非法占用農(nóng)用地問題的刑事司法治理研究
——以河北省為例

楊 揚(yáng) 張寶方

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

一、河北省非法占用農(nóng)用地案分布及查處現(xiàn)狀考察

(一)非法占用農(nóng)用地案件分布情況

第一，年增長趨勢顯著。從裁判文書網(wǎng)梳理2011年-2016年河北省非法占用農(nóng)用地罪年分布情況為：2011年0件、2012年10件、2013年18件、2014年88件、2015年49件、2016年84件?？梢?，河北省近年非法占用農(nóng)用地罪案件數(shù)量逐步增加年增長趨勢顯著。

第二，地域性特點(diǎn)突出。從裁判文書網(wǎng)梳理可知河北省2011-2016年間非法占用農(nóng)用地罪數(shù)量在11個(gè)行政區(qū)域內(nèi)分布不均衡、地域性特點(diǎn)突出。表現(xiàn)為：秦皇島3件、張家口13件、邢臺(tái)11件、邯鄲21件、廊坊12件、滄州14件、唐山11件、衡水18件、承德35件、保定36件、石家莊59件。全省11個(gè)設(shè)區(qū)市行政區(qū)域內(nèi)罪案分布因生態(tài)因素的差異而各具特色。比如，據(jù)2016年《河北省環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，承德市森林覆蓋面積位列全省首位，毀林開荒的現(xiàn)象嚴(yán)重，發(fā)案情況較其他地區(qū)更為突出。而保定、石家莊、邯鄲農(nóng)用地資源豐富，破環(huán)耕地現(xiàn)象十分明顯。

第三，審級(jí)分布差異較大。通過從裁判文書網(wǎng)梳理發(fā)現(xiàn)2011年-2016年河北省涉及非法占用農(nóng)用地罪案共計(jì)249件。從已有的非法占用農(nóng)用地案的裁判文書中得出，一審裁判文書共計(jì)225件，二審裁判文書僅有24件。由此可見，對(duì)此類案件的裁判都集中在一審，很少有案件進(jìn)入二審。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河北省非法占用農(nóng)用地罪案件上訴率低，一審結(jié)果得到了被告人的普遍接受。即使出現(xiàn)依法改判的情況，在罪名認(rèn)定上也并沒有錯(cuò)誤，只是重新量刑。審級(jí)分布情況體現(xiàn)出，在司法程序當(dāng)中對(duì)該罪案件做出了較低的刑罰判決。在這種情況下，致使犯罪分子認(rèn)為犯罪收益大于犯罪成本，接受了該判決結(jié)果，故而不再上訴。可以看出，此類案件懲處輕緩，上訴率低，當(dāng)事人很容易接受一審的處罰。

(二)非法占用農(nóng)用地案查處情況

1.案件來源

通過對(duì)已有資料的分析以及實(shí)地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非法占用農(nóng)用地罪的案件來源主要有：群眾舉報(bào)、執(zhí)法部門主動(dòng)發(fā)現(xiàn)線索、發(fā)生其他破壞土地資源事故暴露被查，等等。另外，也有少許案件是違法行為人主動(dòng)的投案自首而被執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處的。

2.偵破癥結(jié)

非法占用農(nóng)用地罪作為環(huán)境犯罪的一種，在實(shí)踐當(dāng)中其犯罪形式五花八門，入罪類型多樣，犯罪手段不容易被察覺，因此在偵破此類案件時(shí)面臨的最大困難在于獲取犯罪信息不及時(shí)，取證困難，不能準(zhǔn)確的辨別其犯罪行為，也很難查獲，這就加大了對(duì)非法占用農(nóng)用地的防控難度，暴露了打擊的滯后性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)省內(nèi)各市的監(jiān)管部門以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)都存在不能及時(shí)獲取非法占用農(nóng)用地案件信息，不能及時(shí)偵破此類犯罪案件的情況。

3.偵破力量

在當(dāng)前的環(huán)境刑事政策的影響下，法律資源以及人力資源都傾向于污染環(huán)境犯罪的治理上。因此，在偵破非法占用農(nóng)用地案件時(shí)就會(huì)出現(xiàn)偵破力量不足的情況。省內(nèi)各市在監(jiān)管污染環(huán)境犯罪的同時(shí)，忽略了非法占用農(nóng)用地犯罪的監(jiān)管。因此，很少有專門力量來偵破此類犯罪行為，在偵破力量上顯得捉襟見肘。

4.認(rèn)定懲處

首先，在案由及入罪類型方面。非法占用農(nóng)用地案的入罪理由多樣化。所謂非法占用農(nóng)用地，是指行為人違反土地管理法規(guī)，實(shí)施了非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地的用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的行為。違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等土地資源，改變被占用土地用途數(shù)量較大的，或者破壞性使用土地，造成土地資源大量毀壞的或者土地質(zhì)量明顯下降，或者以其他破壞性方法造成土地資源被嚴(yán)重破壞的，這些行為都可被認(rèn)定為非法占用農(nóng)用地的行為。其中，構(gòu)成犯罪理由最多的因?yàn)榉欠ㄗ兏貫樽》俊S房等建筑用地。另外，根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在司法實(shí)踐中當(dāng)中的表現(xiàn)形式葉可謂五花八門，比如在城鎮(zhèn)周邊的耕地挖沙出售獲取買賣差價(jià)、建構(gòu)廠房、養(yǎng)殖場、駕校、住宅小區(qū)等等毀壞耕地的情況。

其次，非法占用農(nóng)用地罪的犯罪主體結(jié)構(gòu)。該罪的犯罪主體主要是自然人和單位?？疾彀l(fā)現(xiàn)2011年-2016年河北省249件非法占用農(nóng)用地罪案件共有365個(gè)被告人，其中有320個(gè)自然人被告和45個(gè)單位被告。

再次，刑罰適用情況。非法占用農(nóng)用地案犯罪隱蔽性強(qiáng)，取證不易，偵破困難，很難被處罰。比如，城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地未經(jīng)審批私自占用建房設(shè)廠，在此情況下，如果沒有人揭發(fā)，公安機(jī)關(guān)很難查獲，加大了對(duì)非法占用農(nóng)用地犯罪的偵破難度，很難及時(shí)獲取有利證據(jù)進(jìn)行定罪處罰。另外，在量刑方面(主要是有期徒刑)，根據(jù)調(diào)查和對(duì)已有判決書的分析發(fā)現(xiàn)，行為人非法占用農(nóng)用地被判處刑罰后，量刑普遍偏輕。案件很少有當(dāng)事人覺得判重了，進(jìn)行上訴的情況，被告人很容易的接受了一審的定罪量刑，刑罰的適用沒有起到威懾和預(yù)防的作用。另外，其他刑罰適用情況(包括緩刑適用情況、罰金適用情況以及是否適用禁止職業(yè)，等等)在認(rèn)定和懲治非法占用農(nóng)用地案件當(dāng)中的適用力度也比較輕，致使案件再犯率和重發(fā)率較高，預(yù)防效果收效甚微。

最后，事后補(bǔ)救措施情況。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在對(duì)犯罪人處罰后，缺乏有針對(duì)性的恢復(fù)性制裁措施?？疾彀l(fā)現(xiàn)只有兩件非法占用農(nóng)用地案件要求被告人將挖損的耕地復(fù)墾，除此之外其他案件并沒有判決被告人采取相應(yīng)的恢復(fù)治理措施?？梢?，非法占用農(nóng)用地罪在刑罰的基礎(chǔ)上缺乏具有環(huán)境修復(fù)性質(zhì)的非刑罰處罰措施。

二、河北省查處非法占用農(nóng)用地案困境及成因分析

(一)非法占用農(nóng)地案件的查處難成因分析

1.線索渠道狹窄且案件查獲被動(dòng)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河北省內(nèi)各地區(qū)很少設(shè)有專門的部門去查處非法占用農(nóng)用地案件，監(jiān)管力度不夠，再加上很少有人民群眾的舉報(bào)，這就使得獲取此類案件的線索渠道極為狹窄。司法實(shí)踐中，有很多情況下的是因?yàn)槠渌h(huán)境犯罪案件的發(fā)生，才發(fā)現(xiàn)非法占用農(nóng)用地的情況或者有少數(shù)違法行為人投案自首的情況，此時(shí)再去查處此類案件就顯得很被動(dòng)。

2.犯罪手段隱秘取證困難

在非法占用農(nóng)用地犯罪案件當(dāng)中，無論是單位還是自然人犯罪手段都極其隱蔽。實(shí)踐當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，行為人以挖沙、建設(shè)居民住宅、開設(shè)養(yǎng)殖場等方式非法占用農(nóng)用地的都是與村委會(huì)人員勾結(jié)私自實(shí)施的，并沒有經(jīng)過土地管理部門審批。在此情況下，犯罪行為很難被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，如果沒有人揭發(fā)，公安機(jī)關(guān)即使發(fā)現(xiàn)線索也很難查獲。這就體現(xiàn)出了打擊的滯后性，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)其違法行為。事后才發(fā)現(xiàn)的，也很難獲取有利的犯罪證據(jù)。

3.警力有限且破案技術(shù)滯后

在懲治環(huán)境犯罪大的刑事政策背景下，省內(nèi)各市的執(zhí)法機(jī)構(gòu)都把大量的人力投向了整治污染環(huán)境的違法行為上，對(duì)污染環(huán)境犯罪的財(cái)力投入也比較大，打擊力度也強(qiáng)。相反，對(duì)非法占用農(nóng)用地的違法行為投入的警力有限，而且偵破技術(shù)落后。

(二)非法占用農(nóng)用地案件時(shí)空分布差異的緣由解析

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，根據(jù)國家發(fā)改委公布的相關(guān)資料顯示，2011年至2016年河北省石家莊、保定、唐山、邯鄲等地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快較省內(nèi)其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)更加發(fā)達(dá)。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)城市化進(jìn)程快，對(duì)土地資源需求量大，非法占用農(nóng)用地行為表現(xiàn)突出，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合處最為明顯。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，也導(dǎo)致了此類案件發(fā)生在中南部多而西北部少的時(shí)空分布差異。

2.農(nóng)用地資源分布差異

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，張家口、承德、秦皇島三地林地和草地資源較豐富，而保定、邯鄲、衡水、石家莊等地耕地面積較廣，農(nóng)業(yè)土地資源在各區(qū)域內(nèi)的類型和豐富程度存在生態(tài)差異。因此，在不同土地資源分布區(qū)域內(nèi)非法占用農(nóng)用地罪的入罪理由不同、案件發(fā)生頻率不同、資源侵犯嚴(yán)重程度不同、懲處力度不同的差異。

3.各區(qū)域打擊力度差異

從裁判文書網(wǎng)梳理發(fā)現(xiàn)，2011年-2016年河北省非法占用農(nóng)用地案共計(jì)249件，絕大部分案件分布在承德、保定、石家莊、邯鄲等地。這些地域林地、農(nóng)用地資源豐富，上述這些地區(qū)都設(shè)置了環(huán)境警察制度，偵破力量更加的專業(yè)化，打擊力度較其他地區(qū)更強(qiáng)。與此同時(shí)，通過對(duì)已有一審判決書來看，這些案件都得到相應(yīng)的刑事處罰。由此看見，河北省各地區(qū)對(duì)此類案件的打擊力度存在差異。

(三)罪案懲處力度不足的原因分析

1.案由及入罪類型多樣

非法占用農(nóng)用地罪的入罪理由多樣化，且區(qū)分困難。比如，其中入罪理由有很大一部分是因?yàn)榉欠ㄗ兏貫樽》?、廠房等建筑用地。在實(shí)踐當(dāng)中的表現(xiàn)形式可謂五花八門，比如在城鎮(zhèn)周邊的耕地挖沙出售獲取買賣差價(jià)、建構(gòu)廠房、養(yǎng)殖場、駕校、住宅小區(qū)等毀壞耕地。這樣五花八門的入罪類型在定罪時(shí)很難區(qū)分，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)陷入兩難的困境，不能及時(shí)有效給予罪案的懲處。

2.單位實(shí)現(xiàn)刑事責(zé)任困難

非法占用農(nóng)用地罪的主體包括自然人和單位，通過對(duì)已有數(shù)據(jù)的分析，自然人被定罪處罰的占據(jù)大部分。實(shí)踐當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，行為人通過多種方式非法占用農(nóng)用地往往都是與村委會(huì)、企業(yè)單位等人員勾結(jié)私自實(shí)施的，并沒有經(jīng)過土地管理部門審批。執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往也把處罰重點(diǎn)放在了自然人犯罪層面。在此情況下，在追究行為人刑事責(zé)任過程中，往往漏評(píng)村委會(huì)、企業(yè)等單位責(zé)任。相對(duì)而言，該罪通常具有牟利性，被告人需互相分工、相互配合，呈現(xiàn)出一定的組織性。單位實(shí)現(xiàn)刑事責(zé)任較為困難。而通過對(duì)判決書分析發(fā)現(xiàn)，處罰對(duì)象集中在自然人，而對(duì)單位處罰力度明顯不足，并且在已有的單位處罰案件中也很難實(shí)現(xiàn)其刑事責(zé)任。

3.刑種適用單調(diào)且量刑輕緩

考察發(fā)現(xiàn)，非法占用農(nóng)用地犯罪當(dāng)中共有被告365人(包括45個(gè)單位犯罪主體)。其中，判處緩刑的有40人，占比11%；判處拘役和管制的有33人，占比9%；單處罰金的有62人，占比多17%；免于刑事處罰以及不予定罪的有32人；有期徒刑(緩刑)的185人，占比51%。被判處實(shí)刑的被告人當(dāng)中，三年及以上有期徒刑的共有174人，占比9%，其中3年以上7年以下有期徒刑的僅有11人?？梢姡颖笔?duì)該罪案件量刑以3年有期徒刑(緩刑)以下刑罰為主，法定刑升格困難。根據(jù)我省對(duì)非法占用農(nóng)用地罪的刑罰適用情況(包括緩刑適用情況、罰金適用情況以及是否適用禁止職業(yè)，等等)得出我省在認(rèn)定和懲治非法占用農(nóng)用地罪當(dāng)中適用刑種單調(diào)，集中在有期徒刑(緩刑)和罰金，并且處罰力度較輕。

4.缺乏有針對(duì)性的恢復(fù)性制裁措施

考察發(fā)現(xiàn)只有兩件非法占用農(nóng)用地案要求被告人將挖損的耕地復(fù)墾，除此之外其他案件并沒有判決被告人采取相應(yīng)的恢復(fù)治理措施?？梢?，非法占用農(nóng)用地罪在刑罰的基礎(chǔ)上缺乏具有環(huán)境修復(fù)性質(zhì)的非刑罰處罰措施。

三、河北省非法占用農(nóng)用地問題的防治對(duì)策

河北省農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量狀況的惡化，在治理非法占用農(nóng)用地罪上應(yīng)當(dāng)樹立及早、從嚴(yán)的理念。監(jiān)管預(yù)防、調(diào)查偵辦和司法處理都應(yīng)當(dāng)秉承這一理念，設(shè)計(jì)有針對(duì)性的解決方案，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的早期化和治理效果的明顯化。

(一)樹立從嚴(yán)、及早、綜合的治理理念

當(dāng)前河北省面臨著極為嚴(yán)峻的非法占用農(nóng)用地的問題，面對(duì)河北省經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及耕地資源的不斷短缺，保護(hù)省內(nèi)已有的土地資源已經(jīng)刻不容緩。為此，面對(duì)非法占用農(nóng)用地的違法行為，我們必須要加大查處力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)懲處，絕對(duì)不放過任何一例破環(huán)土地資源的案件。另外，在治理問題時(shí)一定要有憂患意識(shí)，不能等問題發(fā)生了再去整治，要樹立及早防治的意識(shí)，另外，還要與其他類型的環(huán)境犯罪綜合治理。

(二)強(qiáng)化偵查機(jī)關(guān)查處違法犯罪的能力

第一，完善環(huán)境警察體系。各地積極設(shè)立環(huán)境公安偵查支隊(duì)和環(huán)境檢察科室，針對(duì)非法占用農(nóng)用地的案件給予專項(xiàng)打擊，加大查處力度，實(shí)行專業(yè)化辦案。對(duì)于實(shí)踐當(dāng)中非法占用農(nóng)用地的行為給予及時(shí)偵破，做到違法行為必究，有案必立，并且及時(shí)的將違法案件移送司法機(jī)關(guān)處理，給予有力的刑事處罰。

第二，拓寬案件偵破領(lǐng)域，克服罪案類型多樣的現(xiàn)實(shí)癥結(jié)。環(huán)境警察制度應(yīng)當(dāng)將打擊領(lǐng)域推廣到非法占用農(nóng)用地、破壞林木資源和非法采礦等領(lǐng)域，進(jìn)而嚴(yán)密環(huán)境犯罪的刑事偵查網(wǎng)，絕不放過一起非法占用農(nóng)用地的犯罪行為。

第三，完善信息情報(bào)機(jī)制，保障證據(jù)提取的規(guī)范性和及時(shí)性。執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與各單位、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)系，密切關(guān)注土地的使用情況，在各地區(qū)設(shè)立非法占用農(nóng)用地舉報(bào)站，及時(shí)走訪收集各種信息情報(bào)。在偵破非法占用農(nóng)用地犯罪的同時(shí)，加強(qiáng)與其他類型環(huán)境犯罪的聯(lián)系，做到信息情報(bào)的互通聯(lián)系，形成嚴(yán)密的偵查網(wǎng)，保障及時(shí)規(guī)范的提取各種犯罪證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)刑法介入的早期化。

(三)提升罪案的打擊強(qiáng)度和處罰力度

目前河北省在非法占用農(nóng)用地犯罪的懲處上存在輕刑化問題，并沒有嚴(yán)格秉承寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的指導(dǎo)精神。在全國貫徹從嚴(yán)治理環(huán)境犯罪的具體政策背景下，河北省司法機(jī)關(guān)在處理非法占用農(nóng)用地犯罪當(dāng)中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提升犯罪的打擊強(qiáng)度和處罰力度，實(shí)現(xiàn)刑法的及時(shí)性和嚴(yán)厲性，以取得社會(huì)效果。

第一，提高對(duì)單位犯罪的查處力度，適當(dāng)放寬證明單位犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)單位犯罪的雙罰制。實(shí)踐當(dāng)中，單位犯罪的很難被查處，都是簡單的處罰自然人，因此，要放寬單位犯罪的入罪門檻，堅(jiān)決打擊單位犯罪的違法行為。

第二，提升量刑幅度和罰金力度。量刑環(huán)節(jié)要在罪刑法定原則前提下適度靈活。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河北省約94%的非法占用農(nóng)用地犯罪案件的自由刑在三年有期徒刑以下，且都同時(shí)判處緩刑。在司法程序當(dāng)中對(duì)此類犯罪案件做出了較低的刑罰判決并且法定刑升格困難。這違背了刑罰裁量時(shí)奉行環(huán)境優(yōu)先的司法理念，也不能起到威懾和預(yù)防的作用。同時(shí)也要加大罰金的力度，給予違法行為人最大力度的處罰，起到震懾作用。

第三，采用恢復(fù)性制裁措施，實(shí)現(xiàn)非法占用農(nóng)用地犯罪的綜合化。針對(duì)農(nóng)用地的不同屬性和破壞程度，法院判決被告人采取一定的措施恢復(fù)其應(yīng)有用途，或者支付恢復(fù)費(fèi)用。

(四)做好省內(nèi)各地對(duì)非法占用農(nóng)用地罪的監(jiān)管和宣傳工作

由于河北省經(jīng)濟(jì)和生態(tài)地理因素的影響，該罪發(fā)生的地域分布不均衡，各區(qū)域內(nèi)爆發(fā)的問題也不盡相同。因此，應(yīng)該分而治之，對(duì)省內(nèi)各市不同的情況采取不同的策略。加大宣傳的力度，讓更多的人民群眾參與進(jìn)來，及時(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪情況，及時(shí)舉報(bào)，并給予不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)。針對(duì)非法占用農(nóng)用地犯罪，各個(gè)地方的環(huán)保部門在進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和環(huán)保宣傳工作當(dāng)中，應(yīng)該加大監(jiān)管力度和宣傳力度，并且結(jié)合地域性特征，在確保國家環(huán)境法律和政策落實(shí)的同時(shí)，更好的切實(shí)履行監(jiān)管和宣傳兩項(xiàng)職責(zé)，取得非法占用農(nóng)用地犯罪一般預(yù)防的效果，防范于未然。