淺析我國(guó)消費(fèi)民事公益訴訟制度

肖 昕

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430074

從2008年震驚全國(guó)的“某鹿奶粉”案件，到2018年3·15晚會(huì)曝光的“某品牌汽車發(fā)動(dòng)機(jī)進(jìn)水”事件、“某公司共享單車押金難退”事件，數(shù)十年來，群體性消費(fèi)侵權(quán)案件屢見不鮮。在這類案件中，個(gè)人維權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，群體維權(quán)缺乏路徑，加上消費(fèi)者本身維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，多數(shù)消費(fèi)者選擇放棄維權(quán)，從而縱容了不法經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)實(shí)施違法行為，攫取高額利潤(rùn)，甚至危及市場(chǎng)秩序。鑒于傳統(tǒng)訴訟機(jī)制在應(yīng)對(duì)群體性侵權(quán)事件時(shí)的失靈，學(xué)術(shù)界構(gòu)建消費(fèi)民事公益訴訟制度的呼聲日益增強(qiáng)。近幾年，最高人民法院及全國(guó)人大常委會(huì)以司法解釋和修改法律的形式對(duì)此做出了回應(yīng)。2016年5月1日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，2017年6月27日，《民事訴訟法》的第三次修正賦予人民檢察院作為消費(fèi)公益訴訟主體的合法性。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院正式出臺(tái)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對(duì)檢察院提起公益訴訟的職責(zé)和程序做出了較為完善的規(guī)定。消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)受到了來自立法、司法機(jī)關(guān)的高度重視，那么就我國(guó)現(xiàn)階段消費(fèi)者保護(hù)狀況而言，建立消費(fèi)民事公益訴訟制度的必要性何以體現(xiàn)，我國(guó)已構(gòu)建的消費(fèi)公益訴訟制度有哪些進(jìn)步性，在立法和司法實(shí)踐中又能如何進(jìn)一步完善。本文將對(duì)以上問題進(jìn)行淺析。

一、建立消費(fèi)民事公益訴訟制度的必要性

(一)加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)

我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》賦予了消費(fèi)者知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)等十一項(xiàng)權(quán)利，并明確規(guī)定消費(fèi)者可以通過投訴、申請(qǐng)調(diào)解、仲裁、起訴等方式來保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。但如前所述，在經(jīng)營(yíng)者實(shí)施不法行為侵害了多數(shù)不特定消費(fèi)者的利益的情形下，雖然企業(yè)獲利巨大，但就單個(gè)消費(fèi)者而言損失較小。作為一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”，將小額的損失與較高的維權(quán)成本相比，消費(fèi)者往往會(huì)選擇息事寧人，不作追究。加上由于網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物的興起，侵權(quán)人對(duì)不特定消費(fèi)者的數(shù)個(gè)侵權(quán)行為發(fā)生的地點(diǎn)不同，消費(fèi)者之間也互不相識(shí)，使得受到侵害的消費(fèi)者沒有機(jī)會(huì)團(tuán)結(jié)起來，共同維護(hù)權(quán)益。這就造成群體性事件頻發(fā)而消費(fèi)者難以維權(quán)的局面，因此，為維護(hù)多數(shù)不特定消費(fèi)者的小額分散性利益，建立可行、有效的公益訴訟機(jī)制是尤其必要的。

(二)彌補(bǔ)市場(chǎng)監(jiān)管的不力

在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，我國(guó)目前存在有：相關(guān)法律法規(guī)龐雜，監(jiān)管體系不完善；多頭領(lǐng)導(dǎo)的情況常見，相關(guān)管理部門沒有明確的分工和管理措施；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，地方標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)不到位；懲罰機(jī)制不健全，監(jiān)管的力度弱等問題。而公益訴訟可以輔助行政監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為進(jìn)行監(jiān)督，通過訴訟對(duì)經(jīng)營(yíng)者的違法行為進(jìn)行較大力度的懲處，預(yù)防危害行為的再次發(fā)生。國(guó)家是公共利益當(dāng)然的保障和維護(hù)者。政府監(jiān)管出現(xiàn)“缺位”，公民個(gè)人或其他組織認(rèn)為公共利益受到侵害，享有向國(guó)家司法機(jī)關(guān)提起訴訟，要求國(guó)家保護(hù)公共利益并提供相應(yīng)救濟(jì)措施的權(quán)利，公益訴訟制度與市場(chǎng)監(jiān)管相輔相成，才能更好地保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

(三)彌補(bǔ)傳統(tǒng)訴訟機(jī)制的失靈

在傳統(tǒng)訴訟機(jī)制下，若要提起訴訟，消費(fèi)者需花費(fèi)訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、差旅費(fèi)等金錢成本以及準(zhǔn)備材料、參加開庭等時(shí)間成本，同時(shí)，司法機(jī)關(guān)“案多人少”的局面常常導(dǎo)致訴訟程序拖沓，周期過長(zhǎng)，耗費(fèi)當(dāng)事人大量精力。面對(duì)這種現(xiàn)狀，在群體性消費(fèi)侵權(quán)事件中，如果消費(fèi)者對(duì)小額分散性利益的維護(hù)成本大于所受損失，利弊權(quán)衡之下，消費(fèi)者便會(huì)放棄或者不得不放棄維權(quán)，而經(jīng)營(yíng)者也會(huì)因?yàn)榉ú患右砸?guī)制而愈加肆無忌憚，進(jìn)而危及公共利益。這就是傳統(tǒng)訴訟機(jī)制在維護(hù)多數(shù)不特定消費(fèi)者的小額分散性利益時(shí)的失靈現(xiàn)象，即便是《民事訴訟法》中最能針對(duì)群體性侵權(quán)事件的代表人訴訟制度，也會(huì)因?yàn)橄M(fèi)者之間互不相識(shí)而失去組成團(tuán)體、選出訴訟代表的基礎(chǔ)。正如市場(chǎng)失靈需要國(guó)家的宏觀調(diào)控來恢復(fù)市場(chǎng)的活力，訴訟機(jī)制失靈、波及公共利益時(shí)也需要公權(quán)力對(duì)私法領(lǐng)域進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，通過改善傳統(tǒng)訴訟機(jī)制或者新建強(qiáng)有力的針對(duì)性機(jī)制來解決相應(yīng)問題。

(四)增強(qiáng)公眾的維權(quán)意識(shí)及對(duì)司法的信任

我國(guó)曾經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)而不平等的封建社會(huì)，個(gè)人權(quán)利未被體制予以充分的考慮，平等在等級(jí)制度下被剝離生存的土壤。新中國(guó)成立之后，受制于特定的歷史環(huán)境，“人民”一詞遮蓋了“公民”，公民權(quán)利和公民權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)也未受到足夠的關(guān)注。中國(guó)傳統(tǒng)法律文化中缺乏權(quán)利萌生的土壤，也缺乏實(shí)現(xiàn)權(quán)利的現(xiàn)實(shí)途徑，這就導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前社會(huì)公眾普遍缺乏維權(quán)意識(shí)的現(xiàn)狀。構(gòu)建消費(fèi)民事公益訴訟制度，引入公權(quán)力到私法領(lǐng)域來幫助公民取回所失利益，更好地保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有利于喚醒公民在傳統(tǒng)的“大事化小，小事化了”觀念下被磨滅的權(quán)利意識(shí)。同時(shí)，對(duì)失靈的傳統(tǒng)訴訟機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)救，也有利于防止公民在尋求司法救濟(jì)而不得時(shí)喪失對(duì)司法的信任。

二、我國(guó)消費(fèi)民事公益訴訟制度的具體內(nèi)容

(一)受案范圍

根據(jù)《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第一條的規(guī)定，對(duì)經(jīng)營(yíng)者侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益或者具有危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)等損害社會(huì)公共利益的行為可以提起訴訟。該解釋第二條對(duì)此做出了具體規(guī)定，以下情形屬于人民法院對(duì)消費(fèi)民事公益訴訟案件的受案范圍：商品或者服務(wù)存在缺陷，對(duì)眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益造成損害的；經(jīng)營(yíng)者沒有履行真實(shí)說明和明確警示的義務(wù)或履行不足，可能危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全的；經(jīng)營(yíng)者作虛假或引人誤解宣傳的；經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所存在危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)的；以及俗稱的“霸王條款”，最后以“其他侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益或者具有危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)等損害社會(huì)公共利益的行為”的概括性規(guī)定作為兜底條款。

(二)起訴主體

提起消費(fèi)公益訴訟，與《民事訴訟法》規(guī)定的原告“與本案有直接利害關(guān)系”的一般案件起訴條件有所不同。①根據(jù)《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第一條的規(guī)定，以下兩類主體，雖與案件無直接利害關(guān)系，但可以就經(jīng)營(yíng)者侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益或者具有危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)等損害社會(huì)公共利益的行為提起消費(fèi)民事公益訴訟：

1、中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)

雖然中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的法律定位一直備受詬病，但其始終承擔(dān)著維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的首要功能。立法賦予中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的消費(fèi)公益訴訟起訴權(quán)，相比調(diào)查、調(diào)解、受理投訴等其他權(quán)利而言，更有利于維護(hù)消費(fèi)者整體的利益。但正如之前所說，由于消費(fèi)者協(xié)會(huì)是由我國(guó)政府批準(zhǔn)設(shè)立的全國(guó)性的社會(huì)組織，資金主要來源于政府的財(cái)政撥款。因此，當(dāng)國(guó)家消費(fèi)政策或者地方保護(hù)性政策損害到消費(fèi)者利益時(shí)，消費(fèi)者協(xié)會(huì)可能會(huì)重視政府因素，而忽略消費(fèi)者的利益，公益訴訟不能被有效地利用。此外法律允許消費(fèi)者協(xié)會(huì)接受合法的捐贈(zèng)，許多大的企業(yè)作為消協(xié)捐贈(zèng)主體有可能影響消費(fèi)者協(xié)會(huì)維權(quán)的公允性。

2、法律規(guī)定或者全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)的機(jī)關(guān)和組織

如前所述，由于我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)內(nèi)在的政治性以及利益牽連性，在履行其提起消費(fèi)公益訴訟的職能時(shí)有不作為的可能，故立法設(shè)置檢察院作為補(bǔ)充的起訴主體，即在消費(fèi)者協(xié)會(huì)不提起消費(fèi)公益訴訟的情形下，由檢察院起訴。為防止消費(fèi)者協(xié)會(huì)在起訴后又迫于政府或大型企業(yè)的壓力而無法展開調(diào)查，立法也規(guī)定由公權(quán)力機(jī)關(guān)檢察院支持起訴，使消費(fèi)者協(xié)會(huì)具有與政府或大型對(duì)抗的能力，不至于因?yàn)槔ο嚓P(guān)而置眾多消費(fèi)者的權(quán)益于不顧。

(三)對(duì)原告處分權(quán)的限制

公益訴訟不同于私益訴訟，它不僅關(guān)乎多數(shù)個(gè)人利益，也關(guān)乎社會(huì)的公共利益。在消費(fèi)民事公益訴訟中，公權(quán)力介入私法領(lǐng)域后，原告在私法自治原則下的處分權(quán)會(huì)受到來自公共利益的限制。在立法上主要體現(xiàn)為對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求和自認(rèn)的限制，即原告的訴訟請(qǐng)求不能僅限于維護(hù)個(gè)人利益，也應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共利益，在原告的訴訟請(qǐng)求不足以保護(hù)社會(huì)公共利益時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)對(duì)原告進(jìn)行釋明，要求其變更或者增加停止侵害等訴訟請(qǐng)求。同時(shí)，在訴訟過程中，依據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則，原告有權(quán)對(duì)相應(yīng)事實(shí)進(jìn)行自認(rèn)，但無權(quán)承認(rèn)對(duì)己方不利的事實(shí)，損害公共利益。這兩條對(duì)原告處分權(quán)的限制，同時(shí)也是通過法院對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)和檢察院作為公益訴訟主體的履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，防止其濫用權(quán)力，損害社會(huì)公共利益。

三、我國(guó)消費(fèi)民事公益訴訟制度的進(jìn)一步完善

(一)明確公益訴訟實(shí)質(zhì)條件，防止濫訴

最高人民法院民一庭庭長(zhǎng)程新文在2015年12月24日做《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前民事審判工作中的若干具體問題》的專題報(bào)告時(shí)指出，對(duì)經(jīng)營(yíng)者侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益或者具有危及消費(fèi)者人身財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)等損害社會(huì)公共利益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)，代表消費(fèi)者向人民法院提起訴訟的，有管轄權(quán)的人民法院應(yīng)當(dāng)積極審慎受理。②在司法實(shí)踐中，對(duì)于符合公益訴訟形式條件和實(shí)質(zhì)條件的案件，法院應(yīng)當(dāng)依法受理并給予重視，不得故意擱置或推脫。但法院積極受案的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意，消費(fèi)民事公益訴訟制度的構(gòu)建并不意味著各種消費(fèi)侵權(quán)都要尋求公益訴訟來解決，法院也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制受案范圍，防止訴訟主體濫用訴權(quán)，浪費(fèi)司法資源。

(二)注意公益訴訟與私益訴訟的銜接與協(xié)調(diào)

“各級(jí)人民法院要積極探索公益訴訟不同于私益訴訟的程序和實(shí)體規(guī)則，為科學(xué)規(guī)范此類訴訟提供實(shí)踐支持。要牢牢把握公益訴訟的公共性特點(diǎn)和公益性目的，堅(jiān)持公益訴訟裁判的公益性原則。準(zhǔn)確界定社會(huì)公共利益的界限范圍。要加強(qiáng)與消費(fèi)者協(xié)會(huì)的溝通與協(xié)調(diào)，逐步在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域建立一套具有中國(guó)特色的公益訴訟制度。”③公益訴訟與私益訴訟的不同在于，公益訴訟以維護(hù)公共利益為目的，原告與訟爭(zhēng)標(biāo)的并無直接利害關(guān)系，且所涉及的損害具有廣泛性、嚴(yán)重性和長(zhǎng)期性。公益訴訟應(yīng)為保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的補(bǔ)充手段，屬非常態(tài)的救濟(jì)方式。④在司法實(shí)踐中，私益訴訟可以彌補(bǔ)消費(fèi)公益訴訟適用范圍有限、類型有限所帶來的問題。對(duì)于群體性消費(fèi)侵權(quán)事件，如果消費(fèi)者相互之間認(rèn)識(shí)，沒有組成團(tuán)體的障礙的話，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮私益訴訟的功能，運(yùn)用傳統(tǒng)訴訟機(jī)制中的代表人訴訟維護(hù)權(quán)益。在私益訴訟不能充分保障多數(shù)消費(fèi)者權(quán)益的情況下，再及時(shí)尋求公益訴訟的途徑解決。對(duì)于私益訴訟與公益訴訟之間的銜接，法院不應(yīng)當(dāng)過分限制。

(三)在消費(fèi)公益訴訟制度中引入損害賠償之訴

根據(jù)《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第十三條，我國(guó)消費(fèi)民事公益訴訟制度將原告請(qǐng)求被告承擔(dān)責(zé)任范圍限于停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等，沒有明確規(guī)定損害賠償?shù)姆绞?。立法上的這種設(shè)置，主要是考慮到不作為之訴具有很強(qiáng)的預(yù)防性和公益性，團(tuán)體有資格獲得公益訴訟的訴權(quán)，而賠償之訴更多的關(guān)涉私益問題，團(tuán)體作為當(dāng)事人的適格性容易受到質(zhì)疑。

且不作為之訴的舉證不復(fù)雜，程序上較易操作，而賠償之訴在舉證責(zé)任、賠償?shù)臄?shù)額、賠償金的歸屬與分配問題等很多方面均存在較大的審理難度。⑤考慮到我國(guó)有公權(quán)力介入消費(fèi)公益訴訟之中，在舉證能力方面沒有太大的問題，因此目前我國(guó)在消費(fèi)公益訴訟制度中引入損害賠償之訴，面臨的最大問題是起訴主體的正當(dāng)性及賠償?shù)臍w屬問題。在起訴主體的正當(dāng)性方面，雖損害賠償之訴具有私益性，如果沒有利害關(guān)系的原告并不享有從訴訟中獲得的利益，其提出賠償損失的訴訟請(qǐng)求也就不存在法理上的障礙。⑥另外，在消費(fèi)民事公益訴訟中取得的賠償可以用于建立消費(fèi)專項(xiàng)基金，用于對(duì)侵權(quán)人造成的后果進(jìn)行補(bǔ)救，對(duì)受損的消費(fèi)者進(jìn)行相應(yīng)賠償。在消費(fèi)公益訴訟中絕對(duì)地排除損害賠償，交由消費(fèi)者另外起訴，只會(huì)增加消費(fèi)者的訟累，也不利于就各消費(fèi)者的賠償進(jìn)行合理的分配。

四、結(jié)語

在理論層面對(duì)消費(fèi)訴訟制度的構(gòu)建體現(xiàn)了我國(guó)重

視消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)的立法旨趣，但由于我國(guó)消費(fèi)民事訴訟制度尚在適用初期，隨著社會(huì)生活的不斷變化，立法會(huì)體現(xiàn)出一定的滯后性和不完善性，因此消費(fèi)公益訴訟制度的構(gòu)建不是任務(wù)的結(jié)束，而是任務(wù)的開始。在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，消費(fèi)民事公益訴訟制度的重要性不言而喻，立法應(yīng)當(dāng)不斷推進(jìn)消費(fèi)公益訴訟的完善化，如此方能與保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的最終目的相協(xié)調(diào)。

[ 注 釋 ]

①程新文.最高人民法院關(guān)于當(dāng)前民事審判工作中的若干具體問題.

②同注2.

③同注2.

④程新文，馮小光，關(guān)麗，李琪.我國(guó)消費(fèi)民事公益訴訟制度的新發(fā)展——<最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋>的理解與適用.法律適用，2016(7).

⑤劉學(xué)在.請(qǐng)求損害賠償之團(tuán)體訴訟制度研究.法學(xué)家，2011(6).

⑥奚曉明，主編.最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用.人民法院出版社，2015：258.