我國(guó)圖書(shū)館法制化建設(shè)的突破與未來(lái)路徑*
——《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》頒布之際的思考

吳 鋼

（武漢大學(xué)信息管理學(xué)院 武漢大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)高級(jí)研究中心 湖北 武漢 430072）

《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》（以下簡(jiǎn)稱《公共圖書(shū)館法》）由第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議于2017年11月4日通過(guò)，自2018年1月1日起施行。這是我國(guó)幾代圖書(shū)館人堅(jiān)持不懈、孜孜追求的最終回報(bào)，是圖書(shū)館界可喜可賀的重大事件。法律是國(guó)家意志的集中體現(xiàn)，《公共圖書(shū)館法》的通過(guò)體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公共圖書(shū)館發(fā)展的重視和期待，這必將譜寫(xiě)我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的新篇章。

1 我國(guó)圖書(shū)館領(lǐng)域法制化成果的集中體現(xiàn)

一般認(rèn)為公共圖書(shū)館具有3個(gè)基本特征：①向所有居民免費(fèi)開(kāi)放；②經(jīng)費(fèi)來(lái)源是地方行政機(jī)構(gòu)的稅收；③公共圖書(shū)館的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)必須有法律依據(jù)[1]。國(guó)際圖書(shū)館協(xié)會(huì)和機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)與聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布的《公共圖書(shū)館宣言》中提出：“建立公共圖書(shū)館是地方政府和國(guó)家的責(zé)任，公共圖書(shū)館必須受到專門(mén)立法的支持，并由國(guó)家和地方政府財(cái)政撥款資助?！盵2]以法制化形式保障公共圖書(shū)館發(fā)展是現(xiàn)代公共圖書(shū)館制度的基本特征之一，世界上眾多國(guó)家都將公共圖書(shū)館作為重要領(lǐng)域?qū)嵤┝⒎üぷ鳌?/p>

我國(guó)圖書(shū)館領(lǐng)域的立法活動(dòng)肇始于清末，1910年頒行的《京師圖書(shū)館及各省圖書(shū)館通行章程》被認(rèn)為是最早的圖書(shū)館立法。民國(guó)時(shí)期圖書(shū)館立法有過(guò)進(jìn)一步發(fā)展，曾頒布過(guò)《圖書(shū)館規(guī)程》（1915年）、《通俗圖書(shū)館規(guī)程》（1915年）、《圖書(shū)館條例》（1927年）、《圖書(shū)館規(guī)程》（1930年、1940年）等法規(guī)，對(duì)不同類型的圖書(shū)館進(jìn)行管理。新中國(guó)成立后，由于種種原因，圖書(shū)館領(lǐng)域立法進(jìn)程比較緩慢。改革開(kāi)放后，推動(dòng)圖書(shū)館立法的呼聲逐漸高漲。早在1980年，就有研究者提出通過(guò)“立法來(lái)保證我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展”[3]，一些學(xué)者起草了圖書(shū)館法建議草案，召開(kāi)圖書(shū)館法專題學(xué)術(shù)討論會(huì)，集中討論圖書(shū)館立法的相關(guān)問(wèn)題[4]，以極大的熱情投入到圖書(shū)館立法的研究領(lǐng)域。

整體來(lái)看，在20世紀(jì)八九十年代，我國(guó)的圖書(shū)館立法工作步履維艱。這種情況也是由客觀國(guó)情決定的。在東西方社會(huì)文化權(quán)利發(fā)展過(guò)程中，都有意將經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利歸為基本的生存權(quán)范疇，加以優(yōu)先發(fā)展，而把文化權(quán)利視為發(fā)展權(quán)，將其作為更高層次的權(quán)利，認(rèn)為只有在作為基本生存權(quán)的經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利得以充分發(fā)展的條件下，才能著手發(fā)展文化權(quán)利[5]。在立法資源稀缺的情況下，文化領(lǐng)域的立法就會(huì)被置于靠后的位置。據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)王晨的介紹，截至2016年底，我國(guó)憲法和現(xiàn)行有效法律共257部，而文化領(lǐng)域只有6部法律，占現(xiàn)行有效法律總數(shù)的2.3%[6]。文化立法是我國(guó)立法領(lǐng)域的短板，圖書(shū)館法制化建設(shè)明顯無(wú)法滿足建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的需要。

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)公共圖書(shū)館面臨的政策環(huán)境逐漸改善。2001年，我國(guó)圖書(shū)館法的制定工作正式啟動(dòng)，雖幾經(jīng)沉浮，但一直處于推進(jìn)過(guò)程中。2011年1月，《文化部、財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書(shū)館、文化館（站）免費(fèi)開(kāi)放工作的意見(jiàn)》出臺(tái)，為公共圖書(shū)館的發(fā)展提供了有力支持。將公共圖書(shū)館納入公共文化服務(wù)體系統(tǒng)籌規(guī)劃是我國(guó)的特色，因此黨和國(guó)家層面各項(xiàng)與公共文化服務(wù)相關(guān)的政策也成為推動(dòng)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)。《中共中央關(guān)于深化文化體制改革、推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》（中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆六中全會(huì)，2011年）、《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)工作報(bào)告》（2012年）、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)，2013年）、《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》（中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)，2015年）、《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》（中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)，2015年）、《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)工作報(bào)告》（2017年）等政策文件中，都涉及了公共文化服務(wù)體系內(nèi)容，提出構(gòu)建體現(xiàn)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)、具有中國(guó)特色、覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實(shí)用高效的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，并提出了具體的措施體系，相關(guān)內(nèi)容也成為公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想。

除國(guó)家政策文件外，近年來(lái)出臺(tái)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也為公共圖書(shū)館的發(fā)展提供了指南規(guī)范，如《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》（GB/T 28220-2011）、《公共圖書(shū)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)108-2008）、公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等。此外，我國(guó)的公共圖書(shū)館立法走過(guò)了一條“由下而上”的道路。一些省市根據(jù)自身的實(shí)際需要，制定了本地區(qū)的圖書(shū)館法規(guī)、規(guī)章，如北京、上海、四川、湖北、廣州、河南、浙江、山東、內(nèi)蒙古等。在國(guó)家層面法律缺位的情況下，以上與公共圖書(shū)館相關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)及地方性法規(guī)、規(guī)章發(fā)揮了重要作用，為公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

近年來(lái)，文化領(lǐng)域立法薄弱的現(xiàn)狀受到了國(guó)家高度重視，推進(jìn)文化領(lǐng)域立法成為重要工作。中宣部印發(fā)《未來(lái)五年（2014—2018）加快推進(jìn)我國(guó)文化立法工作的建議》。2016年12月，《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》通過(guò)，于2017年3月1日起施行。該法是公共文化服務(wù)領(lǐng)域的一般法，對(duì)公共圖書(shū)館的發(fā)展具有規(guī)范作用，對(duì)公共圖書(shū)館立法也具有重要的指導(dǎo)和參考功能。

在這樣的背景下，《公共圖書(shū)館法》應(yīng)運(yùn)而生。這是對(duì)公共圖書(shū)館領(lǐng)域已有的國(guó)家政策、標(biāo)準(zhǔn)和地方性法規(guī)的全面總結(jié)，通過(guò)立法的形式，將圖書(shū)館相關(guān)的政策內(nèi)容進(jìn)行具體化、規(guī)范化和定型化[7]，有利于增強(qiáng)規(guī)范內(nèi)容的穩(wěn)定性和強(qiáng)制力。從《公共圖書(shū)館法》的條款內(nèi)容來(lái)看，既充分借鑒了國(guó)際上圖書(shū)館立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又密切結(jié)合了我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，適應(yīng)了我國(guó)公共圖書(shū)館業(yè)態(tài)的運(yùn)行現(xiàn)狀和發(fā)展需求，是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系目標(biāo)在公共圖書(shū)館行業(yè)的具體體現(xiàn)。

2 《公共圖書(shū)館法》體現(xiàn)了時(shí)代特色和現(xiàn)實(shí)需求

對(duì)《公共圖書(shū)館法》的內(nèi)容特色可以從不同維度進(jìn)行解讀，筆者認(rèn)為其突出亮點(diǎn)體現(xiàn)在以下方面。

2.1 保障社會(huì)公眾的基本文化權(quán)利

文化權(quán)利作為人權(quán)的重要組成部分受到了廣泛重視。文化權(quán)利內(nèi)涵豐富，與公共圖書(shū)館職業(yè)有著密切關(guān)聯(lián)。聯(lián)合國(guó)教科文組織《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第十五條中提出：締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)參加文化生活，享受科學(xué)進(jìn)步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的利益。公共圖書(shū)館服務(wù)的有效開(kāi)展是促進(jìn)公眾參與文化生活、保障公眾文化權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要途徑。

《公共圖書(shū)館法》在立法目標(biāo)中明確提出“保障公民基本文化權(quán)益”，從公眾文化權(quán)利實(shí)現(xiàn)的高度推進(jìn)公共圖書(shū)館建設(shè)。法條中確定了免費(fèi)服務(wù)的基本準(zhǔn)則，消除了利用公共圖書(shū)館服務(wù)的費(fèi)用障礙；相關(guān)條款將實(shí)踐中經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)、富有成效的做法以法律形式確定下來(lái)。第十三條提出“國(guó)家建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實(shí)用的公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。第三十一條提出“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜建立符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的以縣級(jí)公共圖書(shū)館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書(shū)室等為分館或者基層服務(wù)點(diǎn)的總分館制，完善數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系，實(shí)現(xiàn)通借通還，促進(jìn)公共圖書(shū)館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸”。第三十九條提出“政府設(shè)立的公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)通過(guò)流動(dòng)服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施等為社會(huì)公眾提供便捷服務(wù)”。以上條款都鮮明地體現(xiàn)了促進(jìn)公共圖書(shū)館向基層延伸，解決公共圖書(shū)館發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)均等服務(wù)、普惠全民的目標(biāo)，最大程度保障每個(gè)公民都有機(jī)會(huì)便利地享受公共圖書(shū)館服務(wù)。

2.2 強(qiáng)化政府發(fā)展公共圖書(shū)館的責(zé)任

在保障公眾文化權(quán)利實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，國(guó)家需要履行一系列與公眾參與文化生活相關(guān)的義務(wù)，其中重要的一項(xiàng)就是政府為促進(jìn)普遍參與文化活動(dòng)的目的而建立基礎(chǔ)設(shè)施[8]?！豆矆D書(shū)館法》保障的公眾文化權(quán)利體現(xiàn)為一種積極權(quán)利，其義務(wù)主體主要由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，具體表現(xiàn)為政府為建立、發(fā)展公共圖書(shū)館提供資源保障，確保公共圖書(shū)館的可持續(xù)發(fā)展。

《公共圖書(shū)館法》中對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行了比較全面的規(guī)定。第四條提出“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書(shū)館事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書(shū)館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對(duì)政府設(shè)立的公共圖書(shū)館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付”。第十四條提出“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共圖書(shū)館。地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的綜合服務(wù)設(shè)施設(shè)立圖書(shū)室，服務(wù)城鄉(xiāng)居民”。

在法律術(shù)語(yǔ)的使用中，規(guī)定“作為義務(wù)”的義務(wù)性規(guī)則常采用“應(yīng)當(dāng)”“應(yīng)該”“必須”等術(shù)語(yǔ)[9]，也即“應(yīng)當(dāng)”與“必須”是同義詞，表達(dá)了一種義務(wù)指令，要求行為主體必須執(zhí)行法律規(guī)則的規(guī)定?！豆矆D書(shū)館法》的法條中，突出強(qiáng)調(diào)了政府在發(fā)展公共圖書(shū)館事業(yè)中供給主體和責(zé)任主體的地位，在圖書(shū)館設(shè)立、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)保障等方面進(jìn)行了全面規(guī)定，以解決公共圖書(shū)館事業(yè)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展所面臨的核心問(wèn)題。

2.3 體現(xiàn)圖書(shū)館職業(yè)的專業(yè)性

公共圖書(shū)館是具有自身知識(shí)體系、技術(shù)方法和職業(yè)理念的專門(mén)職業(yè)。《公共圖書(shū)館法》的條款對(duì)公共圖書(shū)館職業(yè)的基本、核心問(wèn)題進(jìn)行了比較全面的規(guī)定，如公共圖書(shū)館的概念（第二條）、設(shè)立公共圖書(shū)館應(yīng)具備的條件（第十五條）、公共圖書(shū)館的資源收集方式（第二十四至二十六條）、基本服務(wù)方式（第三十三至三十六條）、工作人員要求（第十九條）、職業(yè)倫理（第四十三條）等。此外條款中還強(qiáng)調(diào)了圖書(shū)館工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化（第十一、二十七、二十八、四十、四十七條），對(duì)公共圖書(shū)館業(yè)務(wù)的開(kāi)展提出了具體要求。

《公共圖書(shū)館法》對(duì)公共圖書(shū)館職業(yè)進(jìn)行了全方位的揭示，其制定和實(shí)施有利于提升我國(guó)社會(huì)公眾對(duì)公共圖書(shū)館職業(yè)的認(rèn)知，增強(qiáng)公共圖書(shū)館從業(yè)者的職業(yè)自信。

2.4 順應(yīng)數(shù)字時(shí)代發(fā)展需要

數(shù)字環(huán)境下用戶的信息需求特征和信息行為規(guī)律發(fā)生了顯著變化，給圖書(shū)館帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，要求圖書(shū)館積極做出回應(yīng)。《公共圖書(shū)館法》第八條提出“國(guó)家鼓勵(lì)和支持發(fā)揮科技在公共圖書(shū)館建設(shè)、管理和服務(wù)中的作用，推動(dòng)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和傳播技術(shù)，提高公共圖書(shū)館的服務(wù)效能”。第四十條提出“國(guó)家構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共圖書(shū)館數(shù)字服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，支持?jǐn)?shù)字閱讀產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和數(shù)字資源保存技術(shù)研究，推動(dòng)公共圖書(shū)館利用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)向社會(huì)公眾提供便捷服務(wù)。政府設(shè)立的公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)數(shù)字資源建設(shè)、配備相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，建立線上線下相結(jié)合的文獻(xiàn)信息共享平臺(tái)，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。

以上條款內(nèi)容非常豐富，既包含了圖書(shū)館數(shù)字服務(wù)平臺(tái)設(shè)施的構(gòu)建，也包含了數(shù)字信息資源建設(shè)、服務(wù)、保存等領(lǐng)域內(nèi)容，并且關(guān)注“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下圖書(shū)館的業(yè)態(tài)創(chuàng)新。這充分體現(xiàn)了《公共圖書(shū)館法》重視應(yīng)用現(xiàn)代科技、數(shù)字技術(shù)拓展圖書(shū)館服務(wù)功能，提升服務(wù)效能。

2.5 關(guān)注特殊用戶群體需求

由于年齡、身體情況等方面的原因，一些類型的社會(huì)群體在獲取利用信息方面處于弱勢(shì)地位，需要公共圖書(shū)館予以特別關(guān)注。《公共圖書(shū)館宣言》中非常重視對(duì)特殊用戶群體需求的滿足，提出“每一個(gè)人都有平等享受公共圖書(shū)館服務(wù)的權(quán)利，而不受年齡、種族、性別、宗教信仰、國(guó)籍、語(yǔ)言或社會(huì)地位的限制。對(duì)任何不能享受常規(guī)服務(wù)和資料的用戶，如少數(shù)民族用戶、殘疾用戶、醫(yī)院病人或監(jiān)獄囚犯，必須向其提供特殊服務(wù)和資料”，“不同年齡的用戶群體應(yīng)該能夠找到與其需求相關(guān)的資料”[2]。

對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注和需求滿足狀況，反映了一個(gè)社會(huì)的文明發(fā)展程度?！豆矆D書(shū)館法》第三十四條提出“政府設(shè)立的公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)設(shè)置少年兒童閱覽區(qū)域，根據(jù)少年兒童的特點(diǎn)配備相應(yīng)的專業(yè)人員，開(kāi)展面向少年兒童的閱讀指導(dǎo)和社會(huì)教育活動(dòng)，并為學(xué)校開(kāi)展有關(guān)課外活動(dòng)提供支持。有條件的地區(qū)可以單獨(dú)設(shè)立少年兒童圖書(shū)館。政府設(shè)立的公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)考慮老年人、殘疾人等群體的特點(diǎn)，積極創(chuàng)造條件，提供適合其需要的文獻(xiàn)信息、無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備和服務(wù)等”。《公共圖書(shū)館法》以明確的條款提出對(duì)信息弱勢(shì)群體提供專門(mén)服務(wù)，這在國(guó)外圖書(shū)館立法中非常少見(jiàn)，是我國(guó)的一項(xiàng)特色內(nèi)容，體現(xiàn)了“以人為本”的立法理念。公共圖書(shū)館需要采取有效措施，切實(shí)保障少年兒童、老年人、殘疾人等特殊用戶群體在資源建設(shè)和服務(wù)方式方面的特定需求，促進(jìn)社會(huì)信息的公平獲取，使各類型群體都能共享社會(huì)發(fā)展的成果。

3 圖書(shū)館法制化進(jìn)程尚需繼續(xù)推進(jìn)

2014年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，“全面依法治國(guó)”成為時(shí)代的主旋律?！豆矆D書(shū)館法》的通過(guò)和實(shí)施，為依法治理“圖書(shū)館”創(chuàng)造了絕佳條件。但由于新中國(guó)的圖書(shū)館立法起步較晚，不可能畢其功于一役，圖書(shū)館法制化進(jìn)程中還面臨著眾多問(wèn)題需要解決。

3.1 圖書(shū)館法配套實(shí)施規(guī)則的制定

在法律規(guī)范體系中，一般由位階較高的法律對(duì)基本內(nèi)容進(jìn)行初步設(shè)定，在此框架基礎(chǔ)上，再由位階較低的法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化、完善，以有利于法律的實(shí)施，發(fā)揮法律的實(shí)效，如在《中華人民共和國(guó)檔案法》通過(guò)后，由國(guó)家檔案局制定、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》。

《公共圖書(shū)館法》作為由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，五十五條的內(nèi)容不可能將公共圖書(shū)館領(lǐng)域涉及的重要問(wèn)題全部規(guī)范清楚，這就需要國(guó)務(wù)院、文化部以及各級(jí)地方政府，根據(jù)《公共圖書(shū)館法》的規(guī)定，制定相銜接的條例、規(guī)章、實(shí)施辦法等實(shí)施細(xì)則，形成內(nèi)容豐富的法規(guī)體系，使《公共圖書(shū)館法》在執(zhí)行過(guò)程中更具可操作性。

眾多國(guó)家和地區(qū)的圖書(shū)館立法進(jìn)程也呈現(xiàn)出以上特征。在日本的圖書(shū)館法律體系中，既有處于基石地位的《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書(shū)館法》《圖書(shū)館法》《學(xué)校圖書(shū)館法》3部國(guó)家立法，又有大量的配套規(guī)章，如《圖書(shū)館法》的實(shí)施細(xì)則《圖書(shū)館法施行令》《圖書(shū)館法施行規(guī)則》以及政府部門(mén)依法制定的行政規(guī)章、政策文件[10]。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“圖書(shū)館法”在通過(guò)后，依據(jù)其第五條規(guī)定，教育部陸續(xù)通過(guò)7種類型圖書(shū)館的設(shè)立及營(yíng)運(yùn)基準(zhǔn)，對(duì)圖書(shū)數(shù)據(jù)、館舍設(shè)備、人員配置及服務(wù)要項(xiàng)等方面的最低基準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定[11]。

在《公共圖書(shū)館法》中，有較多條款的內(nèi)容需要由后續(xù)規(guī)則進(jìn)行明確，如第十九條規(guī)定“政府設(shè)立的公共圖書(shū)館館長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的文化水平、專業(yè)知識(shí)和組織管理能力”，“公共圖書(shū)館工作人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)與技能”；第十一條提出“公共圖書(shū)館行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)依法制定行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律，維護(hù)會(huì)員合法權(quán)益，指導(dǎo)、督促會(huì)員提高服務(wù)質(zhì)量”；第四十七條提出“國(guó)務(wù)院文化主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范，對(duì)公共圖書(shū)館的服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行考核”，以上條款都有待后續(xù)細(xì)則的出臺(tái)，以促進(jìn)法律的有效實(shí)施。

3.2 圖書(shū)館法與相關(guān)法規(guī)的協(xié)調(diào)

圖書(shū)館領(lǐng)域的行為是眾多法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象，因此圖書(shū)館法規(guī)需要注意與相關(guān)法規(guī)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，避免不同法規(guī)對(duì)同一內(nèi)容的規(guī)定產(chǎn)生沖突。本文主要從著作權(quán)法、法定呈繳法入手進(jìn)行討論。

3.2.1 與著作權(quán)法規(guī)的協(xié)調(diào)

圖書(shū)館的業(yè)務(wù)活動(dòng)主要涉及知識(shí)、信息的傳播、利用、保存等環(huán)節(jié)，這正是著作權(quán)法律體系所要調(diào)整的對(duì)象。李國(guó)新教授曾提出著作權(quán)法是圖書(shū)館法重要的相關(guān)法，其完善程度是圖書(shū)館法治環(huán)境優(yōu)劣程度的極其重要指標(biāo)[12]。我國(guó)在《公共圖書(shū)館法》《公共文化服務(wù)保障法》的立法進(jìn)程中，形成的共識(shí)是：公共文化提供服務(wù)過(guò)程中涉及的著作權(quán)問(wèn)題不納入這兩部法律規(guī)范的范疇，納入著作權(quán)法的框架統(tǒng)籌解決[13]，這也反映了國(guó)際上圖書(shū)館立法的通常做法。在這種立法思想指導(dǎo)下，《公共圖書(shū)館法》第十條規(guī)定“公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律、行政法規(guī)規(guī)定，依法保護(hù)和使用文獻(xiàn)信息”。

正如有研究者指出，圖書(shū)館作為保障公民基本文化權(quán)利而設(shè)的公益設(shè)施，其主要職能是向讀者免費(fèi)提供各類信息知識(shí)資源，若離開(kāi)了對(duì)著作權(quán)作品的合理使用，則其功能的發(fā)揮幾乎淪為空談[14]。在我國(guó)現(xiàn)階段著作權(quán)法律體系中，還比較欠缺對(duì)圖書(shū)館的關(guān)照。我國(guó)現(xiàn)行《著作權(quán)法》中，僅有一項(xiàng)直接涉及圖書(shū)館業(yè)務(wù)活動(dòng)，即第二十二條第一款第（八）項(xiàng)規(guī)定“圖書(shū)館、檔案館、紀(jì)念館、博物館、美術(shù)館等為陳列或者保存版本的需要，復(fù)制本館收藏的作品”，可以不經(jīng)著作權(quán)人的許可，不向其支付報(bào)酬。這與圖書(shū)館開(kāi)展資源建設(shè)與用戶服務(wù)所需的著作權(quán)保障訴求相距甚遠(yuǎn)。

全國(guó)人大常委會(huì)委員在審閱《公共圖書(shū)館法》草案時(shí)，曾提出草案內(nèi)容太傳統(tǒng)，與當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代特點(diǎn)不相符，需要充分考慮在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)揮公共圖書(shū)館的服務(wù)功能，甚至有委員建議“如果把圖書(shū)、文獻(xiàn)資料數(shù)字化，與iPad、手機(jī)等相聯(lián)，在上下班路上、戶外放松的時(shí)候就可以閱讀、學(xué)習(xí)”[15]。

這些意見(jiàn)主要關(guān)注的是數(shù)字環(huán)境下如何優(yōu)化公共圖書(shū)館的服務(wù)提供?！豆矆D書(shū)館法》也對(duì)這些意見(jiàn)進(jìn)行了回應(yīng)，集中體現(xiàn)在第四十條中，如提出“推動(dòng)公共圖書(shū)館利用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)向社會(huì)公眾提供便捷服務(wù)”。但如果審視委員意見(jiàn)和法條內(nèi)容，就會(huì)發(fā)現(xiàn)公共圖書(shū)館實(shí)施這些服務(wù)過(guò)程中將面臨著“著作權(quán)”這道難以逾越的鴻溝。

我國(guó)《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》第七條規(guī)定“圖書(shū)館……等可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)向本館館舍內(nèi)服務(wù)對(duì)象提供本館收藏的合法出版的數(shù)字作品和依法為陳列或者保存版本的需要以數(shù)字化形式復(fù)制的作品，不向其支付報(bào)酬，但不得直接或者間接獲得經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)事人另有約定的除外。前款規(guī)定的為陳列或者保存版本需要以數(shù)字化形式復(fù)制的作品，應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)損毀或者瀕臨損毀、丟失或者失竊，或者其存儲(chǔ)格式已經(jīng)過(guò)時(shí)，并且在市場(chǎng)上無(wú)法購(gòu)買或者只能以明顯高于標(biāo)定的價(jià)格購(gòu)買的作品?！痹摋l款極為嚴(yán)格地限制了圖書(shū)館實(shí)施數(shù)字化的目的和客體，而且將圖書(shū)館提供數(shù)字信息服務(wù)限定在館舍范圍內(nèi)。如果按照《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》的要求，《公共圖書(shū)館法》中規(guī)定的服務(wù)內(nèi)容就形同虛設(shè)，相關(guān)工作完全無(wú)法展開(kāi)。

在強(qiáng)化著作權(quán)保護(hù)的大環(huán)境下，圖書(shū)館的合理使用空間不斷受到擠壓。當(dāng)前我國(guó)在進(jìn)行《著作權(quán)法》第三次修訂工作，從發(fā)布的修訂草案送審稿來(lái)看，體現(xiàn)了強(qiáng)化對(duì)權(quán)利人利益保護(hù)的趨勢(shì)，修訂過(guò)程中對(duì)圖書(shū)館界有關(guān)合理使用的訴求回應(yīng)極其有限[16]。我國(guó)著作權(quán)法律體系中非常欠缺圖書(shū)館豁免條款，限制了圖書(shū)館的業(yè)務(wù)開(kāi)展。這種狀況的改善非一朝一夕之功，要求圖書(shū)館界人士做出不懈努力，代表公眾利益為圖書(shū)館爭(zhēng)取更多豁免權(quán)，而《公共圖書(shū)館法》的相關(guān)規(guī)定也可以成為重要的法律參考依據(jù)。

3.2.2 與出版物呈繳法規(guī)的協(xié)調(diào)

自誕生之日起，圖書(shū)館就承擔(dān)著信息保存職能。雖然現(xiàn)代圖書(shū)館更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)特性，但有效地收集、保存信息資源是服務(wù)提供的必備基礎(chǔ)。正如以色列學(xué)者提出的：圖書(shū)館不要害怕成為信息博物館，在一個(gè)信息轉(zhuǎn)瞬即逝、充滿不確定性的年代，保存人類知識(shí)會(huì)產(chǎn)生更大價(jià)值[17]。

為了實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館全面保存國(guó)家文化遺產(chǎn)的功能，需要有出版物法定呈繳制度來(lái)保障?！豆矆D書(shū)館法》第二十六條規(guī)定“出版單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向國(guó)家圖書(shū)館和所在地省級(jí)公共圖書(shū)館交存正式出版物”。第五十一條規(guī)定“出版單位未按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定交存正式出版物的，由出版行政主管部門(mén)依照有關(guān)出版管理的法律、行政法規(guī)規(guī)定給予處罰”。

我國(guó)現(xiàn)行出版管理法規(guī)中，《出版管理?xiàng)l例》第二十二條規(guī)定“出版單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向國(guó)家圖書(shū)館、中國(guó)版本圖書(shū)館和國(guó)務(wù)院出版行政主管部門(mén)免費(fèi)送交樣本”。該條例第六十七條規(guī)定，出版單位未依照該條例規(guī)定送交出版物樣本的，可以由出版行政主管部門(mén)責(zé)令改正，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令限期停業(yè)整頓或者由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷許可證。

從上述條文可以看到，《出版管理?xiàng)l例》規(guī)定的出版單位呈繳對(duì)象僅為國(guó)家圖書(shū)館、中國(guó)版本圖書(shū)館和國(guó)務(wù)院出版行政主管部門(mén)，并不包括出版單位所在地的省級(jí)公共圖書(shū)館。但由于《公共圖書(shū)館法》是上位法、新法，具有優(yōu)先效力，需要根據(jù)《公共圖書(shū)館法》的規(guī)則施行。圖書(shū)館界（主要是國(guó)家圖書(shū)館、省級(jí)公共圖書(shū)館）需要加強(qiáng)宣傳工作，使出版單位了解法規(guī)的內(nèi)容變化情況，按新的規(guī)定開(kāi)展呈繳工作。

兩個(gè)法規(guī)中對(duì)呈繳對(duì)象的術(shù)語(yǔ)使用也存在差異，《公共圖書(shū)館法》中使用的是“正式出版物”，《出版管理?xiàng)l例》使用的是“樣本”?！罢匠霭嫖铩比绾谓缍ǎ科浞秶缦拊诤翁帲慷夹枰M(jìn)行明確。

網(wǎng)絡(luò)信息資源已成為國(guó)家數(shù)字文化遺產(chǎn)的重要組成部分。對(duì)于生命周期短暫的網(wǎng)絡(luò)信息資源，公共圖書(shū)館更需要擔(dān)負(fù)起保存職責(zé)。從國(guó)際立法趨勢(shì)來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)信息資源的法定呈繳更多表現(xiàn)為圖書(shū)館的主動(dòng)采集行為，法國(guó)、英國(guó)、日本、丹麥、芬蘭、新西蘭、澳大利亞、奧地利等國(guó)在立法（圖書(shū)館法、法定呈繳法等）中賦予了接受呈繳本的圖書(shū)館可以不經(jīng)授權(quán)對(duì)本國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息資源進(jìn)行采集保存的權(quán)利[18]。

在2012年版的《公共圖書(shū)館法》（征求意見(jiàn)稿）中，第二十四條內(nèi)容為：“公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)家制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)館藏文獻(xiàn)信息資源的數(shù)字化建設(shè)。公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要采集和保存網(wǎng)絡(luò)信息資源”。該條體現(xiàn)出對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息資源采集保存的特征，反映了國(guó)際立法趨勢(shì)。但令人遺憾的是，在隨后的版本中，該條內(nèi)容被刪除，公共圖書(shū)館喪失了有效開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)信息資源保存活動(dòng)的機(jī)會(huì)。筆者認(rèn)為需要借鑒國(guó)際上的立法經(jīng)驗(yàn)，授權(quán)特定公共圖書(shū)館（如國(guó)家圖書(shū)館、省級(jí)公共圖書(shū)館）可以對(duì)相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)信息資源進(jìn)行采集保存。對(duì)采集資源的利用范圍、方式進(jìn)行限定，在保存國(guó)家數(shù)字文化遺產(chǎn)和維護(hù)權(quán)利人利益之間達(dá)到一定的平衡。

4 推動(dòng)《公共圖書(shū)館法》的有效實(shí)施

有法可依只是圖書(shū)館法治化的第一步，法律的生命力在于實(shí)施。為了使《公共圖書(shū)館法》能夠發(fā)揮應(yīng)有作用，需要積極采取措施，將法律的效力轉(zhuǎn)化為實(shí)效。

4.1 公共圖書(shū)館界嚴(yán)格遵守法律規(guī)定

在某種程度上，《公共圖書(shū)館法》可以視作為圖書(shū)館建規(guī)立矩，明確了圖書(shū)館“當(dāng)為”“可為”和“禁為”的界限，指導(dǎo)、衡量圖書(shū)館的行為。在法律框架的約束下，公共圖書(shū)館的行為如果違反了法律規(guī)定，將會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。圖書(shū)館界需要深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《公共圖書(shū)館法》的具體要求，在設(shè)計(jì)、開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)，嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，切實(shí)履行自身職責(zé)。

法律條文具有抽象性、概括性的特征，公共圖書(shū)館在開(kāi)展工作過(guò)程中需要解決的問(wèn)題是非常具體的。我國(guó)不同地區(qū)的公共圖書(shū)館發(fā)展程度存在較大差異，不同地區(qū)的讀者需求也不盡相同，因此公共圖書(shū)館需要根據(jù)法律的具體規(guī)定，結(jié)合自身情況，因地制宜，選擇最適合的發(fā)展路徑，提供精準(zhǔn)服務(wù)，切實(shí)有效地保障公眾基本文化權(quán)益，將《公共圖書(shū)館法》中的規(guī)定落在實(shí)處。例如，我國(guó)公共圖書(shū)館在發(fā)展過(guò)程中，形成了不同類型的總分館實(shí)施模式。各地區(qū)公共圖書(shū)館可以在參考他館經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際情況，選擇相應(yīng)的體制機(jī)制，完成《公共圖書(shū)館法》中提出的建設(shè)總分館制的要求。

4.2 推動(dòng)政府履行職責(zé)，為公共圖書(shū)館爭(zhēng)取更好的發(fā)展環(huán)境。

《公共圖書(shū)館法》為政府設(shè)定了眾多義務(wù)性條款，因此政府的履行情況就成為決定法律實(shí)施效果的關(guān)鍵性因素。從整體上看，法條中對(duì)政府設(shè)定的義務(wù)性條款具有很強(qiáng)的“軟法”特征，即只有行為模式，沒(méi)有明確的法律責(zé)任，因此不具有制裁性法律后果的法律規(guī)范[19]35。

軟法條款在我國(guó)的教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域立法中普遍存在。由于欠缺強(qiáng)制制裁性法律后果，軟法的實(shí)施具有其自身顯著特點(diǎn)。軟法主要依靠定期報(bào)告、檢查、評(píng)估、公告等制度，降低公共機(jī)構(gòu)實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為的概率，達(dá)到規(guī)范公共關(guān)系的目的；依靠社會(huì)輿論、自律、內(nèi)部監(jiān)督、同行監(jiān)督等產(chǎn)生的社會(huì)壓力，迫使愛(ài)惜聲譽(yù)的公共主體自覺(jué)遵循軟法制度[20]373-374。此外，軟法的主體特別是其中的公民、法人和其他社會(huì)組織有較大的博弈空間，可以通過(guò)發(fā)揮其能動(dòng)性“爭(zhēng)取”到更多滿足其權(quán)益訴求的機(jī)會(huì)[20]371。

正是由于政府責(zé)任條款的軟法特征，《公共圖書(shū)館法》在實(shí)施過(guò)程中需要采取有針對(duì)性的措施。公共圖書(shū)館更需發(fā)揮主觀能動(dòng)性，以自身的卓越工作贏得社會(huì)各界認(rèn)可，獲得更多的社會(huì)資本支持；積極與政府部門(mén)建立良性互動(dòng)關(guān)系，提升其對(duì)公共圖書(shū)館重要性的認(rèn)知，明確其在公共圖書(shū)館領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任，使支持公共圖書(shū)館建設(shè)成為常態(tài)化、制度化的工作內(nèi)容，便于其履行公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展主導(dǎo)者的責(zé)任。

在我國(guó)，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)具有重要的監(jiān)督職能，可以對(duì)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的工作和法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。《公共圖書(shū)館法》通過(guò)后，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)需要積極行使監(jiān)督職權(quán)，關(guān)注法律的實(shí)施情況，在審批預(yù)決算時(shí)關(guān)注對(duì)公共圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)投入情況，督促各級(jí)政府履行公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展主導(dǎo)者的責(zé)任。

有學(xué)者提出，社會(huì)組織或民眾對(duì)政府行政不作為的公益訴訟制度是促進(jìn)軟法發(fā)揮實(shí)效的重要法律制度[19]185。行政公益訴訟是指公民、法人或其他社會(huì)組織以及特定國(guó)家機(jī)關(guān)，針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他社會(huì)公共部門(mén)不依法履行法律規(guī)定的職責(zé)而損害公共利益的行為提起的行政訴訟[21]。目前，行政公益訴訟在我國(guó)逐漸興起，具有廣闊的發(fā)展空間。

《公共圖書(shū)館法》立法的重要目標(biāo)是保障公眾的基本文化權(quán)利。公共圖書(shū)館的建設(shè)和發(fā)展具有很強(qiáng)的公共利益性。因此有研究者指出，建設(shè)和維護(hù)以公共利益為目的設(shè)施，包括圖書(shū)館等，可以納入行政公益訴訟的受案范圍[22]。我國(guó)現(xiàn)階段還存在一些地方公共圖書(shū)館長(zhǎng)達(dá)數(shù)年缺位待建，隨意拆借、侵占、挪用圖書(shū)館館舍的現(xiàn)象[23]。政府的這些不作為、濫作為直接侵害了公共利益。《公共圖書(shū)館法》為公眾進(jìn)行公益訴訟提供了直接的法律依據(jù)，公眾可以依據(jù)《公共圖書(shū)館法》實(shí)施公益訴訟，這也成為保護(hù)公眾文化權(quán)利的最后一道屏障。

5 結(jié) 語(yǔ)

《公共圖書(shū)館法》的通過(guò)為我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律支撐。公共圖書(shū)館界在積極學(xué)習(xí)法律內(nèi)容的基礎(chǔ)上，要切實(shí)遵守法律的各項(xiàng)規(guī)定，進(jìn)一步推動(dòng)法律體系的完善，推動(dòng)政府履行自身職責(zé)，以有效保障公眾基本文化權(quán)益，為建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

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