總結(jié)經(jīng)驗再出發(fā)改革永遠在路上

曹敏 吳欣靜

11月25日，由國家發(fā)展改革委指導、中國經(jīng)濟體制改革研究會（簡稱“中國體改研究會”）主辦的第十六屆“中國改革論壇”在北京舉行。本次論壇的主題為“新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制研討會暨第十六屆中國改革論壇”，國家發(fā)展改革委黨組成員、副主任連維良，中國經(jīng)濟體制改革研究會會長彭森出席論壇，來自國家發(fā)展改革委、地方發(fā)展改革委、中國體改研究會、國內(nèi)高校、科研機構(gòu)、新聞媒體共300余人參加了會議。

會上，彭森提出了關(guān)于全面深化經(jīng)濟改革的十條政策建議。

一、以深化重要領域國有企業(yè)混合所有制改革為突破口，促進各種所有制經(jīng)濟平等發(fā)展與結(jié)構(gòu)優(yōu)化

堅持“兩個毫不動搖”，繼續(xù)在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信等重要領域、關(guān)鍵行業(yè)和壟斷環(huán)節(jié)，推進國有企業(yè)混合所有制改革。通過合資、合作、并購、參股、入股等方式，積極引入優(yōu)勢互補并能提供戰(zhàn)略支持的非國有資本，確保投資者的法定權(quán)利和合理權(quán)益。

將“競爭中性”原則應用于國有企業(yè)，把國有企業(yè)全面納入競爭政策體系之中。按照國有企業(yè)分類改革要求，以“僵尸企業(yè)”出清為突破口，采取破產(chǎn)重組、兼并收購、債轉(zhuǎn)股、混合所有制改革等，有效降低國有企業(yè)杠桿率，有進有退加速推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。對于煤炭、鋼鐵、建材、原材料等產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)中的“僵尸企業(yè)”，要加快調(diào)整退出。對于商業(yè)、物流、服務業(yè)、外貿(mào)、制造業(yè)等一般競爭性領域，除極少數(shù)已經(jīng)做強、做優(yōu)、做大的國有企業(yè)外，原則上逐步退出。

放開民間投資市場準入，明確市場準入負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入。廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性競爭壁壘，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護、共同履行社會責任。加快推動相關(guān)立法工作，加強各種所有制經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)保護制度，優(yōu)化市場競爭環(huán)境。

二、以要素市場和公共服務體制改革為重點，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、公共服務均衡配置和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，通過農(nóng)村土地承包權(quán)的長期化明晰土地產(chǎn)權(quán)，加強對農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體財產(chǎn)收益分配權(quán)的確權(quán)和保護。為農(nóng)民宅基地增權(quán)賦能，逐步確立宅基地的永久使用權(quán)，將農(nóng)村“宅基地和集體建設用地”等列入農(nóng)民集體或個人財產(chǎn)保障體系。不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的前提條件，農(nóng)民進城退地與否由農(nóng)民自主選擇。改革土地征用制度，集體土地與國有土地同等入市，同權(quán)同價。無論是公益性用地還是商業(yè)性用地，征地價格由市場決定，政府維護交易規(guī)則與過程的公平及土地收入的調(diào)節(jié)。抓緊《土地管理法》《土地承包法》的修訂工作。

以生產(chǎn)要素平等交換為基礎，推動城鄉(xiāng)要素自由流動和高效配置。加快城鄉(xiāng)公共服務體制改革，促進城鄉(xiāng)基礎設施網(wǎng)絡化和基本公共服務均等化，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。徹底改革現(xiàn)行的戶籍管理制度，建立財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤等激勵機制，保障進城落戶農(nóng)民基本公共服務。

三、以價格體制和盈利模式改革為突破口，加快壟斷行業(yè)改革

深入推進價格改革，打好重要商品價格改革攻堅戰(zhàn)。完善稻谷、小麥最低收購價政策，調(diào)整棉花、大豆等目標價格政策，以試點示范推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。根據(jù)交通運輸市場各領域、各環(huán)節(jié)供求關(guān)系和競爭格局變化，建立市場決定價格的機制，政府由直接核定價格水平轉(zhuǎn)向規(guī)范市場主體定價行為。深化醫(yī)療服務價格改革，建立健全價格動態(tài)調(diào)整機制，全面推進按病種收費改革。深化電價形成機制改革，加快推進跨省跨區(qū)輸配電價和省內(nèi)電網(wǎng)、新增配電網(wǎng)價格、新能源發(fā)電價格改革，完善輸配電價格監(jiān)管規(guī)則。有序推進天然氣價格改革。

深化網(wǎng)絡類自然壟斷領域改革，徹底將其競爭性業(yè)務與自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務分開，將前者推向市場，開放競爭。兼顧技術(shù)經(jīng)濟規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，在網(wǎng)絡一體化基礎上著力推進產(chǎn)權(quán)多元化和規(guī)模適度化。修訂完善《反壟斷法》，加強對經(jīng)營者集中行為的反壟斷審查，依法制止占有市場支配地位的市場主體濫用壟斷地位。以“必要成本+合理利潤”的價格形成方式穩(wěn)定投資及市場預期，吸引社會資本參與各類網(wǎng)絡投資建設。市場經(jīng)濟的基礎性政策是競爭政策，而保證競爭政策能夠發(fā)揮作用的關(guān)鍵是按照競爭中性的原則落實公平競爭審查制度。要進一步從政治上提高公平競爭審查制度的權(quán)威和效能，推進公平競爭審查制度及政策有效落地實施，防止新出臺排除、限制競爭的政策措施，清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法。

四、以提高直接融資比重服務實體經(jīng)濟為重點，健全多層次資本市場體系

加快多層次資本市場體系建設。大力發(fā)展各類機構(gòu)投資者，推動金融市場、金融產(chǎn)品、投資者及融資中介的多元化。繼續(xù)推進以信息披露為核心的發(fā)行體制和再融資體制及退市制度改革。健全新三板市場投資準入機制，加快區(qū)域性股權(quán)市場等基礎產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展。健全資本市場監(jiān)管體系，防范各類融資風險和市場劇烈震蕩。

創(chuàng)新直接融資模式和機制，緩解企業(yè)過高杠桿或融資“瓶頸”。以改革政府投資方式為重點，大力發(fā)展民間股權(quán)投資和社會風投基金，分散、防控各類投資風險，財政預算資金從一般競爭性領域退出。以社會信用體系建設為基礎，整合企業(yè)債和公司債發(fā)行市場與監(jiān)管機制，提高債券市場融資能力。

五、以優(yōu)化政府機構(gòu)層級和企業(yè)營商環(huán)境為切入點，推動政府職能轉(zhuǎn)變

調(diào)整政府部門與層級，全面深化大部門制改革，保證決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互獨立與權(quán)力制約。推進政府層級改革，最終形成中央、?。▍^(qū)、市）、縣（市）三級政府基本架構(gòu)，推動政府職能根本性轉(zhuǎn)變。

理順政府與企業(yè)的關(guān)系，進一步簡政放權(quán)，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境。全面實施企業(yè)自主登記制度，取消企業(yè)一般投資項目備案制，推廣完善企業(yè)法人承諾制，降低企業(yè)制度性成本。

著力破除社會資本進入服務業(yè)領域的行政管制，使各類資本能夠平等進入負面清單之外的服務行業(yè)和領域。加快完善服務業(yè)市場決定價格機制，放開服務業(yè)競爭性領域和環(huán)節(jié)的價格。推動服務業(yè)與工業(yè)之間的要素使用政策平等一致，爭取到2020年全國基本實現(xiàn)服務業(yè)用地與工業(yè)用地“同地同價”。實現(xiàn)體制內(nèi)外的服務業(yè)主體在人才待遇、政府采購等方面的平等，消除各類歧視性規(guī)定。

六、以政府間事權(quán)和支出責任劃分改革為重點，打造普惠民生的公共財政體制

按照“一體兩翼”的路徑，推動財政、預算和稅收體制改革。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度。以結(jié)構(gòu)優(yōu)化、節(jié)能環(huán)保、綠色健康、代際公平為制度取向，完善稅制體系，確立理性稅率。推進增值稅適應性延伸和技術(shù)性完善，以國民待遇形式規(guī)范各類稅收優(yōu)惠政策，加快綜合與分類相結(jié)合、以綜合為主的個人所得稅制改革，建立與之相適應的居民收入調(diào)查統(tǒng)計和交叉稽核等稅收基礎制度，穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法，建立起稅制健全、稅率合理和稅負公平的現(xiàn)代稅收體系。通過財政層級扁平化的改革，形成中央、省、市縣三級基本財政層級架構(gòu)，完善分稅比例，建立事權(quán)與支出責任相適應的制度。建議在憲法中明確事權(quán)劃分原則，以法律的權(quán)威性保證事權(quán)劃分的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

推進財稅重要領域改革，健全普惠民生、平衡發(fā)展的公共財政制度。加快分離基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金，按照基金性質(zhì)分賬分級管理。其中基礎養(yǎng)老金改費為稅、以中央稅形式全國統(tǒng)一征收。建立以人為本、以消費為基礎、以人的城鎮(zhèn)化為取向的稅收增長機制與征管體制。通過市場決定作用和財稅調(diào)節(jié)作用促進地區(qū)間財力均衡分布和經(jīng)濟社會平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

七、以金融深化和國際化發(fā)展為改革取向，有效防范區(qū)域性、系統(tǒng)性及輸入性金融風險

持續(xù)推進金融市場化改革，加快國際化發(fā)展步伐。設立更多民營銀行等多元金融主體，放寬外資銀行進入條件。打破區(qū)域及行業(yè)分割壁壘，構(gòu)建金融科技公共基礎設施。

探索把人民幣投融資作為我國與“一帶一路”沿線國家裝備、技術(shù)、標準、服務合作的前置條件。完善“走出去”和“引進來”投資機制，引入優(yōu)質(zhì)的外部投資者，合理布局全球投資重點。

依托“一委一行兩會”金融監(jiān)管新模式，深化金融監(jiān)管體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代化金融監(jiān)管治理體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，防范區(qū)域性、輸入性風險，構(gòu)建與當前金融業(yè)態(tài)創(chuàng)新相適應、有利于防范風險的金融宏觀審慎監(jiān)管框架。

八、以放寬市場準入、促進基本公共服務均等化為重點，推動民生社會體制改革

以放寬市場準入為重點，完善公共服務供給體系，將醫(yī)療、教育事業(yè)向社會開放，在公共服務資源配置中充分發(fā)揮市場機制作用，政府引導、扶持社會力量生產(chǎn)公共產(chǎn)品及其他具有公益屬性的產(chǎn)品和服務，推動民生社會事業(yè)以人為本，民辦民享。

以基本公共服務均等化為目標，推動民生社會體制改革。將基本養(yǎng)老保險劃歸中央事權(quán)，加快推進基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，完善基本養(yǎng)老保險制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。完善城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善最低生活保障制度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，建立基本公共服務均等化財力保障機制。

以公益性托底功能為出發(fā)點，推動公辦事業(yè)機構(gòu)改革。

九、以空氣、水體、土壤等環(huán)境治理為出發(fā)點，推進生態(tài)文明體制建設

盡快建成覆蓋全、范圍廣的水體、空氣、土壤生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，強化體制機制建設數(shù)據(jù)支撐，形成生態(tài)資產(chǎn)清單，推進環(huán)境污染治理。

加快建立主體權(quán)利義務均衡、產(chǎn)權(quán)邊界清晰、權(quán)能完整有效、利益分配公平的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，推行排污權(quán)、碳排放權(quán)、節(jié)能量等交易，推動形成全國統(tǒng)一的排污權(quán)市場交易市場。

強化生態(tài)職責和監(jiān)督問責，建立環(huán)境治理協(xié)調(diào)機制，強化對重點領域和區(qū)域資金分配使用的監(jiān)督檢查。健全績效考核、評估和激勵機制。構(gòu)建公開公正的生態(tài)補償程序，引導各類受益主體履行生態(tài)補償義務，督促管理者切實履行生態(tài)治理責任。

十、以投資貿(mào)易便利化和經(jīng)濟全球化為指向，創(chuàng)造內(nèi)外部經(jīng)濟平衡發(fā)展的體制環(huán)境

適應國家經(jīng)濟地位和國際市場關(guān)系的重大變化，主動調(diào)整投資、貿(mào)易政策和對外開放戰(zhàn)略，保障國家全球經(jīng)濟戰(zhàn)略利益。從資本輸入國思維轉(zhuǎn)向資本輸出國思維，推動對內(nèi)對外開放相互促進、“引進來”和“走出去”更好結(jié)合，促進國際國內(nèi)要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領國際經(jīng)濟合作競爭新優(yōu)勢。

積極應對逆全球化浪潮和單邊主義、貿(mào)易保護主義的挑戰(zhàn)，加強與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接，完善公開透明的涉外法律體系，嚴格依法保護產(chǎn)權(quán)，形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平開放、統(tǒng)一高效的市場環(huán)境。主動向世界開放市場，加快推進金融業(yè)、服務業(yè)對外開放，進一步放寬外國投資者關(guān)注，國內(nèi)市場缺口較大的教育、醫(yī)療等領域外資股比限制。

創(chuàng)新經(jīng)濟外交政策，通過雙邊、多邊關(guān)系及國際秩序、規(guī)約的建立和完善，重點加強、鞏固與我國有重大利益關(guān)切的國家、地區(qū)和國際組織的貿(mào)易投資及合作關(guān)系，盡可能地為我國經(jīng)濟發(fā)展爭取有利的外部環(huán)境。