常懷憂患意識(shí)糧食安全之“弦”不可松

□ 丁 聲 俊

（接上期）

4、現(xiàn)代服務(wù)薄弱，農(nóng)民困擾重重。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了、發(fā)生著巨大變化，對現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)的需求出現(xiàn)“六大新趨勢”：政府公共服務(wù)的重要性更加突出，“三農(nóng)”對其需要更加迫切、更加強(qiáng)烈；生活性服務(wù)與生產(chǎn)性服務(wù)的需求量均明顯增長，日益趨向?qū)I(yè)化、社會(huì)化、綜合化；在發(fā)展傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的同時(shí)，更需要建立信息化、電子化、新業(yè)態(tài)等現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)網(wǎng)絡(luò)；虛擬化、無形化等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，對誠信體系建設(shè)及要求日益迫切和日益嚴(yán)格；城鄉(xiāng)服務(wù)將日益融合化、一體化；對專業(yè)的、高技能服務(wù)業(yè)人才的需要量越來越多、越來越高。

然而，我國農(nóng)村的現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)還是一個(gè)“大短板”。主要表現(xiàn)是：服務(wù)總量不足和服務(wù)質(zhì)量不優(yōu)并存；服務(wù)的旺盛需求與服務(wù)的供不應(yīng)求同在；尤其是農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)及農(nóng)產(chǎn)品市場的快速擴(kuò)展，所需要的信息化、電子化等現(xiàn)代化服務(wù)手段與專業(yè)人才跟不上需求。迄今，我國農(nóng)業(yè)政策一輪又一輪，資本一波又一波，提供了多種服務(wù)工具。然而，廣大農(nóng)民仍然受現(xiàn)代化服務(wù)的制約和困擾，其主要表現(xiàn)包括：服務(wù)有效需求不足和需求強(qiáng)烈突出；服務(wù)供給成本高企與品質(zhì)欠佳、渠道不暢與品種單一明顯；信息服務(wù)不靈和科技服務(wù)不力普遍。造成這些困擾的根本原因是農(nóng)村智力服務(wù)欠缺。由于智力服務(wù)薄弱，農(nóng)民不懂得現(xiàn)代化服務(wù)知識(shí)和技能。例如，現(xiàn)代市場意識(shí)普遍淡薄，經(jīng)營能力亟待提高。更突出的問題是信息不靈，由于信息網(wǎng)覆蓋面有限，加之大量農(nóng)民不會(huì)使用現(xiàn)代信息工具，導(dǎo)致農(nóng)民不知生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少，或什么時(shí)候生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)。其結(jié)果是屢屢發(fā)生“一哄而上，一哄而下”的現(xiàn)象。這充分說明，農(nóng)業(yè)農(nóng)村要持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，除了市場化、規(guī)模化之外，在農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中，必須加強(qiáng)現(xiàn)代化服務(wù)的內(nèi)容。

5、農(nóng)民主體地位失落，變成被雇傭勞動(dòng)者。社會(huì)理想主義者呼吁：要讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園，這“三讓”是令人憧憬的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一美好夢想的根本，還必須有另外的“三讓”做保障。即：讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)農(nóng)村中真正占據(jù)主體地位；讓廣大農(nóng)民真正成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主人；讓廣大農(nóng)民具有傾訴話語的權(quán)利和機(jī)會(huì)?？傊痪湓?，要讓農(nóng)民真正當(dāng)家作主。然而可惜的是，農(nóng)民對有關(guān)自身權(quán)益的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改革的措施、表達(dá)話語權(quán)的平臺(tái)和機(jī)會(huì)甚微。例如，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，涉及廣大農(nóng)民的根本權(quán)益，農(nóng)民理應(yīng)擁有充分的話語權(quán)，但相反，農(nóng)民的話語常常得不到尊重，甚至受到漠視，危害農(nóng)民土地權(quán)益的事件普遍發(fā)生，對農(nóng)民造成的損失也最嚴(yán)重。不少地方違背土地流轉(zhuǎn)的原則和策略，忽視農(nóng)民意愿，漠視農(nóng)民的主體地位，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)亂象叢生。

土地流轉(zhuǎn)“亂象”的主要表現(xiàn)有六方面：一是土地流轉(zhuǎn)主體混亂。各地土地流轉(zhuǎn)中，村民小組、村民委員會(huì)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣區(qū)政府取代農(nóng)戶決定土地流轉(zhuǎn)的問題多有發(fā)生，由“開放熱”造成大量耕地被占用。二是土地流轉(zhuǎn)行為混亂。農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)與基層政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)并存，口頭流轉(zhuǎn)與書面流轉(zhuǎn)共生，有償、低償、無償流轉(zhuǎn)同在?！耙缘厣?cái)”誤導(dǎo)濫用耕地，一些地方寧肯以“犧牲耕地”為代價(jià)也要換取所謂的“政績”。三是流轉(zhuǎn)土地用途混亂。有些地方土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)非糧化”傾向明顯，用來建墳園、建房、建窯，甚至非法變相建賓館、搞房地產(chǎn)經(jīng)營等。四是土地“資本化”混亂。大量城市工商資本下鄉(xiāng)，給農(nóng)村注入了“資金”，但實(shí)質(zhì)上是以不同形式“買斷”土地經(jīng)營權(quán)，原承包農(nóng)戶只能獲得“流轉(zhuǎn)費(fèi)”，土地流轉(zhuǎn)后的新成果絲毫享受不到，一切收入全部歸“資本”所占有。五是土地流轉(zhuǎn)市場混亂。許多地方的土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、無序、混亂狀態(tài)，農(nóng)民權(quán)益蒙受損害。加之，沒有具體的法律條款進(jìn)行規(guī)范，農(nóng)民的合約意識(shí)薄弱，所以轉(zhuǎn)出方、轉(zhuǎn)入方之間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)毀約或棄約現(xiàn)象。六是職能部門監(jiān)管混亂。迄今相關(guān)職能部門對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管頗多混亂，越位、錯(cuò)位、不作為問題多有發(fā)生。例如，“越俎代庖式”土地流轉(zhuǎn)就是主體錯(cuò)位、權(quán)力越位的表現(xiàn)，對于土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)化”“非糧化”問題更是視而不見、熟視無睹。此外，由于糧食比較效益低，還造成耕地撂荒，作為國土資源中精華的耕地大量被占用和浪費(fèi)了。

導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生亂象的原因有多種，包括法律法規(guī)的、思想認(rèn)識(shí)的、經(jīng)濟(jì)利益的等等，可概括為：對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律效力認(rèn)識(shí)執(zhí)行不到位，導(dǎo)致違法流轉(zhuǎn)；不同村鎮(zhèn)之間土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致產(chǎn)生矛盾；農(nóng)村基層組織協(xié)調(diào)處理糾紛的能力不足，缺乏一套行之有效的糾紛解決機(jī)制；法律法規(guī)宣傳不到位，以及信息不對稱、地源虛假、法律意識(shí)淡薄等。這里，要特別指出的是，非法的土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)民喪失“主體地位”，流轉(zhuǎn)后的土地種與不種、種什么與種多少、取得的收益怎樣分配等事務(wù)，就與出租土地的農(nóng)民沒有絲毫關(guān)系了。新型經(jīng)營主體和農(nóng)民之間的關(guān)系就完全變成了土地租賃和被租賃、雇傭和被雇傭的從屬關(guān)系和附屬地位，必然抑制其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的充分發(fā)揮，這是最為令人憂慮的。

三、采取戰(zhàn)略措施，確?！凹Z食安全”

“糧食安全”的名詞，最早產(chǎn)生于上世紀(jì)70年代中葉。當(dāng)時(shí)，糧食形勢風(fēng)雨驟變，爆發(fā)了二次大戰(zhàn)后30余年里最嚴(yán)重的糧食危機(jī)。市場供求失衡，安全儲(chǔ)備系數(shù)由18%下降到14%，世界谷物價(jià)格暴漲2倍以上，廣大發(fā)展中國家深受其害，許多國家和地區(qū)爆發(fā)糧荒和饑饉，世界陷入嚴(yán)重糧食危機(jī)。

（一）“糧食安全”的提出及內(nèi)涵的豐富發(fā)展

聯(lián)合國糧農(nóng)組織最早敲響“糧食安全”警鐘。面對世界糧食形勢的風(fēng)云突變，聯(lián)合國糧農(nóng)組織最早敲響“糧食安全”的警鐘，并在1974年舉行了“世界糧食會(huì)議”，提出了保障“糧食安全”的警告，要求各國谷物庫存量要達(dá)到各國糧食安全的最低水平，即相當(dāng)于當(dāng)年谷物消費(fèi)量的17%～18%。世界糧食大會(huì)形成的文件，成為動(dòng)員各國為保證世界糧食安全的行動(dòng)綱領(lǐng)。此后，糧食安全的內(nèi)涵不斷延伸和充實(shí)，主要包括：從糧食安全的外延上看，從國家層面延伸到家庭層面，乃至個(gè)人；從內(nèi)涵上看，從數(shù)量安全充實(shí)到質(zhì)量安全、再到營養(yǎng)安全，乃至可持續(xù)安全?！凹Z食安全”內(nèi)涵的延伸和豐富，就等于向世界又一次次發(fā)出警示，讓世界保持警醒。

自聯(lián)合國糧農(nóng)組織最早敲響“糧食安全”的警鐘以來，國內(nèi)外相關(guān)機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者對糧食安全的概念進(jìn)行了界定。迄今，國內(nèi)外關(guān)于“糧食安全”的定義不下數(shù)十種之多。這里，列舉幾種主要的、有代表性的定義：（1）1974年世界糧食大會(huì)通過的“糧食安全”的定義是“一個(gè)國家的糧食儲(chǔ)備要相當(dāng)于當(dāng)年糧食消費(fèi)量的17%～18%，這被視為糧食安全線?！边@里所說的糧食，指的是谷物。（2）1983年愛 ·薩烏馬的定義。1983年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織總干事愛德華· 薩烏馬提出的新概念是“糧食安全的最終目標(biāo)是，確保所有的人在任何時(shí)候既能買得到、又能買得起所需要的基本糧食?！保?）1992年國際營養(yǎng)大會(huì)的新概念是“在任何時(shí)候人人都可以獲得安全營養(yǎng)的糧食來維持健康動(dòng)能的生活?！保?）2001年世界糧食安全委員會(huì)的定義“所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠的、富有營養(yǎng)和安全的糧食?！保ㄒ陨弦姡憾÷暱　犊萍几锩?、制度創(chuàng)新與國家糧食安全保障體系研究》，（內(nèi)部研究報(bào)告），2005年1月）。

糧食安全的本質(zhì)性特點(diǎn)。前述國內(nèi)外普遍接受的“糧食安全”的定義，內(nèi)涵逐步豐富，外延相應(yīng)擴(kuò)展，構(gòu)成了逐步更加完整的概念，具有本質(zhì)性特點(diǎn)：一是整體性。這是“糧食安全”諸特性中最根本的特性。它是指系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的有序性和關(guān)聯(lián)性，為保障糧食安全需要進(jìn)行“整體設(shè)計(jì)”，提高糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)質(zhì)量，與不斷升級的“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)地動(dòng)態(tài)性協(xié)調(diào)。二是人權(quán)性。即：糧食安全不僅是關(guān)系一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)整體的“糧食安全”，而且指不管是富國、還是窮國的每個(gè)家庭、每個(gè)居民、在任何情況下都有享受足以保障身體生理需要的糧食的權(quán)利，即生存權(quán)。三是戰(zhàn)略性。即不僅單單是糧食供求平衡的問題，而且是緊緊關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、乃至國家安全戰(zhàn)略的大事。不管環(huán)境和形勢怎樣變化，都必須保持戰(zhàn)略定力、戰(zhàn)略主動(dòng)。中國人的飯碗必須牢牢端在自己手上。四是動(dòng)態(tài)性。即“糧食安全”不是一成不變的，而是隨著國民經(jīng)濟(jì)和居民可支配收入的提高，農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)、供給、流通和消費(fèi)等條件的變遷而變化，保障“糧食安全”的內(nèi)容、方式等都必須和必然相應(yīng)轉(zhuǎn)變。五是可持續(xù)性。即不僅保障當(dāng)代人的糧食安全，而且還要保障后代人健康生活的能力，而且一代又一代傳承、持續(xù)下去。這就要求徹底摒棄拼投入、拼資源的“兩拼”的增長方式，采取環(huán)境友好型的生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路。

（二）嚴(yán)治土地“亂象”，保護(hù)和利用好“天下糧田”

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為，土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父。現(xiàn)在有人否定這一觀點(diǎn)是徒勞的，因?yàn)樗沂境鐾恋厥腔A(chǔ)資源的客觀性和稀缺性。本文所說的“天下糧田”，是廣義的大概念，包括國家的陸地、河流、湖泊、內(nèi)海、領(lǐng)海等，是主權(quán)國管轄的國家全部疆域。在人多地少的我國，在大力保護(hù)與利用好土地中的精華耕地的同時(shí)，還要逐步治理、保護(hù)與利用好其他國土資源，像廣闊的山地、草地、丘陵地、湖海、江河、濕地，乃至沙地等，提高其質(zhì)量稟賦，都會(huì)成為更有價(jià)值的資源，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。當(dāng)然，也開辟和加強(qiáng)了保障國家糧食安全的新資源基礎(chǔ)。

耕地是農(nóng)業(yè)糧食最基本的生產(chǎn)資料，其存在是非人力所能創(chuàng)造的，是固有的不可移動(dòng)性、地域性、整體性和有限性的“天下糧田”。耕地還是一種稀缺的、不可再生的自然資源和經(jīng)濟(jì)資源，不僅有經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能及其相應(yīng)的價(jià)值，更具有生活和生態(tài)功能。尤其是對于我國農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)，更是不可或缺的要素和發(fā)展的生命線?；谶@一邏輯，保護(hù)“天下糧田”就是保護(hù)農(nóng)業(yè)糧食的生命線。從發(fā)展趨勢看，人類對它的依賴和永續(xù)利用程度的增加是不可逆轉(zhuǎn)的，而耕地是不可能增加的。由這些特點(diǎn)決定在人多地少的我國，保護(hù)耕地更具有重要性和必要性，它是基于保障國家糧食安全的需要，也是基于社會(huì)穩(wěn)定和諧的需要，還是保護(hù)耕地自身稀缺資源的需要。適應(yīng)這種需要，必須像愛護(hù)和保護(hù)大熊貓一樣，愛護(hù)和保護(hù)“天下糧田”。（未完待續(xù)）