淺析PPP模式在保障性住房項目中的應用

張華欣

河南千業(yè)律師事務所，河南 鄭州 450000

一、緒論

對于一國的國民來說，其對衣食住行的滿意程度在一定意義上決定著國民的幸福指數(shù)，以及社會和諧。筆者認為，衣食住行這四個方面，目前“住”的問題亟待得到解決。社會心理學家馬斯洛提出人類需求五層次理論為大家所熟知，即生理、安全、愛與歸屬、受尊重、自我實現(xiàn)五個層次。在低層級的需求被滿足后，人都會向著更高級的需求層級努力。吃穿等屬于低層級的需求，而住房則是一個較之吃穿更高一層級的需求，它關乎一個國家國民對安全的需求。雖然我們不能將目前國民對住房的需求簡單歸類為需求層次理論中的第二層級，但是該理論可以給我們一些啟發(fā)，即我們可以通過滿足國民對住房的需求來提高國民的幸福感。

然而在房價高企的今天，中低收入群體在住房以及購房方面的壓力較大，其在滿足個人或者家庭溫飽問題之后，已無多余財力應對不斷上漲的房價。住房問題如解決不好，勢必成為社會問題，進而影響社會穩(wěn)定及經(jīng)濟發(fā)展。孟子在《滕文公上》中說道：“有恒產(chǎn)者有恒心”，若政府可以將解決國民尤其是中低收入群體的住房需求，那么不僅可以有效的保障和改善民生，還提高了國民及整個社會的幸福感，進而有利于社會的和諧與穩(wěn)定。

二、問題的提出

為了解決中低收入群體對住房的需求問題，自上世紀九十年代至今，國家出臺了一系列政策及法規(guī)，并在全國范圍開展保障性住房建設。國家保障性住房措施解決了部分中低收入群體的住房問題，但是也出現(xiàn)了不少問題。

(一)因保障性住房項目屬于政府提供的公共服務、產(chǎn)品，項目的建設運營一般由政府主導，政府傳統(tǒng)的采購模式需要投入大量資金，這樣使得政府的財政壓力增加，所以項目的資金投入較為緊張，且項目的融資渠道較窄，資金方面的制約是保障性住房項目推進的障礙。

(二)因土地資源的有限性，開發(fā)商在同樣的土地上投資建設保障性住房和商品房，其利潤是不一樣的。保障性住房的建設利潤低，投資回報周期較長，并且部分政府還會出現(xiàn)違約的情形，這些直接導致了社會資本動力不足。

(三)政府傳統(tǒng)的模式成本較高，政府重建設輕管理，其在運營方面不專業(yè)，效率較低，導致成本增加，資源浪費。

(四)在社會資本參與保障性住房建設項目建設時，經(jīng)常會出現(xiàn)低價中標的問題。在此情況下，社會資本為了控制成本獲取利益，其往往會在建設過程中偷工減料，導致房屋質量差，存在安全隱患。

(五)政府在保障性住房的規(guī)劃、設計及配套措施建設方面相對滯后，有些住房距離市區(qū)較遠，相應的配套措施建設跟不上去，導致生活工作不方便。并且個別地方保障性住房內(nèi)部結構設計不合理，嚴重影響了房屋的使用功能。

針對以上問題，筆者認為，將PPP模式運用到在保障性住房項目中，這樣可以有效地解決目前保障性住房投資建設中出現(xiàn)的問題。

三、保障性住房及PPP的概念

在PPP模式在保障性住房項目中的應用之前，我們先了解一下保障性住房及PPP的概念。

(一)保障性住房的概念

保障性住房，該概念屬于社會學上的一個概念，世界其他國家也有類似的住房，不過叫法不同，但是其有共同的特性就是，一是住房的需求主體是中低收入群體，二是該住房投資建設主體一般為政府，三是政府以較低價格出租或者出售該房產(chǎn)，因此政府或完全擁有房產(chǎn)、或部分擁有房產(chǎn)、或不擁有房產(chǎn)的產(chǎn)權，在政府不擁有產(chǎn)權的保障性住房(比如經(jīng)濟適用房)流向市場時，其將受到相應的限制。根據(jù)上述特征，保障性住房的概念就是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟適用住房、政策性租賃住房、定向安置房等構成。

(二)PPP的概念

PPP是Public-Private Partnership三個英文單詞首字母縮寫，又稱PPP模式，翻譯成中文就是公私合作伙伴關系。根據(jù)目前的政策及實務，筆者認為，PPP的概念就是指政府通過競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，在雙方充分溝通協(xié)商的情況下，以平等的民事主體身份簽訂協(xié)議，明確雙方的權利義務及合理分配風險，約定由社會資本提供公共服務或者公共產(chǎn)品的行為。

四、法律法規(guī)及政策依據(jù)

目前，PPP模式在保障性住房項目中應用已存在法律及政策依據(jù)，根據(jù)筆者的調(diào)查搜集，有下列法律法規(guī)及政策：

法律法規(guī)類，《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國預算法實施條例》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》等。

政策類，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013)、國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)、國務院《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)、財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)、財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)、《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)、《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)、《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引(試行)》(財金〔2015〕167號)、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)、《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)等。

五、在保障性住房項目中采用PPP模式的必要性

保障性住房屬于政府向社會提供的公共產(chǎn)品及服務，根據(jù)國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》及《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》等文件內(nèi)容及精神，在保障性住房項目中采用PPP模式是必要的、可行的。

(一)可以彌補政府資金的投入不足，減輕財政壓力

保障性住房作為基礎性民生工程，其投入資金大，投資收益回報期較長，利潤且低，導致政府債務增加，進而影響到了政府投資建設保障性住房的動力不足。且政府傳統(tǒng)投資建設模式一般采用BT運作方式，在此模式下政府和社會資本之間是簡單的債權債務關系，這無疑增加了地方政府債務。

政府通過PPP模式，引入社會資本，在雙方平等合作的基礎上，明確雙方權利義務，共擔分險、共享收益。利用民間資金不但解決建設資金投入不足問題，還不增加政府債務，一舉兩得。

在PPP模式下，保障性住房的設計、融資、建設、運營、維護等工作由社會資本來完成，社會資本通過“使用者付費”或必要的“政府付費”(可行性缺口補助)獲得合理的投資回報；政府部門負責保障性住房及相關服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

(二)有利于提高政府的社會治理能力

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在保障性住房建設管理中采用PPP模式，有助于政府轉變職能，簡政放權，提高政府提供公共產(chǎn)品、服務的能力。如上所述，保障性住房的設計、建設、運營、維護等職責及風險由社會資本承擔，政府按照雙方簽訂的合同履行監(jiān)督等職能即可。在這種新型合作伙伴關系中，政府管的少了，責任風險小了，有更多的精力去為社會提供更多的公共產(chǎn)品和服務。

(三)有利于提高保障性住房的建設質量及運營管理效率

在BT、BOT等傳統(tǒng)運作方式下，社會資本負責投資建設，不負責運營維護或者負責短期的運營維護。這些傳統(tǒng)方式存在一些劣勢，一是可能會出現(xiàn)“半拉子工程”，鑒于地方財政壓力，政府方存在逾期支付投資款的可能，項目也因此存在因為資金不到位而停工的風險；二是在項目完工后，因個別政府對保障性住房的運營管理不專業(yè)，導致運營管理效率低下，社會效益不明顯。

在PPP模式下，首先政府和社會資本雙方合作周期長，社會資本對保障性住房的建設運營管理等投入度較高；其次，社會資本利用其專業(yè)的技術、豐富的管理經(jīng)驗來控制成本，提高保障性住房的建設質量及運營管理效率。

六、PPP模式

根據(jù)保障性住房是存量項目還是新建項目，可采取不同的PPP運作方式。財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南的通知》中詳述了不同的PPP運作方式，比如BOT、TOT、ROT、BOO等。

(一)新建項目

針對新建項目，可以采用BOT，BOO的運作方式。常見的比如，BOT(Build-Operate-Transfer)，即建設-運營-移交，是指由社會資本或項目公司承擔保障性住房新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，政府在此過程中監(jiān)督社會資本及項目公司，確保社會公共利益最大化，待合同期滿后項目資產(chǎn)及相關權利等移交給政府的項目運作方式。

通過上述運作方式，政府通過和社會資本簽訂合作協(xié)議長期合作，將項目通過授予特許經(jīng)營權的方式交由社會資本來設計、建設、經(jīng)營及管理維護，在雙方合作期滿后，社會資本將項目完全無償移交給政府或者自己完全擁有項目的產(chǎn)權。這樣政府不但減輕了財政壓力，降低了建設和運營管理風險，同時也高效地為社會提供了公共產(chǎn)品和服務。

(二)存量項目

針對存量項目，可以采用TOT、ROT、O&M、MC的運作方式。存量項目在建設運營過程中存在不少問題，比如，有的項目在建設過程中因資金不到位而成為了“半拉子”工程；有的項目是工程完工后，后期的運營管理滯后，導致項目擱淺；有的項目是建設還沒結束，規(guī)劃設計變了，導致項目停工。根據(jù)不同情況選擇適合項目的運作方式。

常見的比如TOT(Transfer-Operate-Transfer)，即轉讓-運營-移交，是指政府將存量資產(chǎn)所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，授權其在一定期限內(nèi)運營、維護和用戶服務，社會資本一次性或者分批分期向政府支付費用，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府的項目運作方式。通過這些PPP運作方式，可以提高存量保障性住房項目的運營管理效率，增加政府的財政收入。

[1]紀建悅，劉順利.PPP融資模式在我國公共租賃房建設中的應用研究[J].金融發(fā)展研究，2013(01).

[2]欒世紅，尹浙霖，馬妍.PPP融資在保障房建設中的影響因素評價[J].遼寧經(jīng)濟，2012(10).