《中華人民共和國公共圖書館法》基本信息解讀
——基于“明確性信息”和“期待性信息”的解讀

蔣永福 孫紅娟

（黑龍江大學(xué)信息資源管理研究中心 黑龍江 哈爾濱 150080）（黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 黑龍江 哈爾濱 150080）

2017年11月4日由全國人大常委會通過的《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》），是繼去年頒布的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》之后的又一部重要的文化立法。《公共圖書館法》是新中國成立后頒布的首部適用于全國的專門圖書館法，這對中國圖書館事業(yè)發(fā)展來說具有里程碑式的歷史意義和現(xiàn)實意義。作為首部全國性專門圖書館法，從中可解讀的“信息”是豐富和多方面的，本文從“明確性信息”和“期待性信息”兩方面試作解讀。

1 明確性信息

這里所謂的“明確性信息”，指《公共圖書館法》已然指明的、無可歧解的確然性信息?！豆矆D書館法》作為一種實體法，其中的明確性信息固然很多，無需一一點明，下面選擇若干能夠消除“不確定性”認(rèn)識的規(guī)定，予以簡略解讀。

● “保障公民基本文化權(quán)益，提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信”（第一條），是制定和實施《公共圖書館法》的基本指導(dǎo)思想。在這一指導(dǎo)思想規(guī)定中所內(nèi)含的明確性信息至少包括：保障公民基本文化權(quán)益，是國家發(fā)展公共圖書館事業(yè)的根本宗旨；發(fā)展公共圖書館事業(yè)對提高全民的文化和文明程度具有重要意義；發(fā)展公共圖書館事業(yè)是傳承人類文明，進(jìn)而增強民族文化自信的重要途徑與表現(xiàn)。可見，這一指導(dǎo)思想規(guī)定，實際上是對公共圖書館價值的充分確認(rèn)與肯定。

● 第三十三條規(guī)定：“公共圖書館應(yīng)當(dāng)按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務(wù)?！边@一規(guī)定指明了公共圖書館服務(wù)的平等性、開放性、共享性特征，亦即明確了公共圖書館服務(wù)的平等而非歧視、開放而非封閉、合作共享而非相互隔絕的特征與要求。這一規(guī)定實際上確認(rèn)了現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)所應(yīng)秉持的基本理念，即平等對待、開放包容、互通共享的基本理念。顯然，這一規(guī)定符合公共圖書館的宗旨，亦符合世界公共圖書館發(fā)展的主流趨勢。

● 公共圖書館是向社會公眾免費開放的公共文化設(shè)施（第二條），其免費服務(wù)包括文獻(xiàn)信息查詢、借閱；閱覽室、自習(xí)室等公共空間設(shè)施場地開放；公益性講座、閱讀推廣、培訓(xùn)、展覽；國家規(guī)定的其他免費服務(wù)項目（第三十三條） ;“公共圖書館及其工作人員對應(yīng)當(dāng)免費提供的服務(wù)收費或者變相收費的，由價格主管部門依照前款規(guī)定給予處罰”（第五十條）。這種規(guī)定所內(nèi)含的明確性信息至少包括3個方面：其一，公共性、開放性和免費性是公共圖書館服務(wù)的基本性質(zhì)；其二，公共圖書館的基本服務(wù)必須免費提供，包括查詢、借閱、閱覽、自習(xí)、講座、培訓(xùn)、展覽、閱讀活動等，均屬基本服務(wù)范疇，均須免費提供；其三，應(yīng)當(dāng)免費而未免費的行為要受處罰。這就為圖書館的免費開放、免費服務(wù)指明了內(nèi)容事項和范圍界限，圖書館在執(zhí)行過程中無需爭論和顧慮。這里還需要值得注意的是“公共空間設(shè)施場地開放”的規(guī)定，這一規(guī)定的延伸性規(guī)定是“公共圖書館的設(shè)施設(shè)備場地不得用于與其服務(wù)無關(guān)的商業(yè)經(jīng)營活動”（第二十九條）。這就給人們以明確的信息：公共圖書館的設(shè)施場地（當(dāng)然包括房屋），須免費開放給公眾，且不得用于經(jīng)營性活動，由此“堵死”了以往一些圖書館開展“房屋出租”等非法經(jīng)營之路，把圖書館空間全部還給了讀者。至此，讀者可以名正言順地說出“圖書館空間是我們的，而不是商人的”，即可以向圖書館一切非法經(jīng)營活動說“不”！

● “國務(wù)院文化主管部門負(fù)責(zé)全國公共圖書館的管理工作。國務(wù)院其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與公共圖書館管理有關(guān)的工作。縣級以上地方人民政府文化主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書館的管理工作。縣級以上地方人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)與公共圖書館管理有關(guān)的工作”（第五條）。這一規(guī)定明確了我國公共圖書館的中央政府、地方政府兩級“管理主體”和“相關(guān)管理主體”。這一規(guī)定內(nèi)含的明確性信息至少包括：“管理主體”即為“責(zé)任主體”，中央政府和縣級以上地方政府是發(fā)展公共圖書館事業(yè)的“管理主體”，同時也是“責(zé)任主體”，要為公共圖書館事業(yè)的發(fā)展負(fù)責(zé)；“相關(guān)管理主體”即為“相關(guān)責(zé)任主體”，相關(guān)政府部門也要為公共圖書館事業(yè)發(fā)展負(fù)相應(yīng)責(zé)任，這有利于突破管理權(quán)限和責(zé)任界定上相互推諉的“體制壁壘”，有助于理順公共圖書館發(fā)展的管理體制與機制；把管理主體限于“縣級以上”政府，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）區(qū)域的公共圖書館建設(shè)由縣級以上政府負(fù)責(zé)，也就是管理主體和建設(shè)主體“上移”至縣級以上政府，這種“上移”實際上是能力和責(zé)任的“上移”，這有利于避免縣級以下政府建設(shè)公共圖書館的能力不足問題。另外，與此有關(guān)的規(guī)定還有“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共圖書館”（第十四條），這一規(guī)定傳達(dá)出兩方面的明確性信息：其一，縣級以上政府是公共圖書館的設(shè)立主體和管理主體；其二，“誰設(shè)立誰負(fù)責(zé)”，即縣級以上政府作為公共圖書館的設(shè)立者，要全面承擔(dān)所轄區(qū)域的公共圖書館建設(shè)任務(wù)。

● 第三十一條規(guī)定：“縣級人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜建立符合當(dāng)?shù)靥攸c的以縣級公共圖書館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書室等為分館或者基層服務(wù)點的總分館制，完善數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系，實現(xiàn)通借通還，促進(jìn)公共圖書館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸?？傪^應(yīng)當(dāng)加強對分館和基層服務(wù)點的業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！边@一規(guī)定內(nèi)含的明確性信息至少包括：縣級以下區(qū)域的公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)實行“總分館制”，即以縣級公共圖書館為總館，其下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書室等為分館或者基層服務(wù)點；總館與分館或基層服務(wù)點之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；實行“總分館制”的目的是為了促進(jìn)公共圖書館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸。與這一規(guī)定有關(guān)聯(lián)的規(guī)定還有“國家建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實用的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”（第十三條） ；“地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的綜合服務(wù)設(shè)施設(shè)立圖書室，服務(wù)城鄉(xiāng)居民”（第十四條） ；“政府設(shè)立的公共圖書館應(yīng)當(dāng)通過流動服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施等為社會公眾提供便捷服務(wù)”。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了公共文化服務(wù)“覆蓋全社會，普遍均等”的基本原則。

● 第七條規(guī)定：“國家扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展?！边@一規(guī)定內(nèi)含的明確性信息至少有兩方面：一是國家已經(jīng)注意到經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展公共圖書館事業(yè)的困難，因而宣明國家將扶持經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共圖書館事業(yè)發(fā)展；二是扶持發(fā)展經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共圖書館事業(yè)，是國家遵循公共文化服務(wù)“覆蓋全社會，普遍均等”的基本原則的重點工作，這將非常有利于縮小公共圖書館事業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)差距與地區(qū)差異。

● 第三十四條規(guī)定：“政府設(shè)立的公共圖書館應(yīng)當(dāng)考慮老年人、殘疾人等群體的特點，積極創(chuàng)造條件，提供適合其需要的文獻(xiàn)信息、無障礙設(shè)施設(shè)備和服務(wù)等?！边@一規(guī)定明確了公共圖書館服務(wù)應(yīng)該體現(xiàn)人性化要求，亦即明確了公共圖書館服務(wù)通過關(guān)愛弱勢群體讀者來體現(xiàn)人性化要求。同時，這一規(guī)定也體現(xiàn)了黨和政府關(guān)愛弱勢人群的文化民生政策取向。

● 第十一條規(guī)定：“公共圖書館行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)依法制定行業(yè)規(guī)范，加強行業(yè)自律，維護會員合法權(quán)益，指導(dǎo)、督促會員提高服務(wù)質(zhì)量?！边@一規(guī)定傳達(dá)出的信息至少有3個方面：其一，公共圖書館行業(yè)組織應(yīng)該在公共圖書館事業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮重要作用；其二，發(fā)展公共圖書館事業(yè)應(yīng)該實行適合我國國情的“行業(yè)管理”模式，以此彌補單一“行政管理”的不足；其三，公共圖書館行業(yè)組織主要在行業(yè)業(yè)務(wù)規(guī)范、行業(yè)自律的制定以及維護會員合法權(quán)益和指導(dǎo)服務(wù)方面起到應(yīng)有的作用。這一規(guī)定有助于改變以往我國圖書館行業(yè)管理薄弱的局面。

● 第二十六條規(guī)定：“出版單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向國家圖書館和所在地省級公共圖書館交存正式出版物?！边@一規(guī)定內(nèi)含的明確性信息至少有兩方面：出版單位負(fù)有向指定圖書館繳存正式出版物的法律責(zé)任；國家圖書館和省級公共圖書館是國家、省兩層級的版本圖書館；省級以下公共圖書館可以不承擔(dān)版本圖書館責(zé)任，以此減輕收藏負(fù)擔(dān)。這一規(guī)定明確了我國版本圖書館建設(shè)的責(zé)任主體及其層次布局。

● 第四十三條規(guī)定“公共圖書館應(yīng)當(dāng)妥善保護讀者的個人信息、借閱信息以及其他可能涉及讀者隱私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供”，同時把“出售或者以其他方式非法向他人提供讀者的個人信息、借閱信息以及其他可能涉及讀者隱私的信息”的行為列入“責(zé)令改正，沒收違法所得”的法律責(zé)任范疇之中（第五十條）。這一規(guī)定意味著：對公共圖書館來說，應(yīng)負(fù)有保護讀者個人信息、保守讀者秘密的法律責(zé)任；對讀者來說，自身的個人信息受法律保護，自此我國的公共圖書館讀者開始步入個人隱私性信息受到法律保護的時代。我們知道，保護讀者的個人信息、為讀者保守秘密，即讀者隱私權(quán)不得侵犯，是國際圖書館界的普遍理念與做法，《公共圖書館法》把非法出售或提供讀者隱私信息的行為列入“侵權(quán)”范疇予以責(zé)任追究，表明我國在保護讀者隱私信息的認(rèn)識和做法上已與國際接軌。

● 第二十四條規(guī)定，公共圖書館“文獻(xiàn)信息的收集應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定” ；第三十七條規(guī)定，公共圖書館“不得向未成年人提供內(nèi)容不適宜的文獻(xiàn)信息”，“公共圖書館不得從事或者允許其他組織、個人在館內(nèi)從事危害國家安全、損害社會公共利益和其他違反法律法規(guī)的活動”，同時把“向社會公眾提供文獻(xiàn)信息違反有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，或者向未成年人提供內(nèi)容不適宜的文獻(xiàn)信息”的行為列入“責(zé)令改正”的責(zé)任追究范疇之中（第五十條）。這些規(guī)定明確了什么樣的圖書館行為是合法的、什么樣的圖書館行為是非法的界限問題，尤其是明確了公共圖書館的文獻(xiàn)收集和文獻(xiàn)提供工作都要依法進(jìn)行的問題。

● 第四十四條規(guī)定，“對破壞公共圖書館文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備，或者擾亂公共圖書館秩序的，公共圖書館工作人員有權(quán)予以勸阻、制止；經(jīng)勸阻、制止無效的，公共圖書館可以停止為其提供服務(wù)?！贝艘?guī)定內(nèi)含的明確性信息至少有如下幾方面：一是“破壞公共圖書館文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備，或者擾亂公共圖書館秩序”的行為屬于“違法”行為；對讀者的違法行為，公共圖書館工作人員有權(quán)制止；對實施違法行為的讀者經(jīng)勸阻、制止無效的，公共圖書館有權(quán)停止為其提供服務(wù)。此規(guī)定實際上授予公共圖書館工作人員制止讀者的違法行為以維護公共財產(chǎn)安全和公共秩序的權(quán)力。然而，我們要知道，在這方面，授予公共圖書館工作人員的僅限于“勸阻、制止”的權(quán)力以及此權(quán)力行使無效時的“停止為其提供服務(wù)”的權(quán)力，而未授予諸如“罰款”“限制行為”等其他更多權(quán)力。

2 期待性信息

這里所謂“期待性信息”，亦可稱“預(yù)期性信息”，指從《公共圖書館法》規(guī)定內(nèi)容中可期待或可預(yù)期的信息。借用現(xiàn)在時髦的說法，期待性信息解讀也就是對“《公共圖書館法》+”的預(yù)期性解讀。之所以有必要從期待性信息角度解讀《公共圖書館法》的基本精神，原因有兩方面：一是《公共圖書館法》作為一種實體法，其條文不可能面面俱到，其規(guī)定內(nèi)容亦不可能詳盡無遺，所以對有些條款內(nèi)涵和意義的理解可作期待性或預(yù)期性的延伸性理解；二是一部新制定的法律，其實施或執(zhí)行需要實施方案、實施細(xì)則、實施辦法等后續(xù)措施的出臺，對這種后續(xù)措施的期待，就屬于期待性信息的解讀方式。還需要說明的是，本文把《公共圖書館法》所傳遞出來的信息區(qū)分為“明確性信息”和“期待性信息”，這只是出于敘述的方便而作的邏輯區(qū)分；在法理上，凡是法律規(guī)定都應(yīng)具有明確性信息，而某些規(guī)定內(nèi)涵中可能既有明確性信息又有期待性信息。所以，判斷某一條款規(guī)定除了明確性信息之外是否還有期待性信息，應(yīng)視具體情況而論。下面就《公共圖書館法》中包含的期待性信息擇要解讀。

● 第四條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費列入本級政府預(yù)算，并及時、足額撥付。”僅從經(jīng)費投入角度而言，此規(guī)定明確了縣級以上人民政府須保障公共圖書館的經(jīng)費投入，將公共圖書館建設(shè)“所需經(jīng)費列入本級政府預(yù)算”，且要做到“及時、足額撥付”。其中內(nèi)含的期待性信息是：縣級以上人民政府作為公共圖書館的設(shè)立主體和管理主體，還應(yīng)承擔(dān)經(jīng)費投入主體的責(zé)任；為了做到“及時、足額撥付”，縣級以上人民政府還應(yīng)就投入構(gòu)成、投入數(shù)額、撥付方式、使用監(jiān)督等事項作出進(jìn)一步具體的、可操作的實施方案或相應(yīng)規(guī)定。

● 第六條規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織依法向公共圖書館捐贈，并依法給予稅收優(yōu)惠”；“境外自然人、法人和其他組織可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，通過捐贈方式參與境內(nèi)公共圖書館建設(shè)?！边@一規(guī)定中內(nèi)含的期待性信息包括：縣級以上人民政府還根據(jù)《中華人民共和國慈善法》及有關(guān)稅收政策，就捐贈者資格、捐贈物類型、捐贈方式、捐贈程序、捐贈物管理和使用監(jiān)督、稅收優(yōu)惠或其他優(yōu)惠政策等，制定出相應(yīng)的實施細(xì)則或辦法。這樣才能避免“有意捐贈而不知如何捐贈甚至無法捐贈”情況的出現(xiàn)。

● 第十一條規(guī)定：“公共圖書館行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)依法制定行業(yè)規(guī)范，加強行業(yè)自律，維護會員合法權(quán)益，指導(dǎo)、督促會員提高服務(wù)質(zhì)量?！备鶕?jù)此規(guī)定，我們應(yīng)該首先想到的是：我國是否已有國家層級的公共圖書館行業(yè)組織？中國圖書館學(xué)會是否可認(rèn)作國家層級的圖書館行業(yè)組織？是否有必要成立“中國圖書館協(xié)會”或“中國公共圖書館協(xié)會”以及省、市、縣級公共圖書館行業(yè)協(xié)會？諸如此類問題，需要進(jìn)一步論證和明確。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步制定和出臺具體的行業(yè)規(guī)范、會員管理與服務(wù)等方面的規(guī)則或規(guī)定。

● 第十九條規(guī)定：“政府設(shè)立的公共圖書館館長應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的文化水平、專業(yè)知識和組織管理能力”，“公共圖書館工作人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識與技能?！边@一規(guī)定中有“相應(yīng)”二字，那么所謂“相應(yīng)”的具體內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何界定？由誰來界定？是制定全國統(tǒng)一的“相應(yīng)”標(biāo)準(zhǔn)還是因地制宜由各地制定適合本地情況的“相應(yīng)”標(biāo)準(zhǔn)？由政府部門（縣級以上人民政府）規(guī)定還是由公共圖書館行業(yè)組織規(guī)定？顯然，這些問題需要進(jìn)一步論證和明確，不然容易使法律規(guī)定流于形式或無法具體落實。需要指出的是，對館長和工作人員任職條件的規(guī)范，應(yīng)該向著建立“公共圖書館職業(yè)準(zhǔn)入制度”的方向努力。顯然，在我國建立“公共圖書館職業(yè)準(zhǔn)入制度”，尚需時日，值得期待。

● 第二十三條規(guī)定：“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會公眾參與管理?！蔽覀冎?，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是公共圖書館管理法治化、民主化、科學(xué)化的必然要求，所以這一規(guī)定本身的合理性與科學(xué)性是毋庸置疑的。然而，如何建立健全法人治理結(jié)構(gòu)？解決這一問題需要做的后續(xù)工作還很多，有待制定和出臺一系列相應(yīng)的實施方案或辦法等政策措施。諸如2017年9月由中宣部、文化部等7個部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實施方案》（以下簡稱《方案》）就屬于這種政策措施。該《方案》指出，“到2020年底，全國市（地）級以上規(guī)模較大、面向社會提供公益服務(wù)的公共圖書館、博物館、文化館、科技館、美術(shù)館等公共文化機構(gòu)，基本建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制進(jìn)一步健全，相關(guān)方權(quán)責(zé)更加明晰，運轉(zhuǎn)更加順暢，活力不斷增強，人民群眾對公共文化的獲得感明顯提升?！笨梢姡?020年底在市（地）級以上公共圖書館基本建立法人治理結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了循序漸進(jìn)、有計劃分步推進(jìn)的基本思路，值得持續(xù)期待。

3 結(jié) 語

以上，對《公共圖書館法》有關(guān)條款內(nèi)含的“明確性信息”和“期待性信息”作了初略解讀。當(dāng)然，《公共圖書館法》全文中內(nèi)含的“明確性信息”和“期待性信息”還有很多，本文只是擇要解讀若干，權(quán)當(dāng)拋磚引玉，以待方家進(jìn)一步全面解讀。我們希望：《公共圖書館法》能夠得到全面的實施，在實施中進(jìn)一步改善，保證我國公共圖書館事業(yè)在“有法可依”的前提下持續(xù)健康發(fā)展。

[1]中人民共和國公共圖書館法[EB/OL]．[2017-11-08]．http://www.ce.cn/culture/gd/201711/07/t20171107_26788596.shtml．

[2]中宣部,文化部,財政部,等．關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實施方案[EB/OL]．[2017-10-30]．http://www.ce.cn/culture/gd/201709/12/t20170912_25908825.shtml．

[3]李國新. 《中華人民共和國公共圖書館法》的歷史貢獻(xiàn)[J]. 中國圖書館學(xué)報, 2007(6):4-13.

[4]吳建中. 再議圖書館發(fā)展的十個熱門話題[J]. 中國圖書館學(xué)報,2007(4):4-17.