新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境與保障路徑

丁德昌 丁祉冰

1.湖南文理學(xué)院法學(xué)院，湖南 常德 415000；2.中國政法大學(xué)商學(xué)院，北京 102249

一、農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵闡釋

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村用于以建造村民個(gè)人私人用房為核心的包括用于與居住生活有關(guān)的附屬建筑物以及生活附屬用地。農(nóng)民宅基地發(fā)展權(quán)，是指以提高農(nóng)村宅基地利用效能而轉(zhuǎn)讓給他人或者對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行立體化開發(fā)綜合利用的權(quán)利。農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)是從農(nóng)村所有權(quán)中分離出來的相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利，具有財(cái)產(chǎn)的可轉(zhuǎn)移性。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，很多農(nóng)民在城鎮(zhèn)謀生發(fā)展甚至在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居，農(nóng)村房屋長(zhǎng)期空置甚至宅基地大量荒蕪。農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)的設(shè)立宗旨是為了提高農(nóng)村宅基地的使用效能，提高其使用效益。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面，由于大多農(nóng)民擁有較大的宅基地；另一方面大多農(nóng)民由于資金有限而缺乏發(fā)展的動(dòng)力，使得自身發(fā)展較為緩慢。設(shè)置宅基地發(fā)展權(quán)，不僅能提高土地的利用效率，也能為農(nóng)民通過充分利用宅基地發(fā)展權(quán)獲得一定資金提高其融入城鎮(zhèn)化生活發(fā)展的資金支持。農(nóng)民大多宅基地面積比較大，對(duì)于哪些沒有融入城鎮(zhèn)的農(nóng)民在不影響自身居住的前提下，能行使農(nóng)民宅基地發(fā)展權(quán)，轉(zhuǎn)讓或出租部分宅基地使用權(quán)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村宅基地的社會(huì)功能除了社會(huì)保障功能外，還在向資本功能演化。農(nóng)民通過行使宅基地發(fā)展權(quán)獲得一定資金，從而改善農(nóng)民自身生活條件，不僅對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民主體性發(fā)展具有重要價(jià)值，而且對(duì)于推動(dòng)我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要意義。

二、新型城鎮(zhèn)化化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)缺失之現(xiàn)實(shí)困境

(一)農(nóng)村宅基地所有權(quán)缺失，發(fā)展權(quán)立法缺位

在立法層面，我國法律沒有確立土地發(fā)展權(quán)，當(dāng)然也就沒有賦予農(nóng)民享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)。農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)屬于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一個(gè)子權(quán)利，現(xiàn)行法律并未確立農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)。而農(nóng)地發(fā)展權(quán)是從農(nóng)地所有權(quán)的派生權(quán)利。作為農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)的母權(quán)利的農(nóng)地所有權(quán)也存在明顯的立法缺陷。一方面農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體模糊?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有宅基；地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！比欢?，改法對(duì)農(nóng)民集體的內(nèi)涵并未進(jìn)行明確解釋。同時(shí)，《土地管理法》第10條又規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組擁有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，并未規(guī)定其享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)。筆者認(rèn)為，真正的“農(nóng)民集體”應(yīng)該是一定范圍內(nèi)的農(nóng)民個(gè)體的集合；問題是，立法又未明確規(guī)定從而使得農(nóng)民集體處于一種模糊狀態(tài)，“宅基地的土地所有權(quán)主體與農(nóng)民集體成員之間的權(quán)利關(guān)系不清晰?！盵1]另一方面，農(nóng)村宅基地所有權(quán)權(quán)能缺失?！段餀?quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條均規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。同時(shí)，《土地管理法》第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

立法的缺失必然導(dǎo)致實(shí)踐的悖理。我國在立法上并未明確設(shè)置農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)，就連作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的母權(quán)利農(nóng)地所有權(quán)也存在主體模糊和權(quán)能嚴(yán)重缺失，故而在實(shí)踐中存在嚴(yán)重誤區(qū)。在現(xiàn)行制度背景下，很多試圖進(jìn)城謀發(fā)展的農(nóng)民往往農(nóng)村的房子賣不掉，而城里的房子買不起。農(nóng)村的房子即使賣掉也往往非常低廉。如果農(nóng)民擁有農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)，農(nóng)村在出售農(nóng)地的時(shí)候獲得較為合理的資金，從而夯實(shí)欲在城鎮(zhèn)發(fā)展的農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)購房的啟動(dòng)資金，從而有力地推動(dòng)農(nóng)民城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

(二)農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)缺失，導(dǎo)致實(shí)踐流轉(zhuǎn)效益低下

“法律只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已?！盵2]權(quán)利保障立法層面的滯后或缺失，并不能完全阻止現(xiàn)實(shí)中人們的權(quán)利訴求及其追求其權(quán)利實(shí)現(xiàn)的步伐?，F(xiàn)實(shí)中，很多農(nóng)民由于融入城鎮(zhèn)生活，農(nóng)村的宅基地及其房屋對(duì)其缺乏使用價(jià)值，出售轉(zhuǎn)讓往往是大部分這類農(nóng)民的基本需求。實(shí)踐中，農(nóng)民因?yàn)檗r(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)的缺失，農(nóng)民不能基于自我發(fā)展需要，充分利用自身的宅基地發(fā)展權(quán)，將宅基地進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)。在政策層面禁止農(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)。1999年5月6日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2004年，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地土地管理的決定》以及其后國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等系列文件，都禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，禁止農(nóng)村宅基地向城市居民出售。法律雖然規(guī)定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部可以流轉(zhuǎn)，然而本村本組村民經(jīng)濟(jì)狀況基本處于一個(gè)層面，農(nóng)村宅基地及其上面的房屋往往只能低價(jià)。很多農(nóng)民要么忍痛割愛，要么低價(jià)裝讓，導(dǎo)致農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)“沉淀”，農(nóng)民宅基地發(fā)展權(quán)很難實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民自我財(cái)產(chǎn)很難變現(xiàn)，難以為其在城鎮(zhèn)落戶提供有效的經(jīng)濟(jì)支撐。

(三)農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)缺失，導(dǎo)致征地中農(nóng)民權(quán)益受損

在新城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府與開放商對(duì)土地的需求與日俱增。在國家強(qiáng)大的耕地保護(hù)政策下，很多地方政府往往以低廉成本擠占農(nóng)村宅基地，然后以高價(jià)出讓給開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體的虛化導(dǎo)致包括農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)主體的模糊，“農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的模糊化有助于強(qiáng)化政府的宅基地處分權(quán)?！盵3]農(nóng)村集體土地的所有權(quán)代表實(shí)踐中就是村組干部。只要開發(fā)商糾結(jié)政府部門擺平村組干部，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民土地利益往往就是待宰的羔羊。由于我國法律沒有賦予農(nóng)民農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)，農(nóng)村村民缺乏保護(hù)自身利益的法律依據(jù)。即使土地征用后在分配過程中，村干部往往借口集體利益或基于腐敗侵吞農(nóng)民包括宅基地在內(nèi)的土地征收款。如果法律賦予農(nóng)民宅基地發(fā)展權(quán)，農(nóng)民宅基地征收與否、利益享有，農(nóng)民自身當(dāng)然享有決定權(quán)，必將成為農(nóng)民抵御農(nóng)村宅基地征收中農(nóng)民利益受損的法律利器。沿海有些地方政府利用農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，從而解決城鎮(zhèn)化戶口的條件，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民宅基地發(fā)展權(quán)。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)保障路徑

(一)制定《農(nóng)地發(fā)展權(quán)法》，賦予農(nóng)民享有宅基地發(fā)展權(quán)

立法保障是人權(quán)的制度前提，只有通過立法將應(yīng)然的理想層面的人權(quán)納入到現(xiàn)實(shí)層面中。黨的十八屆五中全會(huì)在《十三五規(guī)劃建議》指出：“堅(jiān)持共享發(fā)展，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，做出更由效的制度安排?！辟x予農(nóng)民依法享有農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)，是廣大農(nóng)民共享改革開放的成果的重要途徑。為了保障農(nóng)民享有宅基地發(fā)展權(quán)，制定《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》首當(dāng)其沖，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)作為重要內(nèi)容予以規(guī)定。農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的重要子權(quán)利在該法中如下幾點(diǎn)必須重點(diǎn)規(guī)定：

首先，宅基地發(fā)展權(quán)的所有模式。農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)應(yīng)配置給農(nóng)戶，由農(nóng)戶享有因土地發(fā)展而享有土地利益。農(nóng)村土地是屬于農(nóng)民集體所有，按理農(nóng)地發(fā)展權(quán)理應(yīng)規(guī)集體所有，因?yàn)檎匕l(fā)展權(quán)是農(nóng)地所有權(quán)的派生權(quán)利，或者說是一種從權(quán)利。在法理上，從權(quán)利的權(quán)屬理應(yīng)歸屬于主權(quán)利。然而，在農(nóng)村，農(nóng)村土地屬于集體所有，理應(yīng)是村民小組所有；農(nóng)村宅基所有理應(yīng)屬于農(nóng)村村民小組所有。但這種農(nóng)村集體所有是一種抽象所有，村民分配的宅基地是按戶分配的，是戶戶享有的農(nóng)村基本生存權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村村民小組是往往除了一個(gè)履行“上傳下達(dá)”小組長(zhǎng)外并不是一個(gè)政治實(shí)體，村民領(lǐng)導(dǎo)小組功能嚴(yán)重退化。如此就造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體處在一種模糊狀態(tài)，農(nóng)村土地主體資格處于虛位。因只有按戶所有，直接將站宅基地發(fā)展權(quán)賦予農(nóng)戶，農(nóng)民才能切實(shí)享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)。這既符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的“產(chǎn)權(quán)明細(xì)”權(quán)利屬性要求，也和我國農(nóng)村土地的集體所有并不矛盾，是一種安分享有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)。

其次，宅基地權(quán)益分享模式?！盎谵r(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)完善的收益共享機(jī)制的構(gòu)建，是當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理的關(guān)鍵?！盵4]雖然宅基地發(fā)展權(quán)直接規(guī)定為農(nóng)民享有，但不意味農(nóng)戶完全獨(dú)享宅基地發(fā)展利益。實(shí)際上，土地發(fā)展權(quán)導(dǎo)致的土地應(yīng)發(fā)展而產(chǎn)生的利益，國家基于公共利益的需要向宅基地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的利益可以一定的稅收。為了保障國家稅收的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地出賣登記制度，沒有登記的宅基買賣無效。

最后，明確規(guī)定法律責(zé)任。當(dāng)農(nóng)民宅基地發(fā)展權(quán)受到其他主體非法侵害時(shí)，作為所有權(quán)人的農(nóng)戶有權(quán)直接要求侵害者承擔(dān)賠償或補(bǔ)償責(zé)任。

(二)賦予農(nóng)民宅基地發(fā)展權(quán)有限流轉(zhuǎn)權(quán)，規(guī)范農(nóng)民宅基地有序流轉(zhuǎn)

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民從農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生活是需要一定的資本代價(jià)的。對(duì)于那些在原地居住的農(nóng)民，也有強(qiáng)烈改善生活條件的需求。農(nóng)民的初始資本就是包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地以及以上的房屋。農(nóng)村宅基地及住宅流轉(zhuǎn)，直接關(guān)系到農(nóng)民財(cái)產(chǎn)能否轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)進(jìn)而轉(zhuǎn)化為資本，直接影響到農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的增加。

賦予農(nóng)民宅基發(fā)展權(quán)，由農(nóng)民自身土地發(fā)展權(quán)、并享有宅基地發(fā)展權(quán)的利益。這不僅有助于農(nóng)民通過行使宅基地發(fā)展權(quán)獲得相應(yīng)的權(quán)利效益，不僅有助于實(shí)現(xiàn)十八大黨提出的“讓人民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入”的實(shí)現(xiàn)；農(nóng)民獲得的資金更有助于夯實(shí)其融入城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，有利于新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。然而，農(nóng)民并非每個(gè)個(gè)體都是非常理性，個(gè)別農(nóng)民為了眼前利益不理性地隨意實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)。當(dāng)有較為理想的價(jià)格行使宅基地發(fā)展權(quán)而出賣宅基地而后面又陷入生活困境，生存權(quán)都可能存在問題的困境出現(xiàn)。因此，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)“應(yīng)當(dāng)放置在當(dāng)事人權(quán)利得到保障、公平公正以及社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上綜合考量，既不可一味地否決流轉(zhuǎn)，亦不可完全放開而‘自由’流轉(zhuǎn)”。[5]筆者認(rèn)為，農(nóng)民出賣宅基地必須以兩個(gè)基本條件為前提：一是必須有另外相對(duì)穩(wěn)定的居所為前提。這里的相對(duì)穩(wěn)定的居所可以是對(duì)居所擁有所有權(quán)或雖然沒有所有權(quán)但可以預(yù)見到的時(shí)間范圍內(nèi)享有穩(wěn)定的居住權(quán)；二是自身社保必須購買。如果滿足這兩個(gè)基本條件，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其宅基地發(fā)展權(quán)，其后面的基本生活應(yīng)該又基本保障。

(三)構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出制度，保障農(nóng)民城鎮(zhèn)化的物質(zhì)基礎(chǔ)

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，迫切要求城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求激增；而另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不少農(nóng)民城鎮(zhèn)務(wù)工和居住，農(nóng)村房屋居住率很低，農(nóng)村宅基地大量閑置甚至荒蕪。因此，為了解決宅基地城鎮(zhèn)化用地需求和農(nóng)村宅基地閑置的矛盾，建構(gòu)農(nóng)村宅基地退出制度勢(shì)在必行。傳統(tǒng)意義的農(nóng)村宅基地的功能，主要就是保障農(nóng)民的居住權(quán)，“宅基地的主要功能是以物質(zhì)形式提供農(nóng)村集體成員的生存居住保障，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定?！盵6]隨著農(nóng)民進(jìn)城謀求發(fā)展，作為農(nóng)民維持基本居住的社會(huì)保障載體的農(nóng)村宅基地，對(duì)于這部分農(nóng)民的使用價(jià)值沒有或者很低。農(nóng)民作為農(nóng)村宅基地的權(quán)利主體理應(yīng)享有在獲得合理補(bǔ)償?shù)臈l件下退出農(nóng)村宅基地的權(quán)利。建構(gòu)農(nóng)村宅基地退出制度意義重大。一方面，在獲得農(nóng)村宅基地合理補(bǔ)償退出后，農(nóng)民獲得相應(yīng)的資金從而夯實(shí)其在城鎮(zhèn)發(fā)展生活的資本，其農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。另一方面，農(nóng)村宅基地退出后能在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，滿足新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求，達(dá)到土地資源的優(yōu)化配置。構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出制度，必須加強(qiáng)相關(guān)配套制度或措施：

首先，農(nóng)村宅基退出必須構(gòu)建明細(xì)的土地產(chǎn)權(quán)為前提。產(chǎn)權(quán)明晰不僅能降低交易成本，而且能促進(jìn)產(chǎn)權(quán)人有效利用資源，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。我國農(nóng)村土地一直以來存在產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)能殘缺現(xiàn)象，必須在法律上進(jìn)一步明確宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并實(shí)行農(nóng)民按份共有。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，“國家認(rèn)證的、合法有效的宅基地使用權(quán)證，使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)程序合法化、正規(guī)化?！盵7]如此規(guī)定，在不違背我國農(nóng)村土地公有制大背景下為農(nóng)民個(gè)體實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)奠定所有權(quán)基礎(chǔ)。

其次，明確補(bǔ)償程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善退出激勵(lì)機(jī)制。農(nóng)民退出宅基地，不僅以為著轉(zhuǎn)讓其宅基地使用權(quán)，也意味著轉(zhuǎn)讓宅基地發(fā)展權(quán)。對(duì)于自愿退出農(nóng)村宅基地在審查其融入城鎮(zhèn)的生存能力和退出后的社會(huì)保障狀況的基礎(chǔ)上，給與合理的退出補(bǔ)償。農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)該宅基地所處的位置，在不低于當(dāng)?shù)赝恋爻鲎寖r(jià)的基礎(chǔ)上予以確定。各地應(yīng)明確農(nóng)村宅基地收回的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償程序。對(duì)于那些有退出意向又對(duì)在城鎮(zhèn)生活缺乏底氣不想完全失去宅基地的農(nóng)戶，可以采取頒發(fā)地權(quán)期票、“留權(quán)不留底”的靈活處理方式，讓這些農(nóng)戶在一定期限內(nèi)保留其作為農(nóng)民身份的宅基地申請(qǐng)權(quán)利。

最后，建立農(nóng)民住房保障體系，確保農(nóng)民退出無后顧之憂。

為了推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，吸引更多的農(nóng)民退出土地融入城鎮(zhèn)生活。政府應(yīng)在相關(guān)的城鎮(zhèn)特別是鎮(zhèn)這一層面建造農(nóng)民城鎮(zhèn)化保障住房。農(nóng)民以出賣宅基地使用權(quán)和發(fā)展權(quán)為代價(jià)，購買鎮(zhèn)府修建的保障房。新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民住房保障工程，一方面，農(nóng)民能享受城鎮(zhèn)生活的便捷，共享社會(huì)主義物質(zhì)文明建設(shè)的成果；另一方面，農(nóng)民融入城鎮(zhèn)退出農(nóng)村宅基地后為我國集約化、高效率的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。