改革開放40年來中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革回顧與展望

〔摘要〕 改革開放40年來，伴隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的復雜變化，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革也走過了40年的歷程，對于防治環(huán)境污染和保護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。2018年是我國改革開放40周年，國務院整合成立生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)文明建設目標對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管提出了更高的要求，必須進一步深化和完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革。本文從提高政治站位、推進機構改革、拓寬監(jiān)管主體、完善政策法規(guī)、提高監(jiān)管費用和加強監(jiān)管手段等方面全面回顧了40年來中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的內(nèi)容，總結改革成果與經(jīng)驗，分析監(jiān)管體制改革存在的問題諸如橫向職能分散、縱向監(jiān)管乏力和監(jiān)管主體結構失衡等。最后，根據(jù)生態(tài)文明建設指導意見，從生態(tài)環(huán)境政策、監(jiān)管網(wǎng)絡、隊伍建設和監(jiān)管主體等方面對我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革進行了展望。

〔關鍵詞〕 改革開放40年；生態(tài)環(huán)境監(jiān)管；體制改革

〔中圖分類號〕X321 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）06-0028-08

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“中國大氣環(huán)境污染區(qū)域協(xié)同治理研究”（17ZDA063）

〔作者簡介〕鄭石明，華南理工大學公共管理學院教授、博士生導師，廣東廣州 510641。

一、中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革背景

1978年是中國改革開放元年，從此走上一條蓬勃發(fā)展的康莊大道。伴隨40年改革開放歷程，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革同樣經(jīng)過了40年的發(fā)展，為我國生態(tài)環(huán)境保護工作做出了重要的貢獻。在改革開放初期，為了大力發(fā)展經(jīng)濟，未能很好地重視環(huán)境保護，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不力導致了我國生態(tài)環(huán)境不斷惡化的局面。近十幾年來，尤其是黨的十八大之后，黨和國家充分意識到生態(tài)環(huán)境的重要性，將生態(tài)環(huán)境保護提升到了前所未有的高度。黨的十八大報告提出“建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的生態(tài)文明建設目標，要“全面落實經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局”，將生態(tài)文明“升格”到與經(jīng)濟、政治、文化和社會建設同樣的地位。隨著黨的十八大以來生態(tài)文明制度建設的發(fā)展，自上而下加強環(huán)境保護的政治意愿不斷強化。〔1〕

2015年4月25日，黨中央、國務院印發(fā)了《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，既是落實十八屆三中全會精神的重要舉措，也是基于我國國情做出的發(fā)展戰(zhàn)略部署。生態(tài)文明建設是發(fā)展理念和方式的根本轉變，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會建設方方面面，并與生產(chǎn)力布局、空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式以及價值理念等緊密相關，是一項全面的系統(tǒng)性工程?！?〕2018年3月，在《中華人民共和國憲法修正案》中，生態(tài)文明被歷史性地寫入了莊嚴的憲法。生態(tài)文明寫入憲法，具有了更高的法律地位，擁有了更強的法律效力。因此，完善與生態(tài)文明建設要求相適應的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系，是整個系統(tǒng)的重要一環(huán)，也是生態(tài)文明建設的重要保障之一。本文擬通過梳理改革開放40年來中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革歷程、監(jiān)管機構變遷等，整理生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革標志性政策以及總結取得的成功經(jīng)驗，提出生態(tài)環(huán)境監(jiān)管存在的問題和如何轉變監(jiān)管思路，并展望今后生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的方向。

二、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革研究綜述

（一）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管研究

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是指環(huán)保部門為了保護和監(jiān)管生態(tài)環(huán)境，進行統(tǒng)一監(jiān)管并結合有關部門分工負責相結合的體制和責任機制〔3〕，國內(nèi)外學者對此展開了研究。賀璇等在《“運動式”治污：中國的環(huán)境威權主義及其效果檢視》一文中指出，我國的環(huán)境治理屬于環(huán)境權威主義治理方式，環(huán)境監(jiān)管是改善環(huán)境質(zhì)量的關鍵措施，只有采用強制性的環(huán)境監(jiān)管才能實現(xiàn)污染的有效治理?！?〕龍文濱等則通過實證研究說明環(huán)境監(jiān)管政策通過為組織或個人的環(huán)境行為提供制度性壓力來實現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量的目標，制度性的環(huán)境監(jiān)管是指政府通過制定涉及環(huán)境的法律、法規(guī)、政策、規(guī)定，以法律、制度的強制性壓力來鼓勵、引導、約束組織或個人的環(huán)境保護理念和行為?！?〕李萬新等則指出學者、實際工作者和公眾普遍認為導致中國環(huán)境惡化的一個主要原因是政府環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法不力。而自由市場的倡導者認為只要有清晰的產(chǎn)權和補償機制，理性經(jīng)濟人可以同時追求自我利益和保護環(huán)境?！?〕Gilley認為自上而下的環(huán)境監(jiān)管也存在較大弊端，它并沒有為地方政府改善環(huán)境質(zhì)量提供有效激勵，環(huán)境治理的民主參與程度并不高，中央的各種環(huán)境監(jiān)管政策往往得不到有效執(zhí)行?！?〕Li & Reuveny 等人指出民主國家具備的廣泛公民參與、直接選舉制、利益集團的博弈與游說等體制特征及制度運作促使“環(huán)境民主”（Environmental Democracy）作為其主要的環(huán)境監(jiān)管模式?！?〕

（二）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革研究

在我國改革開放歷程中，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制也處于動態(tài)變化中，少數(shù)學者對此進行了相關研究。王金南等在《國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革方案研究》一文中論述了建立獨立的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制的必要性，評述了目前我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制存在的問題〔9〕；芮元鵬等在《探索構建政府、市場和媒體三方共治的環(huán)境監(jiān)管模式》中探索建立政府、市場與媒體三方共同監(jiān)督、協(xié)同治理的長效機制〔10〕；周適在《環(huán)境監(jiān)管的他國鏡鑒與對策選擇》中指出生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制要強化依法處罰和問責力度，強化垂直監(jiān)管并改進屬地監(jiān)管，加大監(jiān)管資源向基層傾斜的力度?！?1〕

綜上所述，學者們從法律、監(jiān)管主體等不同角度對我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革進行了分析，但都沒有從歷史的角度對40年來我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的具體內(nèi)容進行研究。因此，本文將回顧改革開放40年來生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的主要內(nèi)容，總結成功經(jīng)驗，分析存在的問題，并以生態(tài)文明建設目標為指導，展望我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的方向。

三、中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的回顧

（一）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革主要內(nèi)容