我國(guó)“三品一標(biāo)”認(rèn)證存在的問(wèn)題與改革對(duì)策

吳愉萍，陳國(guó)華，連瑛，孫輝，唐文華，江裕吉，胡雅花

(1.寧波市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理總站，浙江 寧波 315012； 2.象山縣綠色食品辦公室，象山 315700; 3.鎮(zhèn)海區(qū)農(nóng)林局，浙江 鎮(zhèn)海 315202； 4.江北區(qū)農(nóng)林水利局，浙江 江北 315020)

2001年，為應(yīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全危機(jī)，農(nóng)業(yè)部牽頭提出了“無(wú)公害食品行動(dòng)計(jì)劃”[1]，宣告“三品”即無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)食品正式登上了歷史舞臺(tái)。2007年底《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》以第11號(hào)部長(zhǎng)令的形式發(fā)布，“三品”正式升級(jí)為“三品一標(biāo)”(無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志)?！叭芬粯?biāo)”經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，在提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平[2]、引領(lǐng)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)[3]、打響農(nóng)業(yè)品牌知名度[4]等方面都做出了重要貢獻(xiàn)。但是現(xiàn)階段“三品一標(biāo)”發(fā)展也遇到了一些困難和問(wèn)題，亟待進(jìn)行改革。

1 “三品一標(biāo)”發(fā)展的有利因素分析

我國(guó)是一個(gè)小農(nóng)社會(huì)，農(nóng)民是最大的職業(yè)人口。在不改變目前土地性質(zhì)及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，農(nóng)業(yè)的分散經(jīng)營(yíng)將在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存在[5]。分散經(jīng)營(yíng)必定帶來(lái)監(jiān)管難度及成本的增大[6]，也必定帶來(lái)技術(shù)和資源的分散[7]?！叭芬粯?biāo)”就是在分散中把相對(duì)集中的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體聚攏到了一起，給定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，納入共同的監(jiān)管。從這個(gè)意義上講，只要中國(guó)的分散經(jīng)營(yíng)不改變，“三品一標(biāo)”就有存在的必要，“三品一標(biāo)”在中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展中必然起著引領(lǐng)、示范和帶動(dòng)作用[8]。

此外，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)高速發(fā)展的階段。隨著人民生活水平的提高，健康成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)，而健康的基礎(chǔ)——食品安全自然成了熱點(diǎn)中的熱點(diǎn)?！叭芬粯?biāo)”定位在安全的標(biāo)準(zhǔn)上[9]，其中無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)食品還滿足了不同層次消費(fèi)群體的需求。地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品則是地域特色的獨(dú)一無(wú)二的產(chǎn)品[10]，這些都契合農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的要求。正像習(xí)近平總書記2017年兩會(huì)期間在四川省代表團(tuán)所說(shuō)“只要是真正的綠色食品、有機(jī)食品和無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品必定能打動(dòng)消費(fèi)者的味蕾”，真正的“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)巨大?！叭芬粯?biāo)”還未完成其歷史使命，未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展迫切需要“三品一標(biāo)”承擔(dān)起引領(lǐng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)的任務(wù)。

2 “三品一標(biāo)”發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題

現(xiàn)階段“三品一標(biāo)”仍處于發(fā)展初期。一方面，從申請(qǐng)主體上講，企業(yè)申請(qǐng)“三品一標(biāo)”的動(dòng)力不足，多數(shù)靠地方政府的考核和獎(jiǎng)勵(lì)政策在維持；另一方面，從消費(fèi)端講，“三品一標(biāo)”也并沒(méi)有忠實(shí)的消費(fèi)群體，品牌認(rèn)知度還很低，多數(shù)消費(fèi)者知道“無(wú)公害”、“綠色”等字眼，但不知其內(nèi)在含義，在選購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品時(shí)也不會(huì)特意購(gòu)買[11]。從基層看，現(xiàn)階段“三品一標(biāo)”發(fā)展存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

2.1 概念過(guò)多，容易混淆

“三品一標(biāo)”涵蓋了無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志4種概念、4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部多數(shù)人都說(shuō)不清楚4種概念的區(qū)別，更不用說(shuō)普通消費(fèi)者。概念多、不易記的直接結(jié)果是老百姓只能理解成“綠顏色的蔬菜就是綠色食品”，或“無(wú)公害就是不施化肥不打農(nóng)藥”。此外，政府在農(nóng)業(yè)公共品牌上除了“三品一標(biāo)”外，還有名牌農(nóng)產(chǎn)品、森林食品、農(nóng)產(chǎn)品合格證、農(nóng)產(chǎn)品追溯碼等。安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品公共品牌概念過(guò)多、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于復(fù)雜、主推力量分散。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位

無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品執(zhí)行的是國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)[12]，要求規(guī)模企業(yè)產(chǎn)地環(huán)境通過(guò)檢測(cè)，并開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。綠色食品標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)推薦性農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不僅與食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，還向國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)看齊[13]，如種植業(yè)產(chǎn)品，其投入品需符合《NY/T 393綠色食品 農(nóng)藥使用準(zhǔn)則》要求，所選用農(nóng)藥即要獲得國(guó)家農(nóng)藥登記許可，又要在綠色食品允許使用農(nóng)藥清單內(nèi)[14]，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行存在一定的難度。有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品則化學(xué)合成的農(nóng)藥、肥料均不能使用[15]，難度更高。存在一些企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)過(guò)程與申報(bào)材料不一致，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不到位。此外，“三品一標(biāo)”還注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)管理水平的提升，要求企業(yè)制定質(zhì)量控制規(guī)范和生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程，對(duì)管理人員進(jìn)行合理分工，安排內(nèi)檢員進(jìn)行內(nèi)部檢查等。這些要求在農(nóng)業(yè)企業(yè)中屬于高配，部分企業(yè)管理制度無(wú)法真正落地實(shí)施。

2.3 申報(bào)要求過(guò)于復(fù)雜

目前，全國(guó)從上到下已建立了較為完整的“三品一標(biāo)”隊(duì)伍，開(kāi)展認(rèn)證申報(bào)和審查工作。有些省份還將“三品一標(biāo)”納入行政許可范疇?！叭芬粯?biāo)”整套申報(bào)程序的制定借鑒了國(guó)外認(rèn)證的工作方式和工業(yè)產(chǎn)品許可方式，基本上要經(jīng)過(guò)縣、市、省和農(nóng)業(yè)部4級(jí)審核，材料要求提交申請(qǐng)書、調(diào)查表、資質(zhì)證明文件、質(zhì)量控制規(guī)范、生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程、投入品使用記錄、投入品使用證明、檢測(cè)報(bào)告等[16]。這些申報(bào)材料的要求與我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體素質(zhì)之間存在距離[17]，存在一些申報(bào)主體無(wú)法獨(dú)立完成申報(bào)材料的編制，轉(zhuǎn)而請(qǐng)別人代做材料，直接導(dǎo)致了申報(bào)材料偏離企業(yè)生產(chǎn)實(shí)際的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，“三品一標(biāo)”的審核程序過(guò)多，獲證周期過(guò)長(zhǎng)。

2.4 技術(shù)推廣缺位，核心坍塌

“三品一標(biāo)”的核心是標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。生產(chǎn)過(guò)程符合要求，投入品使用達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，才是“三品一標(biāo)”存在和打動(dòng)消費(fèi)者的靈魂所在。從全國(guó)情況看，目前“三品一標(biāo)”工作的重心仍放在申報(bào)材料的審查上。各地“三品一標(biāo)”工作機(jī)構(gòu)人員雖然多數(shù)是事業(yè)編制，但開(kāi)展生產(chǎn)技術(shù)研究和推廣，解決“三品一標(biāo)”生產(chǎn)過(guò)程中難題的比較少。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門專門針對(duì)“三品一標(biāo)”標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)開(kāi)展的研究和推廣也更少，“三品一標(biāo)”生產(chǎn)技術(shù)的研究和推廣缺位。

2.5 宣傳薄弱，市場(chǎng)端斷裂

從“三品一標(biāo)”的定位和市場(chǎng)需求看，目前階段對(duì)于“三品一標(biāo)”的宣傳還過(guò)于薄弱?，F(xiàn)階段“三品一標(biāo)”的宣傳主要還是各地開(kāi)展的科技下鄉(xiāng)、進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，全國(guó)范圍的大型宣傳基本沒(méi)有，大部分消費(fèi)者不清楚我國(guó)有這么好的農(nóng)業(yè)品牌。此外，在銷售環(huán)節(jié)上，企業(yè)獲證后銷售策略也基本沒(méi)有變化，多數(shù)獲證單位沒(méi)有積極主動(dòng)宣傳“三品一標(biāo)”，共同打響“三品一標(biāo)”品牌。因品牌可見(jiàn)度和認(rèn)知度不高，消費(fèi)者不知到哪里采購(gòu)“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品；生產(chǎn)企業(yè)拿到證書后，也只是放在抽屜里，沒(méi)有發(fā)揮證書對(duì)產(chǎn)品的市場(chǎng)開(kāi)拓或優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的作用，“三品一標(biāo)”品牌價(jià)值未充分體現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)機(jī)制也未形成。

3 “三品一標(biāo)”的改革思路

我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)過(guò)程必然是一個(gè)艱苦而緩慢的過(guò)程。雖然“三品一標(biāo)”的理念契合了現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)的大環(huán)境，有其大展手腳的空間，但“三品一標(biāo)”要真正發(fā)揮作用，還必須進(jìn)行改革。對(duì)無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志具體的建議如下。

3.1 從將規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體納入監(jiān)管角度出發(fā)，結(jié)合信息化手段，強(qiáng)化檢查員作用，并軌無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品與合格證工作，擴(kuò)大受監(jiān)管主體總量規(guī)模

無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品，其誕生的使命就是一定時(shí)候以無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件，通過(guò)無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品帶動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。但無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品并未完成其使命，截至2016年底，全國(guó)認(rèn)證的無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量只占可食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的10%左右，遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)準(zhǔn)入需求。究其原因，主要還是由無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的特點(diǎn)決定：一是無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的申報(bào)具有規(guī)模要求。而從全國(guó)看，截至2014年底，土地流轉(zhuǎn)面積只占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的30.4%[18]，決定了無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的總量規(guī)模不可能很大。二是無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證準(zhǔn)入門檻高，減少了獲證主體數(shù)量。三是通過(guò)無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證后，政府部門的監(jiān)管責(zé)任更大，導(dǎo)致一些地方農(nóng)業(yè)行政主管部門有控制的發(fā)展。農(nóng)產(chǎn)品合格證是農(nóng)業(yè)部近幾年在推的一項(xiàng)重要制度，其本質(zhì)是主體承諾+追溯，無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品可與合格證并軌。

一是改無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證為無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品備案制度，無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品審核由省級(jí)工作機(jī)構(gòu)完成，報(bào)農(nóng)業(yè)部備案。通過(guò)備案的無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品不再下發(fā)證書，也不再單獨(dú)加貼使用標(biāo)志，而是在合格證上標(biāo)示無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品信息，一定時(shí)候，所有合格證的開(kāi)具必須全部通過(guò)無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品備案。認(rèn)證賦予監(jiān)管部門更大的壓力，在人員編制不加大、工作力量不加強(qiáng)的情況下，認(rèn)證數(shù)量大幅增加可能性不大。同時(shí)，工作部門從保護(hù)自身免遭獲證產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題接受追責(zé)的角度出發(fā)，必然會(huì)分解責(zé)任壓力，拉長(zhǎng)認(rèn)證的流程和程序。因此，建議變無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證為無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品備案，且在工作人員完成其職責(zé)仍出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題的情況下，不應(yīng)將責(zé)任交由工作人員和工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)。無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品只是相對(duì)安全的農(nóng)產(chǎn)品，不可能保證獲證產(chǎn)品100%不出質(zhì)量安全問(wèn)題。這就像拿到駕照的駕駛員不可能100%不違反交通規(guī)則，不出交通事故一樣。而駕駛員違反了交通規(guī)則，出了交通事故，反過(guò)來(lái)去追究駕?；蚪叹毜呢?zé)任，那么就沒(méi)有駕校敢培訓(xùn)駕駛員了。

二是簡(jiǎn)化無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品工作流程和申報(bào)材料要求。各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣贫ㄒ?guī)模主體的標(biāo)準(zhǔn)，降低無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)入門檻。因大部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體文化素質(zhì)不高，因此建議簡(jiǎn)化申報(bào)材料要求，只采集經(jīng)營(yíng)主體的基本信息和生產(chǎn)檔案記錄，完成產(chǎn)地環(huán)境檢測(cè)和產(chǎn)品檢測(cè)。簡(jiǎn)化無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品申報(bào)材料要求，并不意味著降低了對(duì)無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求，而是改變思路，把無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品工作做成像在銀行開(kāi)通銀行卡一樣，申請(qǐng)人能夠輕松地完成資料提交，申請(qǐng)人簡(jiǎn)化的資料，由檢查員在進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)了解、掌握并提交。同時(shí)，完善無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品管理信息系統(tǒng)，申報(bào)材料的提交、審核、現(xiàn)場(chǎng)檢查、日常監(jiān)管等均納入信息化管理，提高工作效率。

三是建立獎(jiǎng)懲分明的檢查員管理制度，將檢查員工作績(jī)效納入職稱評(píng)定、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、績(jī)效工資等考核，強(qiáng)化檢查員作用發(fā)揮，組建檢查員隊(duì)伍正規(guī)軍。檢查員在無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品申報(bào)過(guò)程中起著重要的作用，申請(qǐng)主體是否達(dá)到無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)、申請(qǐng)人信息收集、申請(qǐng)現(xiàn)場(chǎng)檢查等都需要由檢查員完成。此外，可改變無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品證書3年到期換證為每年年檢制度，由檢查員開(kāi)展年度檢查，確認(rèn)申報(bào)主體無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的符合性。

3.2 從實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、建立自動(dòng)造血功能的角度出發(fā)，強(qiáng)技術(shù)，擴(kuò)宣傳，做實(shí)做強(qiáng)綠色有機(jī)品牌

綠色食品和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)起到引領(lǐng)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的作用，其改革，最大的課題就是實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，讓更多的生產(chǎn)者主動(dòng)要求生產(chǎn)，讓更多的消費(fèi)者樂(lè)意采購(gòu)。一是需要做強(qiáng)綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的技術(shù)支持，通過(guò)農(nóng)業(yè)部門的技術(shù)推廣，讓更多的生產(chǎn)者能夠得到綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并降低生產(chǎn)成本，為做實(shí)品牌打下堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)；二是加大證后監(jiān)管力度，特別是要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)察、產(chǎn)品抽檢力度，及時(shí)清除不符合標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品，提高獲證產(chǎn)品的公信力，為做實(shí)品牌擠水倒逼；三是建立統(tǒng)一的綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以解決消費(fèi)者想買卻不知哪里買的問(wèn)題，例如可以通過(guò)標(biāo)志邊上加貼二維碼的方式，掃一掃進(jìn)入統(tǒng)一的銷售平臺(tái)，除查看所買產(chǎn)品情況外，還可瀏覽其他獲證產(chǎn)品，提高產(chǎn)品的銷售概率，為做強(qiáng)品牌鏈接好生產(chǎn)端與銷售端；四是擴(kuò)大品牌宣傳力度，集中力量在全國(guó)推出綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品廣告，并改革創(chuàng)新綠博會(huì)、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品博覽會(huì)工作方式，擴(kuò)大品牌的知名度，提升品牌價(jià)值，為做強(qiáng)品牌營(yíng)造好市場(chǎng)氛圍。

3.3 從發(fā)揮區(qū)域公用品牌優(yōu)勢(shì)角度出發(fā)，育主體，強(qiáng)服務(wù)，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志登記工作

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向是“人無(wú)我有，人有我優(yōu)，人優(yōu)我特”，地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品作為一個(gè)地方的名片，是實(shí)現(xiàn)“人優(yōu)我特”的路徑。要加大登記主體的扶持培育力度，探索建立制度，調(diào)動(dòng)登記主體的積極性。農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志登記過(guò)程中最缺的是符合要求的登記主體，一個(gè)好的登記主體，不僅要求能夠組織開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志登記申報(bào)工作，更重要的是能夠在獲得登記后切實(shí)承擔(dān)起品牌管理和維護(hù)職責(zé)。要做好登記保護(hù)服務(wù)，緊扣“申報(bào)什么、誰(shuí)來(lái)申報(bào)、怎么申報(bào)”，挖掘生產(chǎn)區(qū)域范圍明確、產(chǎn)品品質(zhì)獨(dú)特、人文歷史悠久、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)深厚、當(dāng)?shù)卣匾?、社?huì)認(rèn)知度較高的地域特色農(nóng)產(chǎn)品資源，做到成熟一個(gè)發(fā)展一個(gè)。要強(qiáng)化品牌建設(shè)，鼓勵(lì)建立地理標(biāo)志公共品牌與企業(yè)品牌的母子品牌聯(lián)合推廣機(jī)制。利用地理標(biāo)志豐富的人文歷史底蘊(yùn)，推進(jìn)地理標(biāo)志產(chǎn)業(yè)與旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。鼓勵(lì)利用現(xiàn)代化公共媒體、農(nóng)業(yè)會(huì)展、節(jié)慶活動(dòng)、各類推介活動(dòng)等，加強(qiáng)地理標(biāo)志品牌宣傳，推進(jìn)產(chǎn)銷對(duì)接。