地方網(wǎng)約車立法合法化路徑分析

黃景瀚

廣州商學(xué)院，廣東 廣州 510000

近年來，隨著移動智能手機(jī)的大規(guī)模普及以及4G網(wǎng)絡(luò)的全面鋪設(shè)同時移動支付與共享經(jīng)濟(jì)的多樣化興起。使得通過手機(jī)端特定軟件便可實現(xiàn)預(yù)約、乘車、結(jié)算等便捷服務(wù)成為可能。但是這一新生事物的發(fā)展也衍生出了許多問題諸如安全保障問題、政府監(jiān)管的問題、與傳統(tǒng)出租行業(yè)矛盾等諸多問題。面對這諸多的問題。2016年經(jīng)交通運輸部第15次部務(wù)會議通過《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《網(wǎng)約車暫行辦法》)并于當(dāng)年11月1日起正式實施。但自其公布以來有關(guān)《網(wǎng)約車暫行辦法》的爭議就沒有平息過。存在的爭議主要聚集在《網(wǎng)約車暫行辦法》作為一部部門規(guī)章是否有權(quán)增設(shè)行政許可。對于這個問題無論是在法理上還是在現(xiàn)實操作中都是屬于無法忽略與調(diào)和的內(nèi)容。

同時在各地網(wǎng)約車規(guī)模迅速發(fā)展引發(fā)諸多矛盾急需有秩序的調(diào)控以及中央要求各地結(jié)合自身情況盡快落實出臺實施細(xì)則的兩重要求下，截止至2017年11月，已有143個城市正式出臺地方網(wǎng)約車管理實施細(xì)則。這對于研究地方網(wǎng)約車立法規(guī)范提供了豐富的樣本。在我看來地方網(wǎng)約車立法的核心要素在于，如何未網(wǎng)約車地方立法尋找到上位法的依據(jù)，使其可以通過《立法法》與《行政許可法》的雙重審查，從理論上來說，立法權(quán)作為綜合性權(quán)利體系，不是也不可能是由一個機(jī)關(guān)來行駛，而總是諸多行政主體來分擔(dān)行使的，無論是中央立法還是地方立法都應(yīng)有其權(quán)限范圍。故本文主要對地方網(wǎng)約車立法的設(shè)定路徑進(jìn)行思考。

一、暫行辦法能否作為地方網(wǎng)約車立法的權(quán)利來源？

這一點，從已經(jīng)正式公布的地方網(wǎng)約車管理實施細(xì)則上可以得到很明顯的體現(xiàn)，絕大部分的網(wǎng)約車立法在第1條就明確的指出“根據(jù)”或者“為貫徹落實”《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定該細(xì)則。但是就《網(wǎng)約車暫行辦法》來講其本質(zhì)是屬于部門規(guī)章，而部門規(guī)章行政許可創(chuàng)設(shè)權(quán)是受到《行政許可法》與《立法法》扼殺的。

首先，《行政許可法》第14條、第15條就已經(jīng)對設(shè)定行政許可的適格主體做出了明確性的規(guī)定。同時第16條又就部門規(guī)章設(shè)定了另外一個限制性條件。既規(guī)章只可以在上位法已經(jīng)設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對就如何實施該行政許可作出具體規(guī)定。也就是說部門規(guī)章不是行政許可創(chuàng)設(shè)的適格主體，其僅為純粹性的實施性立法。但實際上可以發(fā)現(xiàn)《暫行辦法》就是一部通過行政許可的創(chuàng)設(shè)來實現(xiàn)對市場規(guī)制的部門規(guī)章。而其實現(xiàn)規(guī)制的核心在于創(chuàng)設(shè)行政許可既《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》這“三證”來實現(xiàn)規(guī)制的目的。

其次，《立法法》第80條還針對部門規(guī)章設(shè)定了另外一組限制性的規(guī)定。即要求部門規(guī)章所規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。在這個地方就會產(chǎn)生兩個問題，第一個問題是《網(wǎng)約車暫行辦法》是否有上位法也就是法律或者行政法規(guī)的授權(quán)依據(jù)？其次是《網(wǎng)約車暫行辦法》的設(shè)立是否對行政相對人已經(jīng)本部門的的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響？從第一個問題來看，雖然在現(xiàn)實中存以國務(wù)院頒布以決定的方式的為《暫行辦法》提供依據(jù)的情況；但是從學(xué)理上來看以2004年國務(wù)院頒布的《對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》等這些文件作為《網(wǎng)約車暫行辦法》的上位法依據(jù)實際上是存在疑問的。一方面，根據(jù)該決定確定仍需保留的500個行政許可是2004已經(jīng)由非行政許可設(shè)定主體設(shè)立的行政許可。因此賴以為《網(wǎng)約車暫行辦法》提供依據(jù)的國務(wù)院第412號令中的第112項所能為地方網(wǎng)約車立法所能提供的正式授權(quán)僅只有“保留”而不是準(zhǔn)許“設(shè)定”，但是作為網(wǎng)約車立法的核心要素“三證”是《暫行辦法》首倡的，因此《暫行辦法》在邏輯對接上就與“國務(wù)院第412號令”產(chǎn)生了實質(zhì)性的偏差，這也極大的削弱了“國務(wù)院第412號令”所能為《網(wǎng)約車暫行辦法》提供的依據(jù)能力。從第二個問題來看，表面上《暫行辦法》的實施確實導(dǎo)致了網(wǎng)約車平臺、司機(jī)的權(quán)利受到限制同時增加其義務(wù)。事實上從實踐中來看，部門規(guī)章違法設(shè)定行政許可的情況在我國的行政立法中是比較普遍的。而《行政許可法》的出臺，其中的一項重要任務(wù)就是對非行政許可設(shè)定主體所設(shè)定行政許可項目進(jìn)行清理和規(guī)范。但是在這里我們還應(yīng)精確區(qū)分“減損權(quán)利”和“以限制權(quán)利為手段的規(guī)制”之間的關(guān)系。否則我國的大部分的部門規(guī)章中的規(guī)制性內(nèi)容都會受到《立法法》的絕對扼殺。當(dāng)然在這個地方對于減損權(quán)利”和“以限制權(quán)利為手段的規(guī)制”會存在學(xué)說上關(guān)于行政許可行政說的爭論，在這里就不展開。

綜上所述，《暫行辦法》為規(guī)范網(wǎng)約車領(lǐng)域發(fā)展創(chuàng)設(shè)的一系列行政許可在法理層面上是存在極大爭議的，可以確認(rèn)《暫行辦法》是不能全面的通過《行政許可法》與《立法法》所設(shè)置的限制性規(guī)定，所以對于“依據(jù)”、“貫徹落實”于《暫行辦法》來實現(xiàn)網(wǎng)約車立法的地方而言，尚需尋找其它創(chuàng)設(shè)空間。

二、直轄市網(wǎng)約車立法合法化的創(chuàng)設(shè)空間

雖然，在前文討論了地方網(wǎng)約車立法尚缺乏中央立法授權(quán)的背景以及《國務(wù)院第412號令》作為《網(wǎng)約車暫行辦法》的上位法依據(jù)效力不足的問題，但是我們不能從根本上直接否定地方網(wǎng)約車立立法。實際上，《立法法》與《行政許可法》還是為地方網(wǎng)約車立法提供了一些可操作的空間。

《立法法》第73條就地方性法規(guī)的立法范圍做出了原則性規(guī)定，其主要規(guī)定有：“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作出具體規(guī)定的事項。屬于地方性事物需要制定地方性法規(guī)的事項，既非《立法法》第八條規(guī)定的事項以外的國家尚未制定法律或者性質(zhì)法規(guī)的?！蓖瑫r第72條明確規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的地方在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)而設(shè)區(qū)的市僅可以就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”、“環(huán)境保護(hù)”、“歷史文化保護(hù)”這三方面的事項制定地方性法規(guī)。

可見對于地方網(wǎng)約車立法的問題，我們要精確區(qū)分直轄市(尚無省、自治區(qū)發(fā)布地方性法規(guī)進(jìn)行網(wǎng)約車立法)與設(shè)區(qū)的市在立法限制方面的區(qū)別。從《立法法》第72、73條中我們可以看到《立法法》并未對直轄市地方立法做出限制性規(guī)制，不違反《憲法》、法律、行政法規(guī)就成為了唯一的限制性規(guī)定。在尚缺乏網(wǎng)約車中央立法的情況下，符合《憲法》與《行政許可法》就成了唯一的實質(zhì)性要求。對于網(wǎng)約車的違憲性審查方面在之后進(jìn)行討論，這里只討論直轄市的網(wǎng)約車立法能否通過《行政許可法》的審查?！缎姓S可法》第15條第一款就規(guī)定了直轄市的行政許可設(shè)定權(quán)，其核心點在于對12條所列的事項尚未制定法律、行政法規(guī)的地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，那么對于15條所表述的“法律、行政法規(guī)”是僅僅就網(wǎng)約車而言的法律和行政法規(guī)，還是寬泛到整個國家的法律法規(guī)。在此處也是存在著學(xué)說的爭論，有廣義說認(rèn)為：“只有國家已經(jīng)就該領(lǐng)域制定法律或行政法規(guī)，地方就無權(quán)再就該領(lǐng)域內(nèi)創(chuàng)設(shè)行政許可?！豹M義說認(rèn)為：“僅指針對具體事項的法律法規(guī)，而非泛指整個領(lǐng)域。”對于這兩種學(xué)說我較為贊同第二種觀點亦也就是狹義說，當(dāng)然如果我贊同第一種觀點的話接下來的內(nèi)容也就無從討論了。不過從中央與地方權(quán)利規(guī)制的角度而言《行政許可法》的出臺并不是為了直接扼殺地方立法而是規(guī)范地方立法的內(nèi)容。如果從廣義說的觀點出發(fā)，無論是對于地方立法的積極性還是對于地方立法的差異性都是一種致命的打擊。所以從狹義論的觀點出發(fā)直轄市的網(wǎng)約車立法是符合《行政許可法》第15條之規(guī)定的，所以對于直轄市而言在網(wǎng)約車立法的合法化空間上較大也較為容易實現(xiàn)。但是第15條第二款的規(guī)定又規(guī)定了一項地方行政許可設(shè)定權(quán)的排除性規(guī)定：“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)章不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其它組織的資格、資質(zhì)的行政許可。”所以在這里又會出現(xiàn)一個爭議即“由國家統(tǒng)一確定的”內(nèi)涵。對于這個問題在《關(guān)于地方立法設(shè)定行政許可的幾點思考》一文表述道：“該條款的規(guī)制背景在于，確立統(tǒng)一的市場規(guī)則，降低進(jìn)入市場的成本，防止地方政府利用行政許可設(shè)定權(quán)搞地方保護(hù)。”就防止地方政府利用行政許可設(shè)定權(quán)搞地方保護(hù)這個問題針對已經(jīng)出臺的北京、上海兩地的實施細(xì)則諸如“京滬戶口”“京滬牌照”等問題確實可以反映出地方保護(hù)的色彩，但是就中央立法的《暫行辦法》來說其也有針對如第14條第四款針對網(wǎng)約車駕駛員的“城市人民政府規(guī)定的其他條件”等補充性的規(guī)定。這應(yīng)該是視為“國家統(tǒng)一的結(jié)果”所以在尚缺乏其它中央立法的情況下，就直轄市的網(wǎng)約車立法在初步上是具有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)的不嚴(yán)格的來講除了諸如“京滬戶口”的問題，對直轄市網(wǎng)約車立法來說其規(guī)制的網(wǎng)約車細(xì)則是可以通過《立法法》與《行政許可法》的審查的。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理——設(shè)區(qū)的市的救命稻草

對于設(shè)區(qū)的市的網(wǎng)約車立法而言除了前述內(nèi)容的規(guī)制外，《立法法》還針對其立法范圍就如前文所述，規(guī)制為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”、“環(huán)境保護(hù)”、“歷史文化保護(hù)”這三方面。很顯然，無論是地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章，將網(wǎng)約車立法限定在這三方面上都是設(shè)區(qū)市區(qū)別于直轄市的唯一的附加條件，就網(wǎng)約車事項的立法而言，關(guān)鍵在于如何論證其屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理。但是就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”這一關(guān)鍵性概念的內(nèi)涵而言，《立法法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均未做出明確規(guī)定。而且從詞義來看：“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”至少存在兩種理解：“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理”、“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)管理”。這兩種理解對于“城鄉(xiāng)管理”所覆蓋的事項差別甚大?！俺青l(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理”所覆蓋的事項遠(yuǎn)小于“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)管理”，因為后者不僅包括對城鄉(xiāng)建設(shè)的管理還包括城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)市政管理等等。雖然在法律層面上尚未有關(guān)于于該詞義的官方解釋，但是從全國人大法工委主任李適時在第二十二次全國地方立法研討會上的小結(jié)上的講話可以一窺對該詞義的立法原意。

“城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實施管理等，具體實施范圍包括：市政公用設(shè)施運行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作。”所以就該講話而言，地

方就網(wǎng)約車的管理事項進(jìn)行規(guī)制應(yīng)當(dāng)屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”中“城市管理”的“交通管理”的范疇。這也肯定了設(shè)區(qū)的市在網(wǎng)約車管理中具備著基本的管理權(quán)限，同時又正如前文所述破除了設(shè)區(qū)的市在地方網(wǎng)約車立法上關(guān)于《行政許可法》第15條的限制條件。就此而言設(shè)區(qū)市在進(jìn)行地方網(wǎng)約車立法上還是存在著適當(dāng)?shù)目臻g的。

在從法律保留的層面肯定了地方網(wǎng)約車立法之后，就會有另一個層次的問題需要思考。即地方如何就網(wǎng)約車立法行使自由裁量權(quán)？當(dāng)然，從形式上來說地方網(wǎng)約車立法首先應(yīng)該符合合法性的要求其次才是比例原則。從這一點來說，怎么避免地方在進(jìn)行網(wǎng)約車立法的過程中濫用選擇裁量權(quán)或者設(shè)置條件過高亦或是其它違法違憲的情況出現(xiàn)呢？從地方立法意愿來說，地方立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法時首先必然會考慮本地公共利益的需求再根據(jù)需求的大小來衡量裁量權(quán)的空間。對于網(wǎng)約車這一個問題，在一些網(wǎng)約車發(fā)展較為緩慢或者交通壓力較低的地市會出現(xiàn)準(zhǔn)入條件較為寬松或者干脆不進(jìn)行立法的情況。但是對于一些網(wǎng)約車發(fā)展迅速城市交通壓力又面臨極大壓力的地方，規(guī)制

網(wǎng)約車的手段就會顯得極為嚴(yán)格就網(wǎng)絡(luò)上熱議的關(guān)于北京、上海兩地實施的網(wǎng)約車細(xì)則，采用“京滬戶口、京滬牌照”的要求來限制外地人口進(jìn)入該地區(qū)從事網(wǎng)約車經(jīng)營以緩解城市交通壓力的情況。雖然從公共利益上來說緩解交通壓力當(dāng)然的要比規(guī)制網(wǎng)約車的需求高。但就其本身是否存在地方保護(hù)也是值得思考的。

四、總結(jié)

總而言之，如何消弭《暫行辦法》本身的缺陷以及如何破開《立法法》與《行政許可法》的規(guī)制是地方網(wǎng)約車立法面臨的首要問題問題。而對于網(wǎng)約車這一新生事物，我們企圖一勞永逸的通過一次立法就在根本上解決問題這種想法是不現(xiàn)實的，對于網(wǎng)約車的問題來說最重要的還是要認(rèn)識到發(fā)展的趨勢從而更好的形成規(guī)制思路和規(guī)制方法。綜上所述我們當(dāng)然是有理由期待網(wǎng)約車立法2.0的出臺。

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