資，如何確定土地價格、掌握不同方式出資之間的價值平衡比較困難，處理不好會影響成員出資。另外，很多土地股份合作社采取“保底收益+分紅”等初級分配方式，離真正意義上的股份合作還有一定差距。

四、建議

第一，廣泛宣傳，提高認識。各級要廣泛宣傳《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)村土地承包法》和《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，以及土地股份合作的重大意義，從根本上解決“不敢合作”“不愿合作”“不會合作”的問題，鼓勵農(nóng)民創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)辦法，以土地入股等形式流轉(zhuǎn)家庭承包地，妥善解決土地細碎化、“誰來種地”“怎樣種地”等問題，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地規(guī)模效益。

第二，完善政策，拉動發(fā)展。各級要樹立“大農(nóng)業(yè)”思維、“大產(chǎn)業(yè)”格局，站在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高度，精準發(fā)力，出臺政策促進土地股份合作。政府可通過農(nóng)田基本建設、實行良種良法配套、農(nóng)機農(nóng)藝結合等形式，鼓勵農(nóng)戶土地入社，開展適度規(guī)模經(jīng)營；通過指導金融機構開發(fā)信貸產(chǎn)品和保險險種，培育合作社復合型人才，利用發(fā)展電子商務、“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)新興業(yè)態(tài)銷售產(chǎn)品等舉措，解決土地股份合作社發(fā)展的后顧之憂。

第三，練好內(nèi)功，規(guī)范運行。要進一步完善土地股份合作社《章程》，健全各項規(guī)章制度，根據(jù)民主管理的要求，建立成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會等組織機構，實行“一戶一票”與“以股計權”相結合的決策制度，防止出現(xiàn)“一股獨大”和少數(shù)人說了算的局面。從土地股份合作社實際出發(fā)，合理安排利益聯(lián)結機制，除建社初期實行“保底收益+分紅”等分配方式外，可分配收益主要依據(jù)入股土地和資金進行分配，充分調(diào)動農(nóng)民辦社的積極性。

第四，高點謀劃，科學經(jīng)營。為實現(xiàn)土地運營高標準、高效率和高收益，土地股份合作社要加強土地規(guī)劃、整治、管理和運營。具體做到：（1）對合作社土地統(tǒng)一規(guī)劃、管理、整治，進行農(nóng)田基礎設施建設。（2）劃分功能區(qū)。根據(jù)合作社土地的地形地貌和基礎設施條件等，將其劃分為不同的功能區(qū)，如大宗作物功能區(qū)、保護地栽培功能區(qū)、近村小規(guī)模種植區(qū)，以滿足不同客戶群對土地的需求。（3）自行經(jīng)營合作社土地。利用合作社土地統(tǒng)一種植糧食、蔬菜等農(nóng)作物。（4）代表合作社對外發(fā)包、租賃、委托經(jīng)營、托管土地，辦理相關手續(xù)，收取承包金、租金、紅利等。（5）管理合作社備用土地。在合作社土地中劃出一塊，并折合成若干股份，平常由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，一旦有成員退社，即按《章程》規(guī)定退還土地，這相當于是退社者原有入社土地的置換，目的是保持合作社其余土地的集中連片。