中寧縣農(nóng)村土地“三權(quán)分置”加快放活土地經(jīng)營權(quán)工作現(xiàn)狀及建議

張菊霞

摘要 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，是在新的歷史條件下繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的又一重大制度創(chuàng)新。本文結(jié)合中寧縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的基本情況，分析了工作加存在的問題并提出了相關(guān)建議，以期提升中寧縣農(nóng)村發(fā)展活力、促進(jìn)農(nóng)民增收。

關(guān)鍵詞 “三權(quán)分置”；土地經(jīng)營權(quán)；現(xiàn)狀；建議；寧夏中寧

中圖分類號 F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）24-0290-02

1 基本情況

近年來，中寧縣委、縣政府高度重視農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，采取積極措施深化農(nóng)村土地“三權(quán)分置”工作，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，扎實(shí)開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，完善農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有序流轉(zhuǎn)，積極探索推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)股份合作抵押融資、土地托管等多項(xiàng)農(nóng)村綜合改革工作。“三權(quán)分置”成效初步顯現(xiàn)，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，彰顯出了農(nóng)村改革新動(dòng)能。

1.1 做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作

建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村土地權(quán)屬確認(rèn)、登記和管理系統(tǒng)，是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的重點(diǎn)。中寧縣農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作于2013年4月啟動(dòng)，2014年全面展開，2015年底基本結(jié)束。全縣11個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、122個(gè)村委會、7.8萬農(nóng)戶，確權(quán)面積6.87萬hm2。完成了112個(gè)行政村7.68萬農(nóng)戶承包合同的簽訂、7.5萬農(nóng)戶確權(quán)書的發(fā)放，合同、證書發(fā)放率分別達(dá)98.5%和96.2%，名列寧夏川區(qū)縣（市）第二。確權(quán)頒證明晰了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬，強(qiáng)化了對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，解決了農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)屬不清的問題，確保了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)合法化，讓農(nóng)民吃了“定心丸”，為土地流轉(zhuǎn)、抵押貸款、惠農(nóng)政策落實(shí)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 逐步完善了土地流轉(zhuǎn)管理制度

明晰產(chǎn)權(quán)是基礎(chǔ)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源是目的。政府采取政策引導(dǎo)、典型帶動(dòng)等措施，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范運(yùn)行，強(qiáng)化信息發(fā)布、政策咨詢、權(quán)益評估、合同備案、糾紛仲裁等服務(wù)，積極引導(dǎo)承包農(nóng)戶將承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、村集體經(jīng)濟(jì)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。目前，全縣簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同14 200份，流轉(zhuǎn)土地面積1.65萬hm2，占川區(qū)家庭承包地總面積的40.6%。2016年，中寧縣農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中取得的平均收入為671元，占農(nóng)民可支配收入的6.37%；規(guī)?；鬓D(zhuǎn)（流轉(zhuǎn)面積3.33 hm2以上）的新型經(jīng)營主體達(dá)480戶，逐步形成了以新型經(jīng)營主體為流轉(zhuǎn)主體的流轉(zhuǎn)格局，培育了劉橋村、黃營村、永興村、田灘村等一批發(fā)展勢頭良好的新型經(jīng)營主體，為農(nóng)戶提供生產(chǎn)、種植、管理、銷售等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了利益最大化經(jīng)營，破解了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民城鄉(xiāng)“兩頭跑”、留守老人“種地難”以及“誰來種地”的問題，做好“守土”和“離土”2篇文章，推動(dòng)了中寧縣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展[1]。

1.3 完善了土地承包經(jīng)營監(jiān)管體系

為確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)，政府建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)節(jié)仲裁委員會，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)中心，制定下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見》《關(guān)于引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)基準(zhǔn)價(jià)格的意見》《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的實(shí)施意見》。指導(dǎo)成立了11個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、土地糾紛調(diào)節(jié)服務(wù)中心，構(gòu)建了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村3級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，強(qiáng)化了各級政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的管理、服務(wù)和監(jiān)督職責(zé)，完善了工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，有效防止了耕地“非糧化”傾向，促使農(nóng)地資源在更大范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置。

2 存在的問題

土地流轉(zhuǎn)不是“三權(quán)分置”的目的，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)小康、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化才是“三權(quán)分置”的根本。中寧縣在實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”過程中還存在以下幾個(gè)問題，需要慎重解決。

2.1 政策宣傳力度不夠，綜合改革機(jī)構(gòu)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》相關(guān)業(yè)務(wù)部門沒有進(jìn)行系統(tǒng)的政策宣傳，相當(dāng)一部分干部群眾對農(nóng)村土地“三權(quán)”的概念、關(guān)系、意義認(rèn)識不到位，對土地“三權(quán)分置”并行的有關(guān)政策了解不多，農(nóng)民群眾參與土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合改革過程中，涉及國土、農(nóng)牧、林業(yè)、水務(wù)、住建、財(cái)政等多個(gè)部門，整體工作缺乏牽頭部門、缺乏工作的合力，致使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、服務(wù)、監(jiān)管不到位，產(chǎn)權(quán)糾紛矛盾不斷，2015年至2016年上半年產(chǎn)權(quán)糾紛案件逾46件。

2.2 土地確權(quán)存在遺留問題，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有待進(jìn)一步明晰

中寧縣農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作雖已基本結(jié)束，但全縣集體土地所有權(quán)的遺留問題較多，糾紛矛盾復(fù)雜，有待進(jìn)一步明晰、確權(quán)。喊叫水、徐套等山區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和部分行政村的土地確權(quán)工作尚未開展，土地產(chǎn)權(quán)至今尚未明晰，沒有確權(quán)登記到戶；全縣一些未利用的荒地、林地、經(jīng)營性建設(shè)用地、空閑宅基地等資產(chǎn)還沒有完全確權(quán)頒證，權(quán)能作用發(fā)揮不夠充分。

2.3 相關(guān)配套政策缺乏，“兩權(quán)”抵押貸款工作有待進(jìn)一步完善

“三權(quán)分置”中農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的一項(xiàng)權(quán)能，由于缺乏法律上的依據(jù)和保障，無法建立與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押相關(guān)的配套扶持政策，導(dǎo)致在其權(quán)益的實(shí)現(xiàn)中困難重重。抵押貸款簽約銀行對經(jīng)營大戶抵押貸款承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)大（銀行承擔(dān)70%、政府承擔(dān)30%）、利率低（銀行基準(zhǔn)利率上浮25%），金融機(jī)構(gòu)放貸積極性不高，土地抵押貸款困難多，“兩權(quán)”抵押貸款工作進(jìn)展緩慢。截至目前，辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記貸款有91筆，共2 857.6萬元。新型經(jīng)營主體流動(dòng)資金短缺，沒有真正“攪活”和解決在種植過程中種植戶融資難的問題，群眾經(jīng)營積極性受限。endprint

2.4 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有待進(jìn)一步規(guī)范

以“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃推進(jìn)落實(shí)不夠，特色產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)園、示范園、精品園不多，專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶頭人發(fā)展不足，科技創(chuàng)新示范作用不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)技術(shù)信息服務(wù)、政策性保險(xiǎn)未實(shí)現(xiàn)全覆蓋[2-3]。

3 建議

針對如何進(jìn)一步完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，界定農(nóng)民集體的所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)，真正做到承包戶能放心流轉(zhuǎn)土地、經(jīng)營者能放心投資土地，筆者提出如下建議。

3.1 強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，加大政策宣傳力度

一是加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。成立由農(nóng)牧局、政研室、林業(yè)局、水務(wù)局、國土局、財(cái)政局、農(nóng)發(fā)辦等相關(guān)部門組成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，確定牽頭部門，設(shè)立專門的辦公室，負(fù)責(zé)政策研究、任務(wù)部署、督辦改革落實(shí)，推動(dòng)形成“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。二是加大政策宣傳力度。政府相關(guān)業(yè)務(wù)部門（政研室、農(nóng)牧局等）要準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的意義、要求，吃透精髓，加大宣傳力度，讓廣大干部群眾能夠清晰了解，正確領(lǐng)會政策精神，認(rèn)識到農(nóng)村耕地和宅基地如不進(jìn)入市場化流轉(zhuǎn)，土地?zé)o法增值，農(nóng)民就不能獲得更多的收入。

3.2 扎實(shí)做好農(nóng)村各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作

一是擴(kuò)大確權(quán)頒證范圍和覆蓋面。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、小型水利設(shè)施承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村林權(quán)等其他依法可以交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)歸屬權(quán)的確權(quán)頒證；加快喊叫水、徐套等山區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、部分村的土地確權(quán)頒證工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)應(yīng)確盡確，讓農(nóng)民吃上“定心丸”，放心流轉(zhuǎn)承包地，為各項(xiàng)權(quán)屬盡快進(jìn)入市場交易入股奠定基礎(chǔ)。二是加大集體土地和農(nóng)村空閑宅基地的確權(quán)和利用。中寧縣農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地2 470 hm2，其中集體建設(shè)用地18.75 hm2，農(nóng)村宅基地2451.25 hm2，全縣共有閑置宅基地3 645宗，面積126.529 hm2，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地再利用和農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償退出制度，依法依規(guī)處理好農(nóng)村閑置宅基地，盤活用活土地資源，提升土地資源利用率，對中寧縣新農(nóng)村建設(shè)有十分重要的意義。

3.3 逐步完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，大力培育新型經(jīng)營主體發(fā)展

一是以“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”為導(dǎo)向，依法推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+科技+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”示范行動(dòng)，鼓勵(lì)其采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段，增加技術(shù)、裝備、資本等生產(chǎn)要素投入，科學(xué)種田、養(yǎng)地，防止掠奪式經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、專業(yè)化生產(chǎn)奠定土地要素基礎(chǔ)，解決“誰來種地”的問題。二是充分發(fā)揮各類專業(yè)合作社及新型經(jīng)營主體的引領(lǐng)示范作用，從制度建設(shè)、經(jīng)營管理、市場營銷等方面加強(qiáng)指導(dǎo)，完善內(nèi)部管理；加大合作社及新型經(jīng)營主體帶頭人的培養(yǎng)，選拔一批頭腦靈活、有熱情、肯干事的新型經(jīng)營主體負(fù)責(zé)人，采取“送出去”和“請進(jìn)來”的培訓(xùn)學(xué)習(xí)方法，切實(shí)提高其綜合素質(zhì)，強(qiáng)化其專業(yè)管理能力、技術(shù)服務(wù)能力、市場把握能力和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測能力，帶動(dòng)合作社及新型經(jīng)營主體整體水平的提高。三是集中觀摩，典型引路。選擇一批具有一定經(jīng)營規(guī)模、具有發(fā)展前景、效益好的新型經(jīng)營主體，如恩和鎮(zhèn)劉橋村股份經(jīng)濟(jì)合作社、嗚沙鎮(zhèn)黃營村佳成蔬菜種植專業(yè)合作社、余丁鄉(xiāng)永興村康寧菊花種植專業(yè)合作社等，組織干部群眾進(jìn)行觀摩學(xué)習(xí)，并在合作社及新型經(jīng)營主體中開展評星定級活動(dòng)，對獲得國家級、區(qū)級、市級、縣級示范合作社的新型經(jīng)營主體，除政策支持外，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式予以資金扶持，解決分散經(jīng)營下“地怎么種”的問題[4]。

3.4 加快推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作

加強(qiáng)金融服務(wù)農(nóng)業(yè)的能力，激活土地財(cái)產(chǎn)屬性。一是加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金投入，積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，推進(jìn)各類金融創(chuàng)新，穩(wěn)步推進(jìn)小額擔(dān)保貸款，創(chuàng)新公司與農(nóng)戶的金融鏈接方式，推動(dòng)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行多渠道融資，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，提高金融服務(wù)農(nóng)業(yè)能力。二是提高“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范政府承擔(dān)比例、經(jīng)營權(quán)抵押貸款利率。寧夏平羅縣是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”工作相對比較成熟的縣（區(qū)），試點(diǎn)之初，抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范比例是銀行承擔(dān)20%、政府承擔(dān)80%，待運(yùn)行成熟風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制健全后銀行承擔(dān)50%、政府承擔(dān)50%；沙坡頭區(qū)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范比例是銀行承擔(dān)30%、政府承擔(dān)70%。目前，中寧縣此項(xiàng)工作處于試運(yùn)行階段，應(yīng)借鑒平羅縣、沙坡頭區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，提高“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范政府承擔(dān)比例、經(jīng)營權(quán)抵押貸款利率，激發(fā)銀行放貸積極性，確保土地持續(xù)性投入。三是探索農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)條件改善、購置農(nóng)機(jī)具）等向適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場、合作社等新型農(nóng)業(yè)主體傾斜。探索以資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)等多種形式的股份合作經(jīng)營，培育壯大農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

3.5 完善體制機(jī)制，加大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持保障力度

依托政府公共資源管理交易平臺，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)信息平臺，健全完善縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。落實(shí)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策，大膽探索創(chuàng)新信托、土地股份制等模式開展土地流轉(zhuǎn)，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資評估機(jī)制，促進(jìn)土地

流轉(zhuǎn)有序健康發(fā)展。研究制訂農(nóng)村土地承包地、閑置宅基地使用權(quán)有償退出辦法，盤活用活有限的土地資源。完善失地農(nóng)民社會保障體系，多渠道、多層次、多方式興辦農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險(xiǎn)制度，為農(nóng)戶解決流轉(zhuǎn)土地后顧之憂，實(shí)現(xiàn)土地集約化、規(guī)?；?jīng)營，更好地釋放農(nóng)村重要生產(chǎn)要素動(dòng)能，提升中寧縣農(nóng)村發(fā)展活力。

4 參考文獻(xiàn)

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