輔警隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)研究

王玉進(jìn)

江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031

隨著改革發(fā)展的不斷推進(jìn)，特別是經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，各種矛盾糾紛不斷增加，并呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性、量大面廣的特點(diǎn)，社會(huì)治安治理面臨著一系列新情況新問題。與此相對(duì)的是，限于有限的物力財(cái)力人力，我國正規(guī)警察的數(shù)量卻一直沒有得到相應(yīng)比例的增加。當(dāng)前，我國的警力與總?cè)丝谥葹槿f分之十一，法國為萬分之三十五，意大利萬分之二十九，美日為萬分之二十八[1]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國家標(biāo)準(zhǔn)，在嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)下，有限的警力資源顯得捉禁見肘。為緩解警力嚴(yán)重不足的問題，各地公安機(jī)關(guān)紛紛通過招錄輔警來協(xié)助治安，成為當(dāng)前社會(huì)治安治理中一只不可缺少的力量。但是，由于輔警制度的缺失，很多地區(qū)的輔警管理混亂、身份不明、保障不力，嚴(yán)重影響了輔警隊(duì)伍的建設(shè)。為了充分發(fā)揮好輔警隊(duì)伍的力量，各地都展開了各種改革探索，但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，改革效果受到一定的限制。

2015年2月，中央審議通過了《全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案，指出“規(guī)范警務(wù)輔助人員管理”是全面深化公安改革的基本任務(wù)之一，2016年11月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作意見》，該意見的出臺(tái)，為規(guī)范輔警隊(duì)伍管理、充分發(fā)揮其警務(wù)輔助作用提供了重要制度保障。按照“依法規(guī)范、分類管理、責(zé)權(quán)明晰、合理使用、保障有力”的原則，《意見》從管理體制、崗位職責(zé)、人員招聘、管理監(jiān)督、職業(yè)保障等方面對(duì)警務(wù)輔助人員管理工作進(jìn)行了規(guī)范，力爭(zhēng)將警務(wù)輔助人員管理體制基本理順，崗位職責(zé)清晰明確，管理制度健全完善，職業(yè)保障規(guī)范到位，隊(duì)伍素質(zhì)和形象明顯改善，提供公共安全服務(wù)的能力水平明顯提升。

一、我國輔警隊(duì)伍現(xiàn)狀

(一)素質(zhì)文化水平較低，平均年齡大。江蘇輔警中，大專以上文化程度的僅占8%，高中文化的占39%，初中及以下文化的占到近53%；30歲以下的占30%，30歲至45歲的占35%，45歲以上的占35%，個(gè)別縣的輔警平均年齡達(dá)48歲。[2]與《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作意見》中規(guī)定的要求差距較大。

(二)人口基數(shù)大，例如南京市公安局共有近2.5萬名輔警，而警察數(shù)量僅一萬余名，警察數(shù)量與輔警數(shù)量比例為1：2。對(duì)比之下一些歐美國家輔警數(shù)量只占警察三成比例，輔警人數(shù)遠(yuǎn)高于警察數(shù)量可以說也是一種本末倒置。

(三)紀(jì)律作風(fēng)渙散，不少輔警存在“倚老賣老”的現(xiàn)狀，在公安隊(duì)伍中混日子，當(dāng)一天和尚撞一天鐘，得過且過，警容著裝不規(guī)范，上下班不按時(shí)按點(diǎn)，甚至除了輔警一份工作外還在外做其他的兼職，嚴(yán)重影響公安隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力，凝聚力。加上很多地方公安機(jī)關(guān)疏于對(duì)輔警隊(duì)伍的監(jiān)管，輔警隊(duì)伍的作風(fēng)愈加渙散。

二、我國輔警隊(duì)伍存在問題分析

(一)警務(wù)輔助人員定位不明確，難以依法規(guī)范管理。公安機(jī)關(guān)對(duì)于輔警職業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清晰定位并承認(rèn)其職業(yè)的重要價(jià)值，這樣方可加強(qiáng)輔警隊(duì)伍的職業(yè)化與專業(yè)化建設(shè)，同時(shí)也是穩(wěn)定輔警隊(duì)伍的重要途徑。然而，我國到目前為止還沒有一部適用于全國的關(guān)于警務(wù)輔助人員管理的法律法規(guī)。在《人民警察法》中我們找不到關(guān)于公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員的條文?！豆矙C(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》中規(guī)定了公安機(jī)關(guān)可以招聘專業(yè)性和輔助性職務(wù)，但沒有更詳細(xì)的規(guī)定，輔警的法律地位，職責(zé)權(quán)限等沒有明確界定，基本處于邊緣狀態(tài)。由于對(duì)輔警的界定不明確，導(dǎo)致了實(shí)踐操作中的各種不規(guī)范問題，如招錄流程不明確、淘汰機(jī)制不完善和保障機(jī)制不均衡。為此2016年11月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作意見》，在全國性范圍內(nèi)對(duì)輔警的界定，法律地位做出了明確性規(guī)定，解決了多年困擾的一個(gè)問題。

(二)輔警的職責(zé)權(quán)限不清，省內(nèi)大多數(shù)城市都沒有出臺(tái)輔警管理辦法，而其部門內(nèi)部管理上有關(guān)輔警職責(zé)的規(guī)定在內(nèi)容上大多屬于《立法法》和《憲法》中的法律保留事項(xiàng)[3]，只是籠統(tǒng)概述了輔警無權(quán)參與“涉及國家秘密、國家強(qiáng)制權(quán)運(yùn)用”的警務(wù)，再列舉數(shù)條輔警履行的職責(zé)，但并未對(duì)輔警的職能作出明確分工，表面上看是對(duì)輔警的職能做出了規(guī)定實(shí)際上卻沒有多大的指導(dǎo)意義，現(xiàn)實(shí)中很多輔警還是不清楚那些事情能做那些事情不能做。

(三)組織管理不規(guī)范，全國仍有較多的公安機(jī)關(guān)沒有成立專門的管理機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)地區(qū)對(duì)于輔警隊(duì)伍的管理都掌握在公安機(jī)關(guān)手中，而公安機(jī)關(guān)往往也是輔警的聘用者，屬于一種病態(tài)的管理體系，明顯會(huì)產(chǎn)生諸多弊端，如：錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、辭退等更多的是以單位內(nèi)部文件規(guī)定的，執(zhí)行起來隨意性也較大，甚至一些有違法前科的人員也混入警務(wù)輔助人員隊(duì)伍。同時(shí)大多地方也未建立對(duì)輔警隊(duì)伍的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不能形成有效的監(jiān)督。我國各地區(qū)關(guān)于警務(wù)輔助人員的管理仍處于探索階段，多數(shù)地方公安機(jī)關(guān)都尚未建立合理高效成熟的輔警組織管理結(jié)構(gòu)。

(四)準(zhǔn)入機(jī)制不完善。全省尚未形成完善成熟的輔警準(zhǔn)入機(jī)制，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有統(tǒng)一、權(quán)威的管理。目前在輔警準(zhǔn)入機(jī)制上存在著兩大問題，一是不完善，二是不均衡。各地輔警準(zhǔn)入機(jī)制的不完善與不均衡，主要表現(xiàn)在以下兩大方面。一是招錄主體、程序、條件、考核等各個(gè)方面。招錄主體多元，在現(xiàn)實(shí)中，有的地方成立了專門的輔警管理部門，由專門的部門負(fù)責(zé)輔警的招錄培訓(xùn)；沒有專門的輔警管理部門的，就由用人所、隊(duì)自行招錄。有的由政府出面，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，會(huì)同人事、編制、財(cái)政等部門進(jìn)行，再分配到具體的工作崗位上。也有的地方由基層政府的勞動(dòng)人事部門或者直接由基層政府負(fù)責(zé)輔警招聘[4]。不同的招錄主體，必然導(dǎo)致招錄程序、條件等方面的差異。招錄程序各異，除少數(shù)做得好的地方外，各地的招錄程序大多不完整。此外，一些地方雖然有一套明確的程序規(guī)定，但是實(shí)施起來卻流于形式，沒有嚴(yán)格按照程序進(jìn)行把關(guān)。很多地方招錄程序主觀性較強(qiáng)，隨意性較大，主要的考核環(huán)節(jié)就是面試，致使一些不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的人員進(jìn)入輔警隊(duì)伍，嚴(yán)重影響了輔警隊(duì)伍的整體素質(zhì)。二是培訓(xùn)機(jī)制不完善，我國輔警被招錄后，不少都是粗略的接受一下培訓(xùn)即可上崗，培訓(xùn)主要就是體現(xiàn)在形式上，并未收到系統(tǒng)化的指導(dǎo)培訓(xùn)，因此對(duì)工作不太了解，素質(zhì)未達(dá)到與崗位相匹配的水平，工作后由于對(duì)業(yè)務(wù)規(guī)范的不熟悉很容易引發(fā)一系列問題。

(五)保障機(jī)制不完善，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是工資福利方面，我省大多地區(qū)輔警工資僅僅是高于當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，為了維持生計(jì)不少輔警還同時(shí)在其他單位做兼職。二是晉升機(jī)制方面，由于缺乏政策依據(jù)與財(cái)政保障，輔警普遍沒有類似于公務(wù)員和事業(yè)編制人員的職級(jí)晉升體系，隊(duì)伍管理激勵(lì)機(jī)制缺位，輔警職業(yè)發(fā)展前景并不明朗。例如南京目前只有特勤人員具有相應(yīng)的晉升機(jī)制。三是撫恤保障機(jī)制方面，缺乏具體的規(guī)定，導(dǎo)致有些輔警因公受傷或犧牲，卻享受不到對(duì)應(yīng)的補(bǔ)助。

三、解決我國輔警存在問題的對(duì)策

(一)明確輔警的法律地位和職責(zé)范圍及制定一系列的輔警規(guī)范制度

輔警力量已經(jīng)是當(dāng)前社會(huì)治安治理中一只不可缺少的力量，為了充分發(fā)揮這只隊(duì)伍的效能，我們應(yīng)該不斷完善輔警制度、準(zhǔn)確定位，促進(jìn)輔警隊(duì)伍的法制化和規(guī)范化，要建立科學(xué)、規(guī)范、高效的現(xiàn)代輔警制度走法治化道路，不斷增強(qiáng)輔警隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力凝聚力，以適應(yīng)日益嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)，為我國的社會(huì)穩(wěn)定與和諧保駕護(hù)航。

(二)分層次對(duì)輔警進(jìn)行監(jiān)督管理

1.從源頭加強(qiáng)管理。各地公安機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定輔警招錄標(biāo)準(zhǔn)、工作程序及制度規(guī)范，各基層單位輔警招錄工作必須嚴(yán)格按照上級(jí)公安機(jī)關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行，嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)輔警人員的招收，加強(qiáng)對(duì)各方面的要求，提高輔警人員的錄用標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善招錄制度與培訓(xùn)制度。

2.加強(qiáng)輔警履職的過程中監(jiān)管。輔警獨(dú)立履行職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行，公安機(jī)關(guān)應(yīng)從內(nèi)部做出有效地監(jiān)督，做出準(zhǔn)確的指令及時(shí)了解監(jiān)督輔警履行職責(zé)的時(shí)間、處所、原因和過程，同時(shí)也可以發(fā)動(dòng)群眾、媒體等力量，加強(qiáng)對(duì)輔警人員的外部監(jiān)督。

3.明確輔警違法、違規(guī)履職的法律責(zé)任。對(duì)輔警人員加強(qiáng)監(jiān)督力度，及時(shí)查明輔警有無違法、違紀(jì)的情況，嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，對(duì)于違法亂紀(jì)，破壞公安隊(duì)伍形象的人員一定要及時(shí)追究其責(zé)任，切不可草草了事。

(三)完善對(duì)輔警人員的保障機(jī)制

1.提高工資水平，改善福利待遇。各地公安機(jī)關(guān)要進(jìn)一步提高輔警的工資，保障其基本的生活水平。除了工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)之外，有條件的地方應(yīng)該適當(dāng)發(fā)放一些其他的福利或者是補(bǔ)貼，這樣既能提高和改善輔警的物質(zhì)生活水平，又能加強(qiáng)輔警對(duì)單位的歸屬感與認(rèn)同感，對(duì)于家庭困難的輔警，要給與一定的生活補(bǔ)助，只有做好這些基礎(chǔ)工作，輔警才能沒有“后顧之憂”的進(jìn)行公安工作。

2.建立經(jīng)費(fèi)的保障渠道。各地公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)向黨委、政府匯報(bào)，爭(zhēng)取有關(guān)部門支持，積極推動(dòng)輔警經(jīng)費(fèi)保障制度的建立，努力解決經(jīng)費(fèi)保障問題。對(duì)于輔警裝備、辦公經(jīng)費(fèi)、工資福利等人員經(jīng)費(fèi)和特定物資經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)納入地方的財(cái)政預(yù)算，各地可因地制宜的、分步實(shí)施，制定輔警經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制。

3.改善工作條件和裝備。作為開展工作、履行職責(zé)的必要之物，輔警的工作條件和裝備應(yīng)符合輔警隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)的要求，能夠滿足工作環(huán)境的需求，要逐步向科學(xué)化、系統(tǒng)化和標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展。

(四)建立輔警組織管理體系

當(dāng)前我國大多數(shù)地方上并未建立統(tǒng)一的輔警組織管理體系，不利于對(duì)輔警隊(duì)伍的統(tǒng)一管理。各地應(yīng)該抓緊建立自上而下的輔警組織管理體系，如在省公安廳下設(shè)一個(gè)輔警總隊(duì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全省輔警隊(duì)伍工作，制定相應(yīng)的關(guān)于輔警隊(duì)伍的職責(zé)要求，招錄標(biāo)準(zhǔn)，培訓(xùn)要求等方面的重大事項(xiàng)；在市公安局下設(shè)輔警支隊(duì)，主要負(fù)責(zé)將省一級(jí)制定的政策實(shí)施下去如負(fù)責(zé)本市的輔警招錄與培訓(xùn)等，并嚴(yán)格監(jiān)督下級(jí)單位對(duì)輔警隊(duì)伍的管理狀況；在縣公安局下設(shè)輔警大隊(duì)，負(fù)責(zé)對(duì)輔警隊(duì)伍的日常管理。