詳解PPP項(xiàng)目中的資產(chǎn)移交問(wèn)題

文/劉燁

PPP項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)需要全面考慮投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交的全流程，平衡好政府、社會(huì)資本方以及融資方的多元化訴求。

所謂PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

但是在ppp項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，對(duì)于 PPP 項(xiàng)目在PPP合同到期后，項(xiàng)目移交時(shí)所涉及的資產(chǎn)移交問(wèn)題，特別是針對(duì)項(xiàng)目公司賬面上所留存的現(xiàn)金（銀行存款）是否也要“無(wú)償移交”的具體問(wèn)題，目前沒(méi)有明確的規(guī)定或指引，業(yè)界還存在不同的看法。安永財(cái)務(wù)交易咨詢(xún)服務(wù)合伙人劉燁從不同角度給出了不一樣的解讀思路。

從財(cái)務(wù)報(bào)表看ppp資產(chǎn)移交

PPP項(xiàng)目中政府的付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)差，目的是使項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期所實(shí)現(xiàn)的總收入（包括使用者付費(fèi)收入在內(nèi)）能夠?qū)崿F(xiàn)三個(gè)目標(biāo)，即覆蓋運(yùn)營(yíng)成本、償還項(xiàng)目公司借款的本金和利息、使股東獲取股權(quán)投資的回報(bào)并收回股權(quán)投資。

從財(cái)務(wù)角度看，在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)可以通過(guò)每年獲得分紅的方式獲取股權(quán)出資所對(duì)應(yīng)的投資回報(bào)，但股權(quán)出資本身仍以運(yùn)營(yíng)期末現(xiàn)金余額的形式留在項(xiàng)目公司，導(dǎo)致該情況出現(xiàn)的原因是分紅能力的限制（即分紅金額為可用于股東分紅的現(xiàn)金余額與當(dāng)期期末可用于股東分紅的留存收益兩者之間的較小值）。

為體現(xiàn)分紅能力限制對(duì)于股東現(xiàn)金流分布及股東回報(bào)的影響，公司金融理論中有股權(quán)自由現(xiàn)金流和股東分紅現(xiàn)金流兩個(gè)概念，均對(duì)股東從公司中所能獲得的現(xiàn)金流進(jìn)行衡量。在一般的公司運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中，公司的控股股東往往會(huì)嘗試一些特殊處理方式，以最大可能地實(shí)現(xiàn)股權(quán)現(xiàn)金流的回收，以規(guī)避分紅能力限制的影響、提升投資回報(bào)，但相關(guān)操作也面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)際操作中的困難，包括潛在稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、審批風(fēng)險(xiǎn)等。

而在PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)作過(guò)程中，由于受到PPP合同、融資協(xié)議、項(xiàng)目公司章程、基礎(chǔ)設(shè)施投融資相關(guān)的行政法規(guī)等方面的約束，項(xiàng)目公司的股東往往很難采取類(lèi)似的特殊處理方式。因此，報(bào)告傾向于認(rèn)為股東分紅現(xiàn)金流更適合作為衡量PPP項(xiàng)目中股東所獲回報(bào)的基礎(chǔ)。

因此，從項(xiàng)目合理的財(cái)務(wù)邏輯和政府付費(fèi)的原則來(lái)看，在項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)期末將項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償移交政府時(shí)，需將運(yùn)營(yíng)期末的現(xiàn)金余額分配給社會(huì)資本，作為其投資的收回，以實(shí)現(xiàn)股權(quán)投資人完整地收回投資并獲得相應(yīng)的回報(bào)。

移交資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)

項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期的資產(chǎn)可分為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所需資產(chǎn)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)所得形成的資產(chǎn)。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所需資產(chǎn)指的是為滿(mǎn)足項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)基本條件所需的資產(chǎn)，而企業(yè)經(jīng)營(yíng)所得形成的資產(chǎn)指的是通過(guò)經(jīng)營(yíng)上述資產(chǎn)獲得經(jīng)濟(jì)收益積累的資產(chǎn)，是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)所得。從經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上講，運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)后項(xiàng)目公司需移交的資產(chǎn)僅為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所需資產(chǎn)，而企業(yè)經(jīng)營(yíng)所得形成的資產(chǎn)，無(wú)需移交政府，而應(yīng)作為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)所得分配給股東。關(guān)于項(xiàng)目移交，財(cái)政部《PPP 合同指南》中有如下說(shuō)明：“項(xiàng)目移交通常是指在項(xiàng)目合作期限結(jié)束或者項(xiàng)目合同提前終止后，項(xiàng)目公司將全部項(xiàng)目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目移交的基本原則是項(xiàng)目公司必須確保項(xiàng)目符合政府回收項(xiàng)目的基本要求,要求范圍通常包括:

（一）項(xiàng)目設(shè)施；

（二）項(xiàng)目土地使用權(quán)及項(xiàng)目用地相關(guān)的其他權(quán)利；

（三）與項(xiàng)目設(shè)施相關(guān)的設(shè)備、機(jī)器、裝備、零部件、備品備件以及其他動(dòng)產(chǎn)；

（四）項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)人員；

（五）運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施所要求的技術(shù)和技術(shù)信息；

（六）與項(xiàng)目設(shè)施有關(guān)的手冊(cè)、圖紙、文件和資料（書(shū)面文件和電子文檔）；

（七）移交項(xiàng)目所需的其他文件。”

上述《PPP 合同指南》中的說(shuō)明與國(guó)際上 PPP 項(xiàng)目的通常做法完全一致，項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期末需移交的資產(chǎn)主要是滿(mǎn)足項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所需的各種有形及無(wú)形資產(chǎn)（包括技術(shù)、文件等），但并不包括項(xiàng)目公司的現(xiàn)金（包括銀行存款等現(xiàn)金等價(jià)物）余額。原因正是運(yùn)營(yíng)所需資產(chǎn)是由項(xiàng)目公司的股權(quán)及債權(quán)投資人在項(xiàng)目前期的投入（包括資本金和貸款）而形成的，而在后續(xù)運(yùn)營(yíng)期間，由政府或第三方使用者以補(bǔ)貼或付費(fèi)的形式，使相關(guān)投資人收回投入并獲得合理的回報(bào)。如在運(yùn)營(yíng)期結(jié)束時(shí)，這些運(yùn)營(yíng)所需資產(chǎn)仍有經(jīng)濟(jì)使用價(jià)值，這些資產(chǎn)就應(yīng)當(dāng)自然地?zé)o償移交政府（因政府或第三方使用者已在運(yùn)營(yíng)期向投資人給付了足額對(duì)價(jià)）。然而項(xiàng)目公司的賬面現(xiàn)金是其在協(xié)議期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)所得，是由于種種限制而未及時(shí)分配給投資人所積累形成的資產(chǎn)。

從經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，賬面現(xiàn)金資產(chǎn)就應(yīng)歸屬于投資人，而不是移交資產(chǎn)的一部分。此外，即使對(duì)于應(yīng)移交的資產(chǎn)來(lái)說(shuō)，按照《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金【2014】113 號(hào)）中的規(guī)定，“項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿(mǎn)終止移交和提前終止移交；補(bǔ)償方式包括無(wú)償移交和有償移交”。該規(guī)定與國(guó)際 PPP 的慣例也是高度一致的，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期末的資產(chǎn)移交方式未必均為無(wú)償移交，也可能是有償移交。具體采取無(wú)償移交還是有償移交的方式，仍應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的具體方案、特點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的角度出發(fā)來(lái)做出判斷。我們注意到在某些 PPP案例中，由于某些資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)使用價(jià)值極高，其實(shí)際經(jīng)濟(jì)使用壽命遠(yuǎn)超PPP 合同的期限。若在合同期內(nèi)將該資產(chǎn)折舊完畢，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司出現(xiàn)較大虧損，而政府如需根據(jù)付費(fèi)或補(bǔ)貼機(jī)制對(duì)該虧損進(jìn)行補(bǔ)償，則將支付較高的費(fèi)用和補(bǔ)貼。為降低項(xiàng)目期間（特別是項(xiàng)目前期）政府的財(cái)政壓力，項(xiàng)目實(shí)施方選擇將資產(chǎn)按照實(shí)際經(jīng)濟(jì)使用壽命折舊，但在最后資產(chǎn)移交時(shí)按照資產(chǎn)的賬面凈值（或評(píng)估值，考慮這類(lèi)資產(chǎn)的性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)使用壽命，通常評(píng)估值與賬面凈值差異不大）進(jìn)行有償移交。我們認(rèn)為這不失為解決項(xiàng)目初期財(cái)政壓力過(guò)大的好辦法，但應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)的是，是否進(jìn)行有償移交的必要前提是要仔細(xì)分析付費(fèi)機(jī)制的設(shè)計(jì)。必要時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)資本可能獲得的回報(bào)率進(jìn)行測(cè)算，根據(jù)測(cè)算驗(yàn)證的結(jié)果做決定，不能簡(jiǎn)單地因?yàn)樵趨f(xié)議期內(nèi)資產(chǎn)未能折舊攤銷(xiāo)完畢，就采用有償移交的方式。

就上述案例而言，若政府采用可用性付費(fèi)模式，具體公式采用的是目前很多實(shí)例中運(yùn)用的、基于中標(biāo)收益率的年金公式，其經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)已為項(xiàng)目符合可用性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府的付費(fèi)額已經(jīng)保證項(xiàng)目投資人可按照中標(biāo)收益率收回投資并獲取回報(bào)。因此，從經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上講，項(xiàng)目公司的投資人所能獲得的回報(bào)與項(xiàng)目資產(chǎn)是否在協(xié)議期限內(nèi)折舊攤銷(xiāo)完畢無(wú)關(guān)，即使項(xiàng)目資產(chǎn)還有賬面凈值，進(jìn)行移交時(shí)也無(wú)需就未折舊完畢的資產(chǎn)給予項(xiàng)目公司投資人任何補(bǔ)償。而在監(jiān)管資產(chǎn)回報(bào)模式下，資產(chǎn)折舊額是作為確認(rèn)收入水平的重要參數(shù)，此時(shí)如果項(xiàng)目資產(chǎn)未完全折舊，這意味著項(xiàng)目公司所獲得的收入未足額滿(mǎn)足投資的回收，因此，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目資產(chǎn)的賬面凈值進(jìn)行有償移交。同時(shí)，在實(shí)際操作案例中當(dāng)然還有稅收、新增投資等一系列細(xì)節(jié)問(wèn)題需在方案中予以細(xì)化完善并加以解決。

綜上所述，PPP 項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期末時(shí)需移交的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是運(yùn)營(yíng)所需資產(chǎn)（包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)以及相關(guān)資料、文件、許可等）。若項(xiàng)目公司對(duì)于運(yùn)營(yíng)所需資產(chǎn)沒(méi)有所有權(quán)時(shí)（在很多特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，運(yùn)營(yíng)所需資產(chǎn)的所有權(quán)（包括劃撥土地使用權(quán)等）均歸政府或政府平臺(tái)所有），應(yīng)移交運(yùn)營(yíng)所需資產(chǎn)的使用權(quán)及占有權(quán)，而項(xiàng)目公司的現(xiàn)金（銀行存款）余額作為經(jīng)營(yíng)所得資產(chǎn)，是社會(huì)資本股權(quán)收回及回報(bào)的歸集，應(yīng)當(dāng)在合同期末分配給項(xiàng)目公司股東。

以股權(quán)轉(zhuǎn)讓形式移交時(shí)的法規(guī)銜接問(wèn)題

以上討論主要從財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的角度分析了項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期末無(wú)償移交或有償移交時(shí)的具體問(wèn)題，并且明確了現(xiàn)金余額的處理建議。在實(shí)際的 PPP 方案中，移交方式的設(shè)計(jì)既可采取項(xiàng)目公司清算并移交資產(chǎn)的方式，也可采取股權(quán)移交的方式。

在清算移交的方式中，重點(diǎn)可能涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)稅收的問(wèn)題。而采用股權(quán)移交的方式，由于往往是將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府的平臺(tái)公司或國(guó)有企業(yè)，因而還需考慮國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)法規(guī)的銜接。限于篇幅，我們僅就與國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估相關(guān)法規(guī)的銜接問(wèn)題進(jìn)一步說(shuō)明，在設(shè)定移交方案時(shí)，不應(yīng)機(jī)械地采用“無(wú)償移交”的方式。

根據(jù)《國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定的“資產(chǎn)評(píng)估”程序性規(guī)定，凡是涉及國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為，必須經(jīng)過(guò)資產(chǎn)評(píng)估的程序來(lái)確定該轉(zhuǎn)讓股權(quán)的交易價(jià)格。由于在 PPP 合同結(jié)束時(shí)，項(xiàng)目公司作為特殊目的公司就不再具備經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)和業(yè)務(wù)前景。對(duì)于這類(lèi)公司的股權(quán)估值，按照通行的評(píng)估原則，評(píng)估師會(huì)采用成本法（即在企業(yè)各項(xiàng)資產(chǎn)價(jià)值和負(fù)債的基礎(chǔ)上確定股權(quán)價(jià)值）對(duì)股權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。

在本文開(kāi)頭所舉的案例中，由于經(jīng)營(yíng)期間未出現(xiàn)減資情況（除事先達(dá)成共識(shí)，并在 PPP合同及融資協(xié)議中做出特殊約定，通常項(xiàng)目公司很難在經(jīng)營(yíng)期間進(jìn)行減資操作），在所有者權(quán)益中仍然包含股東項(xiàng)目期初所投入的資本，同時(shí)實(shí)操層面，按照《公司法》第 166 條規(guī)定：“公司分配當(dāng)年稅后利潤(rùn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提取利潤(rùn)的百分之十列入公司法定公積金。公司法定公積金累計(jì)額為公司注冊(cè)資本的百分之五十以上的，可以不再提取?！表?xiàng)目公司的所有者權(quán)益當(dāng)中還會(huì)包括大量的法定盈余公積。按照相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所需資產(chǎn)通常已在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)折舊或攤銷(xiāo)完畢，同時(shí)也已按照融資協(xié)議的約定完成了相應(yīng)融資債 務(wù)的償還，且不存在其他掛賬往來(lái)的情況下，賬面所有者權(quán)益所對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)，往往就是現(xiàn)金（銀行存款）或現(xiàn)金等價(jià)物。此類(lèi)資產(chǎn)的評(píng)估值，通常就是賬面值。

因此項(xiàng)目公司在經(jīng)營(yíng)期末的股權(quán)價(jià)值的評(píng)估值基本等同于賬面現(xiàn)金或現(xiàn)金等價(jià)物的賬面值。若在設(shè)計(jì) PPP 方案時(shí)簡(jiǎn)單套用“無(wú)償移交”方式，要求社會(huì)投資人按“零價(jià)格”向政府方轉(zhuǎn)讓股權(quán)，涉嫌與《國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定的定價(jià)程序要求相違背，且與前文所述的移交資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)不符。政府方接收企業(yè)時(shí)應(yīng)當(dāng)以評(píng)估值（即現(xiàn)金及現(xiàn)金等價(jià)物賬面余額）為依據(jù)，有償從社會(huì)資本方處購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目公司股權(quán)。這也與在以清算方式移交時(shí)，把賬面現(xiàn)金及現(xiàn)金等價(jià)物分配給社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)邏輯一致，也能夠符合相關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)。

PPP 項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要全面考慮投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交的全流程，平衡好政府、社會(huì)資本方以及融資方的多元化訴求。不管是作為PPP 項(xiàng)目的顧問(wèn)機(jī)構(gòu)還是實(shí)施機(jī)構(gòu)，對(duì)包括移交資產(chǎn)內(nèi)容和方式在內(nèi)的細(xì)節(jié)安排，要充分考慮包括業(yè)務(wù)模式特點(diǎn)、收入模式、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、合理回報(bào)水平、風(fēng)險(xiǎn)分配方案在內(nèi)的諸多項(xiàng)目自身特點(diǎn)，并細(xì)致考慮財(cái)務(wù)、稅務(wù)、法律的相關(guān)規(guī)定及影響，務(wù)求體現(xiàn)合理的商業(yè)邏輯和經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，使得 PPP項(xiàng)目既能順利落地實(shí)施，又能夠順利穩(wěn)健地度過(guò)數(shù)十年的運(yùn)營(yíng)期并最終平穩(wěn)移交，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。