《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》實施以來市場消費環(huán)境評估

張林山

《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）是今后一段時間做好市場監(jiān)管工作的基本指南。《規(guī)劃》實施以來，全國工商和市場監(jiān)管部門在化解消費糾紛、加強消費教育引導、履行社會監(jiān)督責任等方面取得了積極進展，切實保護消費者合法權(quán)益，進一步營造了安全放心的消費環(huán)境，對打造多點支撐的消費增長格局、發(fā)揮消費的基礎(chǔ)作用作出積極貢獻。

一、全力打造安全放心市場消費環(huán)境，市場消費環(huán)境持續(xù)向好

（一）創(chuàng)新融合消費維權(quán)機制，收到良好的維權(quán)社會效果

一是創(chuàng)新部門間協(xié)作機制。建立由工商總局牽頭，發(fā)展改革委、工信部、質(zhì)檢總局、中國消費者協(xié)會等22個成員單位組成的消費者權(quán)益保護工作部際聯(lián)席會議。會同26個部門制定印發(fā)《關(guān)于開展放心消費創(chuàng)建活動營造安全放心消費環(huán)境的指導意見》；二是建立社會消費糾紛大調(diào)解工作模式。加強人民調(diào)解與市場監(jiān)管、消協(xié)調(diào)解工作的銜接，建立健全消費者權(quán)益糾紛多元化的調(diào)處機制，將人民調(diào)解機制融入到消費者權(quán)益保護工作之中，消費維權(quán)部門與司法部門建立涉及消費者權(quán)益糾紛案件的“消調(diào)”對接機制，有效整合消費糾紛調(diào)處資源，形成化解社會矛盾的合力；三是完善消費環(huán)節(jié)經(jīng)營者首問和賠償先付制度，督促經(jīng)營者切實履行消費維權(quán)第一責任人的責任。

（二）加大重點領(lǐng)域消費維權(quán)執(zhí)法力度，食品藥品質(zhì)量安全狀況穩(wěn)定向好

一是積極推進互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域消費者權(quán)益保護工作。制定下發(fā)《工商總局關(guān)于加強互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域消費者權(quán)益保護工作的意見》，開展網(wǎng)絡(luò)消費維權(quán)重點領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法，有效遏制互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域侵權(quán)假冒行為；二是圍繞與民生密切相關(guān)的商品和服務(wù)，推進重點領(lǐng)域消費維權(quán)，加強線上線下商品質(zhì)量抽檢，及時向社會公布抽檢結(jié)果。針對質(zhì)量問題突出的情形，集中執(zhí)法力量開展專項整治；三是加強消費侵權(quán)案件督查督辦。從商品抽檢、市場檢查、相關(guān)部門通報、消費者投訴舉報、媒體曝光等發(fā)現(xiàn)案件線索，積極擴大案源并提升案件查辦精準度；四是強化部門間、區(qū)域間的協(xié)調(diào)協(xié)作。依法查辦一批侵害消費者權(quán)益的大案要案，嚴厲打擊侵害消費者權(quán)益違法行為，提升監(jiān)管執(zhí)法威懾力；五是加大對基層執(zhí)法辦案工作的指導。收集典型、新型案例，強化案件查辦的研討和交流，進一步提升全系統(tǒng)執(zhí)法辦案的能力。

（三）加強維權(quán)平臺和能力建設(shè)，降低了消費者合法消費維權(quán)成本

一是設(shè)立電子商務(wù)12315投訴維權(quán)中心和網(wǎng)絡(luò)商品質(zhì)量監(jiān)測中心。推進12315“五進”和“一會兩站”建設(shè)，進一步織密基層消費維權(quán)網(wǎng)絡(luò)；二是積極開展12315數(shù)據(jù)分析應(yīng)用。進一步完善消費維權(quán)形勢分析報告發(fā)布機制，定期發(fā)布12315數(shù)據(jù)分析報告。完善消費維權(quán)統(tǒng)計標準體系，利用大數(shù)據(jù)加強“訴轉(zhuǎn)案”工作。在上海、重慶、江西等省市探索開展對損害消費者權(quán)益行為的查處和處罰信息公示，形成促進企業(yè)重視保護消費者權(quán)益的倒逼機制；三是建立多元化消費維權(quán)和監(jiān)督模式。搭建消費者可直接參與的監(jiān)督平臺，完善經(jīng)營者和消費者糾紛解決的協(xié)商機制。為消費者主動維權(quán)、降低維權(quán)成本創(chuàng)造有利條件。

（四）開展教育引導先進消費方式和理念，更新消費領(lǐng)域和涌現(xiàn)新的消費模式

一是加大消費維權(quán)宣傳力度。及時回應(yīng)社會關(guān)切，發(fā)布維權(quán)案例、消費提示，加大對流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)管和消費維權(quán)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)的宣傳力度；二是加強消費維權(quán)信息公示。及時發(fā)布涉及國計民生的重點商品抽檢結(jié)果、流通領(lǐng)域查辦的大案要案和消費侵權(quán)案件處罰信息。引導廣大消費者關(guān)愛生命健康、關(guān)注生活質(zhì)量、更新消費理念，為創(chuàng)建安全放心的消費環(huán)境營造良好氛圍；三是強化消費示范導向。通過開展服務(wù)領(lǐng)域維權(quán)行動，著力培育和創(chuàng)建一批服務(wù)質(zhì)量提升、放心消費的示范商戶、示范企業(yè)和示范行業(yè)，以典型引路，形成示范效應(yīng)。

二、消費者權(quán)益保護工作任重道遠，消費維權(quán)社會共治水平亟待提升

（一）消費者至上的理念有待加強

我國消費環(huán)境的改善與百姓消費能力的提高還不匹配，消費環(huán)境不理想已經(jīng)成為制約消費潛力釋放的重要障礙；長期形成的重視投資者、生產(chǎn)者利益，而忽視消費者權(quán)益；重視提高消費能力，而忽視擴大消費意愿；重視消費硬件設(shè)施，而忽視消費軟環(huán)境建設(shè)等問題仍較突出。從國際經(jīng)驗看，保護消費者權(quán)益，形成良好的消費環(huán)境，是許多市場經(jīng)濟國家市場監(jiān)管的重要方向和最終目的，是倒逼供給質(zhì)量提升的內(nèi)在動力。

（二）消費維權(quán)執(zhí)法力度不足

一是制度覆蓋面有限（食品安全法只對食品有效），懲罰性賠償力度還不算大（消費者權(quán)益保護法規(guī)定的賠償額最高只有3倍），對作假施害者警戒性還不足夠強。二是在實際執(zhí)行方面的追溯性還不夠強。很多時候僅是讓銷售者擔責、讓生產(chǎn)者就事論事賠償，相比于他們的作假施害獲取的巨大利益，相關(guān)的賠償擔責可謂微乎其微，甚至可以忽略不計。在相關(guān)消費品傷害的維權(quán)事件中，還存在法律規(guī)定的維權(quán)程序過于繁雜、維權(quán)者出具證據(jù)的義務(wù)不對等等問題，導致一些消費者即便維權(quán)成功，也往往得不償失。

（三）消費者協(xié)會維權(quán)工作存在困境

一是消協(xié)隊伍不穩(wěn)定影響履行維權(quán)職責。目前，一些地方工商下劃后，相關(guān)部門合并，組建市場監(jiān)督部門，存在消協(xié)工作開展不到位的情況。二是消協(xié)的現(xiàn)狀與大眾的期待還有較大距離。新《消法》賦予消協(xié)組織八項公益性職責，社會各界對其職責履行寄予很大期望。消費者認為，消協(xié)已經(jīng)獲得政府保障，就應(yīng)當滿足消費者需求。但在實踐中，部分地方政府對消協(xié)的地位作用認識不到位，不夠重視，導致消協(xié)并未獲得與新職責相適應(yīng)的新增編制及人員經(jīng)費。同時，隊伍也缺乏相應(yīng)必要的業(yè)務(wù)培訓和學習，干部水平參差不齊，對新職責的履職能力有待提高。三是新《消法》賦予的部分新職能執(zhí)行有困難。新職能的第六項“投訴事項涉及商品和服務(wù)質(zhì)量問題的，可以提請鑒定部門鑒定，鑒定部門應(yīng)當告知鑒定結(jié)論”，由于法定檢驗檢測機構(gòu)的設(shè)置區(qū)域及鑒定費用的關(guān)系，導致涉及商品或服務(wù)質(zhì)量的鑒定周期長，費用增多，不利問題解決。

（四）企業(yè)主體責任難落實

經(jīng)營者和消費者是市場的兩大主體，在消費關(guān)系中，經(jīng)營者往往處于優(yōu)勢地位，消費者處于弱勢地位，落實企業(yè)主體責任，加強源頭治理，是提升監(jiān)管效果的切入點。當前，部分經(jīng)營者受利益驅(qū)使，怠于培養(yǎng)誠信自律意識、恪守法律準則。在因侵害消費者權(quán)益可能受到的違法處罰與既得經(jīng)濟利益之間，企業(yè)往往帶著僥幸心理選擇后者。從投訴舉報處置實踐看，異地經(jīng)營、質(zhì)量瑕疵、虛假宣傳、標簽標識等違法行為屢禁不止。

（五）多方參與的共治格局尚未形成

面對日益復(fù)雜、數(shù)量激增的消費投訴舉報處置工作，政府部門的單方面努力顯然力不從心。一方面沒有充分發(fā)揮民間機構(gòu)的參與管理職能，行業(yè)協(xié)會、社區(qū)基層組織等在消費者合法權(quán)益保護上的社會影響力不夠，消費者認可度不高，尚未形成對消費者合法權(quán)益保護的有力補充。另一方面沒有有效發(fā)揮社會引導力量的作用，輿論媒體和專業(yè)學者力量介入不夠，缺少權(quán)威聲音引導消費者形成科學的維權(quán)觀，提高全社會對消費者合法權(quán)益保護的共鳴和共識。與此同時，我國的信用體系建設(shè)相對滯后，信用監(jiān)管機制和手段十分缺乏，信用機制對市場的作用力還遠遠不夠。

三、建立適應(yīng)消費經(jīng)濟新形勢的監(jiān)管方式，加大消費維權(quán)力度

（一）創(chuàng)新消費維權(quán)機制

一是強化法治監(jiān)管，加快落實建立懲罰性巨額賠償制度。要對《消費者權(quán)益保護法》等進行及時必要的完善和修訂，甚至另行制定法律，把“懲罰性巨額賠償”制度及相關(guān)標準進行詳細必要的明確，促使市場主體形成對市場規(guī)則和法治的敬畏感。制定明確強力的追溯機制，明確責任人或單位。降低消費者維權(quán)難度，要進行必要的針對消費品領(lǐng)域維權(quán)的司法執(zhí)法程序優(yōu)化和瘦身，以及相關(guān)司法解釋，讓消費者維權(quán)程序等難題得到解決。

二是加強智慧監(jiān)管，切實發(fā)揮全國12315互聯(lián)網(wǎng)平臺實效。進一步暢通消費者訴求渠道。結(jié)合機構(gòu)改革盡快整合統(tǒng)一市場監(jiān)管各類熱線，統(tǒng)一工作規(guī)則。加強12315中心建設(shè)，整合12315電話與全國12315互聯(lián)網(wǎng)平臺的功能及相關(guān)數(shù)據(jù)。完善全國12315互聯(lián)網(wǎng)平臺二期建設(shè)。促進消費糾紛源頭治理。加強基層維權(quán)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，擴大12315“五進”和“一會兩站”覆蓋面。加強12315大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用。及時發(fā)布消費提示、預(yù)警消費風險，有針對性地開展行政約談，大力推進“訴轉(zhuǎn)案”。

三是創(chuàng)新信用監(jiān)管，全面開展消費投訴公示試點工作。加快培育和形成信用服務(wù)市場，充分調(diào)動市場自身的力量凈化環(huán)境，降低發(fā)展成本，降低發(fā)展風險，弘揚誠信文化。全面開展消費投訴公示試點，不斷提升消費投訴公示試點工作的規(guī)范化、制度化水平。要合理確立公示內(nèi)容，把經(jīng)營者工商登記信息、受理投訴數(shù)量、投訴調(diào)解成功率納入消費投訴公示范圍。

（二）健全消費糾紛多元解決機制

一是健全部門協(xié)作制度。建立各級消費者權(quán)益保護工作聯(lián)席會議，形成政府牽頭負責，各有關(guān)部門各負其責的消費維權(quán)工作機制。要以消費維權(quán)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，更好地發(fā)揮聯(lián)席會議的平臺作用，賦予牽頭召集單位一定的指揮組織職責。結(jié)合各行業(yè)領(lǐng)域消費者關(guān)注的熱點難點問題，開展聯(lián)合專項整治。提高聯(lián)席會議的議事質(zhì)量，杜絕“議而不決、決而不行”等不良現(xiàn)象。建立健全12345平臺與職能部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，強化對職能部門辦理平臺轉(zhuǎn)辦事項的追責和督辦考核，提高平臺轉(zhuǎn)辦事項的辦結(jié)率和滿意率。

二是完善消費糾紛和解和調(diào)解制度。建立小額消費爭議快速解決機制，通過推進一站式服務(wù)、設(shè)立先行賠付基金等多種形式促進消費糾紛即時解決。賦予和解和調(diào)解協(xié)議合同效力和法律約束力。合理認定消費糾紛雙方的反悔權(quán)，促進消費糾紛及時解決，維護消費者和經(jīng)營者的合法權(quán)益。加強消費爭議快速解決綠色通道建設(shè)，促進政府與經(jīng)營者聯(lián)動調(diào)解。支持行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織建立消費糾紛人民調(diào)解機構(gòu)，強化對疑難復(fù)雜、專業(yè)性較強的消費糾紛的化解和疏導。建立行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解工作聯(lián)動機制及跨區(qū)域、跨領(lǐng)域消費糾紛調(diào)解機制。

三是構(gòu)建方便快捷的消費糾紛仲裁機制。制定統(tǒng)一的《消費仲裁條例》，明確消費仲裁的機構(gòu)及法律地位，消費仲裁的任務(wù)和性質(zhì)、程序規(guī)則、效力和執(zhí)行問題等。設(shè)立消費糾紛仲裁辦事機構(gòu)，在消費者協(xié)會內(nèi)部設(shè)立仲裁委員會的分支機構(gòu)，專門處理小額消費糾紛，使更多的消費者權(quán)益糾紛得到便捷、有效的解決。

四是建立適應(yīng)消費糾紛解決特點的訴訟機制。完善小額消費糾紛訴訟機制。在基層法院以及社區(qū)設(shè)立保護消費者合法權(quán)益小額法庭，專門受理小額的消費糾紛訴訟案件。實行一審終審制，縮短審理期限，合理設(shè)置開庭時間，收取低額訴訟費用，提高消費者訴訟的積極性。建立消費者公益訴訟制度，賦予消費者協(xié)會和有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)代表消費者利益和國家利益提起訴訟的職權(quán)，擴大民事訴訟起訴資格的范圍，擴大消費公益訴訟的案件范圍，明確管轄法院，更好地追究經(jīng)營者的法律責任。完善訴調(diào)對接機制，大力推進訴前和訴中委托調(diào)解，就地解決涉訴糾紛。

（三）構(gòu)建消費維權(quán)社會共治模式

一是發(fā)揮行業(yè)自律和骨干企業(yè)示范帶頭作用。完善行業(yè)協(xié)會商會法人治理結(jié)構(gòu)，加強行業(yè)協(xié)會商會自身建設(shè)，建立行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德規(guī)范，增強參與市場監(jiān)管能力。鼓勵和引導行業(yè)組織制定高于國家法規(guī)和標準要求的行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標準，加強行業(yè)管理，在行業(yè)內(nèi)督促落實經(jīng)營者主體責任。鼓勵行業(yè)骨干企業(yè)以高于國家法規(guī)和標準要求提升經(jīng)營管理水平，在落實主體責任方面積極發(fā)揮示范帶頭作用，實現(xiàn)對消費者負責與對經(jīng)營者自身發(fā)展負責的良性循環(huán)。鼓勵行業(yè)協(xié)會商會提出反傾銷調(diào)查、反補貼調(diào)查或者采取保障措施的申請，參與反傾銷的應(yīng)訴活動。支持有關(guān)組織依法提起公益訴訟，進行專業(yè)調(diào)解。完善社會組織承接政府職能配套政策，加快社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)變和購買服務(wù)事項。

二是支持消費者組織進一步發(fā)揮作用。圍繞社會熱點和消費新趨勢，加大參與立法立標、企業(yè)約談和公益訴訟力度。結(jié)合消費熱點開展比較試驗，服務(wù)消費提質(zhì)升級。發(fā)揮志愿者作用，加強對農(nóng)村集貿(mào)市場商品質(zhì)量的監(jiān)督調(diào)查。宣傳依法、科學消費維權(quán)理念，提高消費宣傳引導的針對性和有效性，營造良好消費氛圍。推動全國消協(xié)組織建設(shè)，提高消費維權(quán)能力。

三是推動社會公眾和新聞媒體發(fā)揮消費維權(quán)監(jiān)督作用。健全公眾參與監(jiān)督的激勵機制，完善有獎舉報制度，依法為舉報人保密。對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，相關(guān)監(jiān)管部門要及時依法處理并向社會公布結(jié)果。發(fā)展消費維權(quán)志愿者隊伍，在社會上形成保護消費者合法權(quán)益的強大力量。強化輿論監(jiān)督，曝光典型案件，震懾違法犯罪行為，提高公眾認知和防范能力。加強對維權(quán)輿論宣傳的正確引導，規(guī)范媒體采編行為，切實履行社會責任，營造市場主體和社會各界自覺保護消費者合法權(quán)益的良好氛圍。積極探索建立消費維權(quán)社會監(jiān)督評價機制，督促引導社會各方依法履行消費維權(quán)的責任和義務(wù)。

（四）加強重點領(lǐng)域消費維權(quán)力度

一是加強網(wǎng)絡(luò)市場規(guī)范監(jiān)管。規(guī)范電商經(jīng)營者尤其是中小企業(yè)電商經(jīng)營者，落實真正意義上的“實名制”，積極引導自然人經(jīng)營者通過集群注冊等方式辦理營業(yè)執(zhí)照，對符合登記條件，拒不辦理登記的加大執(zhí)法力度。盡快搭建各地監(jiān)管部門與國內(nèi)大型主流電商平臺的直接對話機制，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在處理投訴舉報，打擊假冒偽劣、刷單炒信、虛假宣傳等違法行為上建立全面合作關(guān)系，落實平臺責任義務(wù)，督促平臺約束入駐平臺網(wǎng)店經(jīng)營者守法、誠信經(jīng)營。

二是加強食品藥品和質(zhì)量安全領(lǐng)域監(jiān)管水平。加強食品藥品領(lǐng)域監(jiān)管，嚴防嚴管嚴控食品藥品安全風險，著力解決非法添加、制假售假、虛假宣傳以及校園食品安全等問題，提高食品全產(chǎn)業(yè)鏈供給質(zhì)量，推進餐飲業(yè)質(zhì)量安全水平提升，推動藥品醫(yī)療器械高質(zhì)量發(fā)展，推進“互聯(lián)網(wǎng)+”食品藥品安全。重視保障消費品質(zhì)量安全，提升產(chǎn)品、工程和服務(wù)質(zhì)量，提升消費品安全和特種設(shè)備安全保障水平，強化計量基礎(chǔ)，服務(wù)國家質(zhì)量強國戰(zhàn)略，維護好消費品安全。

三是本著既嚴格監(jiān)管又鼓勵創(chuàng)新的原則探索新型消費監(jiān)管模式。探索符合不同情況特點的監(jiān)管方式：對看得準的新生事物，要有針對性地制定監(jiān)管模式；一時看不準的，先觀察一段時間，實行包容式審慎監(jiān)管，推動創(chuàng)新經(jīng)濟繁榮發(fā)展；對潛在風險大、社會風險高的領(lǐng)域，要嚴格監(jiān)管，消除風險隱患。同時，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、物流網(wǎng)等信息技術(shù)，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

（五）大力開展消費教育引導

一是加大社會宣傳力度。注重宣傳效果，根據(jù)不同社會群體特點，找準宣傳教育與群眾利益的結(jié)合點，引導社會公眾強化消費者權(quán)益保護意識。著力加大對消費維權(quán)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，做好即將頒布實施的《實施條例》的集中培訓和普法宣傳。拓寬宣傳領(lǐng)域，提高宣傳質(zhì)量，形成保護消費者合法權(quán)益是全社會共同責任的社會共識。

二是發(fā)揮媒體的大眾傳播作用。借助電視臺、電臺、報紙、網(wǎng)絡(luò)、多媒體等資源優(yōu)勢，開展多渠道、多層次、多角度的消費知識普及宣傳。充分利用微博、微信等新興媒體及時發(fā)布消費者投訴舉報集中反映的問題及典型案例，積極回應(yīng)社會關(guān)切。

三是加強消費教育引導。建立社會動員機制，通過政府購買服務(wù)等方式，組織行業(yè)協(xié)會、專業(yè)機構(gòu)等社會多方力量和多元載體，建立消費教育服務(wù)機構(gòu)，推動消費教育引導基地建設(shè)，構(gòu)建社會化的消費教育引導網(wǎng)絡(luò)，提升引導水平，著力增強消費者文明消費、科學消費、理性消費的意識。支持消費者協(xié)會針對侵害消費者權(quán)益的突出問題進行重點點評，并通過大眾傳播媒介予以揭露、批評；向消費者提供有價值的消費信息和咨詢服務(wù)。指導各地依托基層消費維權(quán)網(wǎng)絡(luò)，解讀商品質(zhì)量抽檢工作，宣傳商品質(zhì)量相關(guān)知識，提升消費者維權(quán)能力。

四是開展放心消費創(chuàng)建工作和消費者滿意度調(diào)查。發(fā)揮消費者權(quán)益保護工作聯(lián)席會議機制作用，推動放心消費創(chuàng)建工作“部委全聯(lián)動、省級全覆蓋”。在全國大中城市開展消費者滿意度調(diào)查，形成消費者滿意度指數(shù)發(fā)布機制。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）