住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期問(wèn)題

張 潔

西北政法大學(xué)民商法學(xué)院，陜西 西安 710000

一、我國(guó)面臨住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期的嚴(yán)峻處境

深圳某商業(yè)大廈建設(shè)用地使用權(quán)在2001年到期，該市政府制定《深圳到期房產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》，采用有償使用的原則，按照權(quán)威機(jī)關(guān)公告價(jià)格的35%一次性補(bǔ)交剩余年限土地出讓金。[1]不久青島、溫州一批住宅建設(shè)用地使用權(quán)也相繼出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)到期問(wèn)題。這些城市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)提前到期是政府在《暫行條例》出臺(tái)前自行劃定土地出讓年限的結(jié)果。2060年之后將會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)面臨大批住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期的問(wèn)題。因此，明確有關(guān)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則是當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間應(yīng)該著重考慮的問(wèn)題。

二、有關(guān)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)行立法的不足

《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(簡(jiǎn)稱暫行條例)第十二條首次確定國(guó)有土地使用權(quán)出讓的最高年限。第四十條明確了土地使用權(quán)期限屆滿后，地上物和土地的歸屬主體。在地上物與土地的歸屬關(guān)系上我國(guó)采用“房地分離”主義原則，地上建筑物歸屬于房屋所有權(quán)人，國(guó)家無(wú)償收回的做法顯失公平，侵害公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)?！冻擎?zhèn)房地產(chǎn)管理法》明確了國(guó)家只能收回土地使用權(quán)及有償續(xù)期規(guī)則，修正了《暫行條例》中側(cè)重維護(hù)土地所有權(quán)人利益的做法，更加注重保護(hù)土地使用權(quán)人的利益。[2]《物權(quán)法》草案對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期是否有償問(wèn)題經(jīng)過(guò)再三斟酌，一審稿采取回避態(tài)度，二審稿、三審稿支持有償續(xù)期，四審稿、五審稿建議國(guó)務(wù)院對(duì)此問(wèn)題作出具體實(shí)施細(xì)則，六審稿又刪除此前討論的內(nèi)容，正式出臺(tái)的《物權(quán)法》僅規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”。[3]現(xiàn)行法律關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則并無(wú)統(tǒng)一的規(guī)定，因此，續(xù)期是否有償、前提、期限、次數(shù)等問(wèn)題還須進(jìn)一步明確，“自動(dòng)續(xù)期”規(guī)定的具體化無(wú)疑成為《民法典》編纂的一大亮點(diǎn)。

三、從比較法的角度觀察住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則

我國(guó)大陸地區(qū)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)與臺(tái)灣地區(qū)、日本的地上權(quán)相似，在建筑物與土地關(guān)系問(wèn)題的理解上都承認(rèn)二者是分別獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，在具體制度的構(gòu)建和完善方面具有借鑒意義。

臺(tái)灣《民法典》第839條、840條規(guī)定了地上權(quán)消滅時(shí)地上物的處理辦法。臺(tái)灣地上權(quán)制度充分考慮當(dāng)事人的意思，允許當(dāng)事人約定地上物的歸屬。沒有約定地上物歸屬的，土地所有權(quán)人有權(quán)購(gòu)買地上物，但是地上權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求補(bǔ)償，土地所有權(quán)人也可以延長(zhǎng)地上權(quán)期間的方式代替補(bǔ)償。對(duì)于地上權(quán)的續(xù)期期限及補(bǔ)償價(jià)格等問(wèn)題如果協(xié)商不成，則當(dāng)事人可以請(qǐng)求法院作出判決。地上權(quán)人也可以在地上權(quán)期間屆滿時(shí)取回地上物。

日本地上權(quán)又稱借地權(quán)，日本《物權(quán)法》和《借地法》規(guī)定地上權(quán)期間屆滿，地上權(quán)人可以取回地上物，也可以申請(qǐng)續(xù)期。土地所有權(quán)人拒絕續(xù)期的，地上權(quán)人可以請(qǐng)求土地所有權(quán)人購(gòu)買地上物。土地所有權(quán)人的購(gòu)買權(quán)優(yōu)先于地上權(quán)人的取回權(quán)。

從各國(guó)地上權(quán)制度的規(guī)定來(lái)看，地上權(quán)期間屆滿，以允許續(xù)期以發(fā)揮物的利用價(jià)值最大化為原則，以地上權(quán)人取回地上物為例外。相比于臺(tái)灣地區(qū)地上權(quán)的法律規(guī)定，日本法律規(guī)定的比較宏觀，對(duì)時(shí)價(jià)及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法沒有具體規(guī)定。

四、對(duì)《物權(quán)法》“自動(dòng)續(xù)期”的理解

續(xù)期是否有償問(wèn)題是學(xué)術(shù)界討論最激烈的話題，也是老百姓關(guān)注最密切的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為“自動(dòng)續(xù)期”應(yīng)當(dāng)有償，即繼續(xù)繳納土地出讓金。該觀點(diǎn)完全符合法學(xué)理論，但卻引發(fā)強(qiáng)烈的反對(duì)意見。以孫憲忠教授為代表的學(xué)者主張自動(dòng)無(wú)償續(xù)期，該觀點(diǎn)得到廣泛認(rèn)可。中國(guó)房?jī)r(jià)不斷攀升，政府將土地使用權(quán)高額出讓給開發(fā)商，開發(fā)商又將該高額費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給廣大購(gòu)房者，使其成為最終的費(fèi)用承擔(dān)者。土地使用權(quán)到期后如果需要繼續(xù)繳納相關(guān)費(fèi)用，民眾只會(huì)覺得自己只是租住了70年的房屋，很難接受這一事實(shí)。[4]所以無(wú)償續(xù)期更符合人民群眾的利益。

其次，學(xué)者們對(duì)續(xù)期前提、期限、次數(shù)也進(jìn)行了討論。有學(xué)者認(rèn)為建筑物存在是住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的必要前提，有學(xué)者認(rèn)為無(wú)論建筑物存在與否都可以進(jìn)行續(xù)期。關(guān)于續(xù)期期限問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是繳納土地使用權(quán)出讓金時(shí)所包含的期限。楊立新教授認(rèn)為應(yīng)該一次性取得永久使用權(quán)。[5]對(duì)于續(xù)期次數(shù)而言，有學(xué)者認(rèn)為可以多次續(xù)期但有上限。如果允許無(wú)數(shù)次續(xù)期，實(shí)質(zhì)就是土地所有權(quán)買賣。[6]有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該只續(xù)期一次，因?yàn)樽≌梢酝ㄟ^(guò)不斷加固、改良等方法一直存續(xù)從而不斷續(xù)期，這樣就承認(rèn)了使用權(quán)的永久性，違背法學(xué)理論上使用權(quán)的有期限性。[7]

筆者認(rèn)為，“自動(dòng)續(xù)期”不等于無(wú)償續(xù)期。前者強(qiáng)調(diào)續(xù)期無(wú)須履行相關(guān)程序，后者強(qiáng)調(diào)無(wú)須繳納費(fèi)用即可續(xù)期，因此“自動(dòng)續(xù)期”與無(wú)償續(xù)期是兩個(gè)不同的問(wèn)題，不能混為一談。即使采用有償續(xù)期規(guī)則，也要準(zhǔn)確理解“有償”的內(nèi)涵。不是只要繳納費(fèi)用都是有償，只有按照土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)繳納費(fèi)用才屬于有償。象征性收費(fèi)或者按照其他低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)因不符合等價(jià)原則而不屬于“有償”，只能算作低償。因此，續(xù)期是否有償問(wèn)題應(yīng)當(dāng)分情況處理，既要避免浪費(fèi)地上物價(jià)值，也不能過(guò)分加重民眾生存負(fù)擔(dān)。同時(shí)可以借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的做法，允許當(dāng)事人協(xié)商續(xù)期費(fèi)用。

在國(guó)家享有土地所有權(quán)，城市居民享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的“二元制”土地結(jié)構(gòu)下，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題歸根到底是一個(gè)民法問(wèn)題，是對(duì)用益物權(quán)與所有權(quán)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。所有權(quán)是無(wú)期限物權(quán)、完全物權(quán)，用益物權(quán)是有期限物權(quán)、定限物權(quán)。因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿是必然的、合理的。住宅建設(shè)用地使用權(quán)目的在于保障居民“居者有其屋”，就目前出現(xiàn)的狀況來(lái)看，既然是住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期，那么從邏輯上分析應(yīng)該是地上物存在并具有使用價(jià)值。若地上物已不存在則沒有續(xù)期必要，比如建筑物因自然災(zāi)害毀損滅失。筆者認(rèn)為，若地上物在安全使用年限內(nèi)因自然災(zāi)害導(dǎo)致滅失，為保護(hù)居民購(gòu)買房屋的既得利益損失，應(yīng)當(dāng)由土地所有權(quán)人補(bǔ)償。這樣既有利于保障民生，也符合民法公平原則。根據(jù)用益物權(quán)的有期限性，那么續(xù)期也應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)期限，因此以地上物的安全使用年限為依據(jù)確定續(xù)期期限，符合利益最大化原則。由于建筑技術(shù)的進(jìn)步，高層建筑模式成為主要居住方式，這也為評(píng)估安全使用年限提供了便利，同一時(shí)期建設(shè)的建筑物安全使用年限相當(dāng)，所以續(xù)期次數(shù)限一次為宜。無(wú)論是一次性取得永久使用權(quán)還是允許多次續(xù)期的觀點(diǎn)，都存在混淆土地使用權(quán)與所有權(quán)區(qū)別的嫌疑，都是在變相架空土地所有權(quán)。

五、住宅建設(shè)用地使用權(quán)的具體續(xù)期規(guī)則

(一)有償續(xù)期

根據(jù)法律體系解釋，“自動(dòng)續(xù)期”是無(wú)須履行相關(guān)程序但是應(yīng)當(dāng)有償。從立法過(guò)程來(lái)看，《物權(quán)法》最終未規(guī)定費(fèi)用計(jì)算方法是因?yàn)闂l件還不成熟，法律的滯后性表明由市場(chǎng)決定費(fèi)用計(jì)算問(wèn)題更具公平性、合理性。由于目前到期的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限不一致，因此以法律規(guī)定的70年為標(biāo)準(zhǔn)分情況處理比較合理。住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期行為是與原合同內(nèi)容相同的新法律行為的產(chǎn)生，自然應(yīng)遵守等價(jià)有償?shù)脑瓌t，所以，建設(shè)用地使用權(quán)年限不足70年的，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)時(shí)的土地價(jià)格補(bǔ)足剩余年限的土地出讓金。70年屆滿之后續(xù)期的，原則上允許當(dāng)事人協(xié)商費(fèi)用。但是考慮到主體的特殊性，當(dāng)前我國(guó)的發(fā)展程度及保障民生的目的，為維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序，國(guó)家可以象征性的收取費(fèi)用。該費(fèi)用的計(jì)算可以參考當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰》渴召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如果社會(huì)發(fā)展到物質(zhì)財(cái)富極大豐富時(shí)，國(guó)家允許無(wú)償使用住宅建設(shè)用地使用權(quán)也是可以的。如果土地使用權(quán)人不愿意續(xù)期，則可以由土地所有權(quán)人取得地上物并給予補(bǔ)償。土地所有權(quán)人取得地上物后可以將其作為保障性住房繼續(xù)出租，直到安全使用期限屆滿。

(二)續(xù)期前提

地上物存在并具有使用價(jià)值是“自動(dòng)續(xù)期”的前提。若地上物滅失，則居民賴以居住的對(duì)象不存在，國(guó)家保障“居者有其屋”的方式就不再是進(jìn)行土地使用權(quán)續(xù)期而是補(bǔ)償。按照當(dāng)前的法律體系解釋，應(yīng)有償續(xù)期。房屋在土地出讓金包含的土地使用年限內(nèi)滅失的或者續(xù)期后在安全使用期間內(nèi)滅失的，土地所有人應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償剩余年限土地使用權(quán)價(jià)值。

(三)續(xù)期期限、次數(shù)

應(yīng)當(dāng)由評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估地上物的安全使用年限，以安全使用年限與已使用年限的差額年限作為續(xù)期期限。因此，只要確定建筑物的安全使用年限，一次續(xù)期即可滿足效率、利益最大化，也解決了在不同時(shí)期以不同技術(shù)建設(shè)的建筑物由法律統(tǒng)一規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)使用年限的不合理問(wèn)題。

六、結(jié)語(yǔ)

正是由于《物權(quán)法》一百四十九條的規(guī)定過(guò)于原則導(dǎo)致在解決實(shí)際問(wèn)題時(shí)缺乏可操作性。從住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期前提、期限、次數(shù)、有償與否的角度構(gòu)建具體制度具有可行性。但是如何提高評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平，如何統(tǒng)一管理住宅建設(shè)用地使用權(quán)人續(xù)期信息，還需要其他制度的配合以保障以上措施得到貫徹落實(shí)。因此，本文在保障業(yè)主物權(quán)，協(xié)調(diào)國(guó)家與人民利益方面具有重要的參考價(jià)值，也為《民法典》物權(quán)編的編纂貢獻(xiàn)綿薄之力。