行政決策中的公眾參與問題分析

孫揚(yáng)揚(yáng) 李夢(mèng)露

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

在我國多年的行政實(shí)踐中，關(guān)于行政決策公眾參與，最具有標(biāo)志意義的是國務(wù)院在2004年印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其中明確提出要“建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制”，并且還提出要“健全行政決策機(jī)制”、“完善行政決策程序”和“建立健全決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度”三項(xiàng)要求。在中央政府的政策指引下，行政決策不再僅僅是一個(gè)行政實(shí)踐中的熱門課題，更重要地是被納入了法治的視野下。但是在實(shí)際生活中，公眾參與在我國一直沒能得到有效的實(shí)施，主要原因在于公眾參與的“人”和“事”規(guī)定不夠明確，可操作性不強(qiáng)。本文從行政決策中公眾參與的意義出發(fā)，對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，從而得出完善建議。

一、行政決策中公眾參與的重要意義

(一)有利于行政決策的民主化、科學(xué)化

公眾參與是社會(huì)主義民主政治的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)民主的重要途徑。行政機(jī)關(guān)在作出決策的過程中，公民進(jìn)行參與，表達(dá)自己的意見和建議，在一定程度上能夠使得最終的決策反應(yīng)公眾的利益和意志，從而實(shí)現(xiàn)行政決策的民主化。決策機(jī)關(guān)最終制定出符合人民群眾利益的決策，行政決策的最終目標(biāo)也就達(dá)到了，行政決策價(jià)值也就實(shí)現(xiàn)了。①另外，一項(xiàng)行政決策是否具有可行性，需要深入到相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)地考察研究，也就是說要充分考慮當(dāng)?shù)氐墓姷脑V求，并且盡可能的減少行政機(jī)關(guān)的主觀想法，獲得更多更全面的資料。這樣才能做出合法性、正當(dāng)性、科學(xué)性的決策。

(二)有利于培養(yǎng)民主意識(shí)、保障公眾權(quán)利

只有社會(huì)公眾的民主意識(shí)和參與能力提升了，才能更好的參與到行政決策中，成為政府主體決策重要的支持。相反，行政機(jī)關(guān)給予公眾更多的行政決策的參與機(jī)會(huì)，會(huì)使得其有更多的機(jī)會(huì)去鍛煉能力，民主意識(shí)的培養(yǎng)和民主能力的鍛煉都必須在民主實(shí)踐中完成。公眾參與正是最好的民主實(shí)踐方式。只有公眾有能力參與進(jìn)來，更好的參與才能保證實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)利。

(三)有助于改進(jìn)行政機(jī)關(guān)和公眾的關(guān)系

因?yàn)槲覈嗣駳v史上長(zhǎng)期受封建等級(jí)思想的影響，所以對(duì)待國家政府機(jī)關(guān)部門有一些恐懼心理。公眾對(duì)政府的高度認(rèn)同來源于政府依靠強(qiáng)制力對(duì)輿論的壓制和意識(shí)形態(tài)的政治宣傳。但是，近些年來，在實(shí)踐中座談會(huì)、討論會(huì)、聽證會(huì)、專家咨詢等各種形式的行政決策中的公眾參與層出不窮。在制度層面，公眾參與被納入了制度創(chuàng)新的目標(biāo)范疇，從中央到地方均將其放在了民主法治建設(shè)的戰(zhàn)略高度。所以公眾參與不斷滲透到了行政決策中，行政決策中的公眾參與的作用更加明顯，行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾的關(guān)注增加，普通公眾的地位得到提升，行政機(jī)關(guān)和公眾的關(guān)系也發(fā)生了改變，距離拉近，大大改善了之前對(duì)抗的緊張關(guān)系。

二、我國行政決策中公眾參與出現(xiàn)的問題

(一)政府信息公開不足

在當(dāng)今社會(huì)信息公開尤為重要，它既是行政主體和公眾相互了解的載體，也是行政機(jī)關(guān)被監(jiān)督的依據(jù)。在行政決策中實(shí)現(xiàn)公眾參與，離不開公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)決策信息的獲取。因此信息公開在行政決策中極其重要。只有在公眾充分了解決策信息的前提下，才能真正參與到?jīng)Q策中去，真正發(fā)揮公眾參與的作用。第一，政府信息公開立法上存在問題。我國早在2008年制定了《政府信息公開條例》，雖彌補(bǔ)了政府信息公開方面的不足，但是仍存在兩方面重大的缺失。首先，該法規(guī)是國務(wù)院以行政法規(guī)的形式頒布的，其效力等級(jí)低于法律，收到諸多上位法的限制。其次，在該條例中，對(duì)于應(yīng)該公開的信息內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)都比較模糊，沒有明確劃分政府能夠公開的信息和公眾需要公開的信息之間的界限。另外，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體的信息未納入信息公開的主體，難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。第二，政府信息公開與公眾參與決策的銜接性差。當(dāng)公眾希望參與某個(gè)行政決策時(shí)，往往無法找到行政機(jī)關(guān)與該決策有關(guān)的法律法規(guī)和一些政策規(guī)定。造成這種情況的原因我認(rèn)為主要有兩個(gè)，首先是政府公開信息不及時(shí)，甚至于太過滯后其次，公民個(gè)人能力有限，不懂得如何利用網(wǎng)絡(luò)資源，充分行使權(quán)力。這些都導(dǎo)致公眾想?yún)⑴c決策卻不能。

(二)決策參與主體不明

第一，現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有明確參與主體的具體范圍。我國法律、規(guī)章、規(guī)定中都沒有明確的規(guī)定行政決策中公眾參與的具體主體，但在實(shí)踐中通常采用利害關(guān)系人的界定方法。很明顯，實(shí)踐中這一界定方法不能更好的保證公眾的利益。因?yàn)閮H依據(jù)利害關(guān)系作為界定公眾參與的主體，會(huì)使一部分關(guān)心事件發(fā)展的公民不能參與到?jīng)Q策中，從而表達(dá)自己的利益。

第二，僅以利害關(guān)系作為確定行政決策參與主體的標(biāo)準(zhǔn)，局限性太大。對(duì)事件的利害程度、關(guān)心程度不同，會(huì)對(duì)事件的結(jié)果造成不同程度的影響。比如，公交車漲價(jià)，這件事情的直接利害關(guān)系人就是經(jīng)常乘坐公交車的乘客和公交公司，但是這里面又分為，對(duì)公交車漲價(jià)非常關(guān)注的乘客、公交公司；以及對(duì)此事件不關(guān)心的乘客和公交公司。但是這里面還有一個(gè)間接的利害關(guān)系人就是自行車、汽車銷售商，因?yàn)楣卉嚌q錢后，許多以前的乘客可能會(huì)改變出行方式，比如騎車、打車或者自己買車等等。換言之，這也是這件事件的利害關(guān)系人。選擇不同的利害關(guān)系人其結(jié)果就不同，對(duì)公眾生活的影響也不同。此外，以利害關(guān)系為界定標(biāo)準(zhǔn)，還會(huì)受行政主體的主觀意志的影響。

(三)專家論證制度偏離

我國法律中并沒有將專家單獨(dú)作為一個(gè)獨(dú)立的主體，對(duì)其權(quán)利義務(wù)也只是按照公民的權(quán)利義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)。但是，在十八屆四中全會(huì)中，習(xí)近平主席指明了專家論證的重要性，如：要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等確定為重大行政決策的法定程序。這充分說明了專家論證的重要性。專家參與在一定程度上能夠改善政府現(xiàn)有的決策結(jié)構(gòu)，又為行政機(jī)關(guān)提供專業(yè)性的指導(dǎo)。②所以，在行政決策中，不僅要讓公眾們參與進(jìn)來，還必須讓專家們參與進(jìn)來。但是在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了諸多問題。

第一，專家失真。專家因?yàn)槭芾婕瘓F(tuán)以及政府的控制，失去自身的獨(dú)立性。造成不利公眾的結(jié)果。專家獨(dú)霸不同于專家失真。前者是自己主觀意志的轉(zhuǎn)移，可能是因?yàn)槟呈录婕皩＜易陨砝?，或者為了得到政治上的地位主?dòng)背棄自己的信仰，脫離群眾。而后者則是受客觀條件的限制，受利益集團(tuán)的脅迫，或者是礙于政府的權(quán)利，而做出不符合自身真實(shí)想法的事情。第二，專家獨(dú)霸。也就是說專家往往以自己的專業(yè)知識(shí)，給公眾造成一種肯定以及真實(shí)的假象。公眾基于對(duì)專家的信任，以及對(duì)專業(yè)知識(shí)的敬畏，所以很容易相信專家的觀點(diǎn)。這就使專家的價(jià)值觀凌駕于公眾的利益之上，以及用專家的價(jià)值觀代替或影響公眾的價(jià)值觀，從而做出不利公眾的決策。

(四)社會(huì)團(tuán)體難以發(fā)揮作用

在我國，公民們是可以以個(gè)人的身份參加行政決策，并且可以直接表達(dá)自己的意愿，維護(hù)自己的利益。但是公民掌握的信息比較分散、單一，個(gè)人的力量也比較弱小，不能引起相關(guān)部門的關(guān)注，就使得大多數(shù)公民的意見得不到反映。因此，讓社團(tuán)組織或者具有共同利益的利害關(guān)系人們，組成一個(gè)或多個(gè)利益集團(tuán)參與行政決策中去是很有必要。我國有很多社團(tuán)，政府設(shè)立這些社團(tuán)是為了保障社會(huì)公眾的利益，是國家在政府與公眾間建立的一座座橋梁，但在決策實(shí)踐中存在許多問題。

第一，社會(huì)團(tuán)體無權(quán)啟動(dòng)參與機(jī)制。行政決策只能由行政機(jī)關(guān)決定什么事可有要求公眾參與，什么時(shí)候、什么地點(diǎn)等具體的事項(xiàng)。在行政機(jī)關(guān)認(rèn)為無需公眾參與的，則不予啟動(dòng)公眾參與程序。例如某市的“雙禁”，為防止利用摩托車搶劫，該市禁止摩托車和電動(dòng)自行車上路。該市的自行車協(xié)會(huì)作為一個(gè)社會(huì)團(tuán)體代表眾多車主向有關(guān)部門提出建議，并自行召開了多次討論會(huì)議，對(duì)于如何管理摩托車進(jìn)行探討。但是自行車協(xié)會(huì)卻無法將這些意見反應(yīng)給決策機(jī)關(guān)。第二，社會(huì)團(tuán)體選舉代表方式不明。自主性的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該要選出能夠代表本團(tuán)體利益的代表。我國各種代表機(jī)構(gòu)無法有效地發(fā)揮代表成員利益的功能。③

三、完善我國行政決策公眾參與的建議

(一)完善政府信息公開制度

第一，《政府信息公開條例》自2008年頒布實(shí)施到現(xiàn)在已有將近十年，其面臨的諸多問題前文中已提到。國務(wù)院于2015年、2016年都曾提出修改此條例，但最后都無疾而終。2017年國務(wù)院第三次將此《條例》納入立法計(jì)劃。我認(rèn)為修改《條例》最重要的是具體明晰政府信息公開的范圍，包括哪些屬于依職權(quán)主動(dòng)公開的，哪些屬于依申請(qǐng)公開的。另外，還要將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體的信息納入信息公開的主體，使政府信息公開的內(nèi)容更全面。第二，出臺(tái)相關(guān)配套的法律法規(guī)。以美國為例，其早在1966年就通過了《情報(bào)自由法》，此外，還制定了《陽光下的政府法》等法律，這些法律共同組成了國家保護(hù)公民知情權(quán)的法律體系。我國關(guān)于政府信息公開的法律法規(guī)還比較少，并且彼此之間并不像美國那樣配套，可能會(huì)發(fā)生相互抵觸的現(xiàn)象。第三，加強(qiáng)政府信息公開與公眾參與決策的銜接。政府要及時(shí)準(zhǔn)確公布政府信息，可以將與行政決策有關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)政策進(jìn)行匯總，方便公眾查閱。

(二)明確行政決策參與主體

第一，對(duì)于我國現(xiàn)有法律未明確行政決策參與主體的范圍問題，我認(rèn)為可以從立法方面對(duì)公眾參與主體范圍進(jìn)行明確規(guī)定，這樣才能更好的指引行政決策中公眾參與。

第二，在世界各國的實(shí)踐中，一般以是否存在利害關(guān)系為確定行政決策中公眾參與的標(biāo)準(zhǔn)。但是前文中提到了僅僅以利害關(guān)系這一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)顯然是不合理的。筆者認(rèn)為，除了利害關(guān)系以外，還有其他重要的因素影響決策的效果，比如那參與決策的各方主體們對(duì)各類決策項(xiàng)目是否關(guān)心、關(guān)心的程度等。因?yàn)椴煌黧w對(duì)行政決策的利害關(guān)系和關(guān)心程度都是不同的，所以，對(duì)于如何選擇參與主體，如何采納他們的意見都要不同對(duì)待。④在實(shí)際的行政決策中，我們應(yīng)該綜合考慮利害關(guān)系和對(duì)決策的關(guān)心程度。

第三，除去上述中提到的利害關(guān)系和關(guān)心程度外，我認(rèn)為文化程度和個(gè)人能力也是確定行政決策參與主體的重要因素。行政決策涉及的是社會(huì)公眾的共同利益，里面勢(shì)必包含許多專業(yè)知識(shí)和理論知識(shí)，行政機(jī)關(guān)在確定由哪些人來參與決策時(shí)，可以從文化程度的方面考慮，例如某個(gè)行政決策涉及內(nèi)容的簡(jiǎn)單，主要依靠生活經(jīng)驗(yàn)就可以進(jìn)行判斷，在這種情況下，對(duì)于文化程度的考慮可以降低，參與決策的公眾可以是初中畢業(yè)或者高中畢業(yè)及以上。

(三)健全專家參與行政決策的機(jī)制

第一，眾所周知，現(xiàn)代的行政決策所面臨的對(duì)象是越來越復(fù)雜的，專業(yè)化程度也越來越深，所以，如果只是僅靠普通的公眾參與的決策，是不能夠保證行政決策的科學(xué)性、合理性。因此，政府要建立科學(xué)的專家咨詢論證機(jī)制，建立相關(guān)法律法規(guī)從制度上保證專家參與的合法性、可行性。要充實(shí)專家的話語權(quán)和有限參與權(quán)，具體而言，要明確專家論證的范圍、方法、程序，專家論證的權(quán)利、義務(wù)，并且建立專家論證監(jiān)督機(jī)制以及專家論證績(jī)效考核與責(zé)任追究制度。

第二，針對(duì)專家參與行政決策失真的問題。首先，在遴選專家的過程中要嚴(yán)格把關(guān)，除了需要有過硬的專業(yè)知識(shí)，還要在社會(huì)中有一定的實(shí)踐能力。而這些都需要得到業(yè)界的認(rèn)可或者具有單位出示的相關(guān)證明。其次，專家一定要具有高尚的情操，在參與過程中要全程保持中立狀態(tài)。此外，完善相應(yīng)的法律法規(guī)針對(duì)專家作出的虛假評(píng)估給與處罰。對(duì)于專家的參與，還是應(yīng)該借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，給與專家豐厚的報(bào)酬，相應(yīng)的權(quán)利保障等等物質(zhì)保障，與確保專家評(píng)估的正當(dāng)化、利益平衡等。⑤

第三，相對(duì)于政府而言，公眾一方獲得專家支持的渠道是十分有限的，即使專家在論證的過程中保持一個(gè)中立的態(tài)度，沒有被利益集團(tuán)或者公權(quán)力所俘虜，但政府僅僅靠專家單向輸入知識(shí)的制度安排，也足以在引入專家論證制度時(shí)行程造成專家獨(dú)霸的現(xiàn)象，令公眾一方盲目跟從。因此，在專家參與論證時(shí)，要促進(jìn)公眾參與專家的意見表達(dá)，在信息交流和對(duì)話基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)。

(四)完善社會(huì)團(tuán)體參與決策機(jī)制

社會(huì)團(tuán)體較之公民參與是有很大優(yōu)勢(shì)的，也是廣為民眾接受的。但是針對(duì)社會(huì)團(tuán)體參與的問題也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的制定出解決的方案。

第一，針對(duì)社會(huì)團(tuán)體表達(dá)訴求時(shí)常遭到漠視的現(xiàn)象，有必要在法律中將社會(huì)團(tuán)體參與行政決策的內(nèi)容予以規(guī)定。行政機(jī)關(guān)在做出決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)相關(guān)協(xié)會(huì)，社會(huì)組織等團(tuán)體參與到?jīng)Q策中。此外，在行政決策參與程序中應(yīng)當(dāng)增加當(dāng)社會(huì)團(tuán)體無法參與時(shí)，為其提供救濟(jì)和途徑，對(duì)于相關(guān)機(jī)關(guān)也要予以相應(yīng)的懲罰。第二，放寬社會(huì)團(tuán)體成立的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體的自身建設(shè)。鼓勵(lì)有共同利益訴求的公眾，臨時(shí)因利聚合，參與結(jié)束后即告終結(jié)的利益團(tuán)體的發(fā)展。第三，完善社會(huì)團(tuán)體的代表機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體選擇自己的代表人。此外，如果社會(huì)團(tuán)體間存在不同的利益訴求，可以分別選出各自的代表人。如果社會(huì)團(tuán)體中的個(gè)人覺得他人無法代表自己可以自己參與行政決策的過程，但必須滿足上述條件。在公眾無法推舉出代表人的情況下，可以由決策機(jī)關(guān)制定，為了避免決策機(jī)關(guān)的徇私枉法，其制定的代表人的方式應(yīng)當(dāng)是隨機(jī)指定，并且公眾一旦發(fā)現(xiàn)代表人有違反規(guī)定的情況，公眾有權(quán)更換代表人，以避免代表人不顧公眾的利益而私自表達(dá)自己的意見。

[ 注 釋 ]

①劉莘.法治政府與行政決策、行政立法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006：165.

②蔡定劍.公眾參與，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度建設(shè)[M].北京：法律出版社，2009.

③姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究[J].浙江學(xué)刊，2012(5).

④姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究[J].浙江學(xué)刊，2012(5).

⑤張忠.專家參與行政決策的功能及其實(shí)現(xiàn)[J].理論月刊，2013(2).

[1]王錫鋅.公眾參與和行政過程一一一個(gè)理念和制度分析的框架[M].北京：中國民主法制出版社，2007.

[2]劉偉忠.論公共政策之公共利益實(shí)現(xiàn)的困境[J].中國行政管理，2007.

[3]王錫鋅.公眾參與：參與式民主理論想象及制度實(shí)踐[J].政治與法律，2008.

[4]陳軍平，馬英娟.行政決策中的公眾參與機(jī)制[J].行政管理，2009.

[5]付宇程.論行政決策中的公眾參與形式[J].法治研究，2011.

[6]夏金萊.行政決策中的公眾參與類型研究[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)，2015.